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Projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises

28 octobre 2014 : Vie des entreprises ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LES DANGERS D'UNE SIMPLIFICATION « AUTOMATISÉE »

A. LE CHANGEMENT DE NATURE DE LA SIMPLIFICATION

1. Des premiers projets de loi de simplification du droit au « choc de simplification » : une préoccupation constante, un processus continu

Le « choc de simplification » annoncé le 28 mars 2013 par le Président de la République n'avait en réalité de « choc » que le poids accordé aux mots. Cette préoccupation est en effet loin d'être nouvelle. Depuis une quinzaine d'années, ce « chantier » ne cesse d'être poursuivi, même si chaque nouveau gouvernement feint de l'inaugurer.

L'augmentation du nombre et du volume des lois, la multiplication des sources du droit ou encore la création d'autorités administratives indépendantes, ont abouti à une complexification croissante du droit, mettant en péril son accessibilité par les citoyens, alors même que le Conseil constitutionnel a dégagé en 19993(*) l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.

De nombreux rapports ont dénoncé cet empilement de dispositions législatives sans portée normative et appelé à une rationalisation via un chantier de simplification, notamment pour les mesures pesant sur les entreprises :

- le Conseil d'État a consacré son rapport public en 2006 à la sécurité juridique et à la complexité du droit, quinze ans après avoir déjà dénoncé « la prolifération des textes », « l'instabilité des règles » et la « dégradation de la norme » dans son rapport public de 1991 ;

- le rapport du 23 janvier 2008 de la Commission pour la libération de la croissance française, présidée par Jacques Attali, préconisait de lancer « dix nouveaux programmes majeurs d'e-administration » avec notamment un objectif de simplification des démarches administratives demandées aux entreprises (réduire de 25 % le coût de ces démarches) ;

- le Pacte pour la compétitivité de l'industrie française, rapport remis au Premier ministre par Louis Gallois en novembre 2012, plaide pour une « simplification et une accélération des procédures actuellement dissuasives pour les PME et les ETI » : « Le Commissaire à la simplification devrait voir sa capacité à agir substantiellement renforcée, le plus en amont possible de la décision et porter une attention spécifique à l'accélération des procédures » ;

- le rapport de la commission « Innovation 2030 », présidée par Anne Lauvergeon, remis en octobre 2013, préconise des simplifications réglementaires précises ;

- le rapport du commissariat général à la stratégie et à la prospective Jean Pisani-Ferry, « Quelle France dans dix ans » dresse également un diagnostic « sans concession » des freins à la croissance.

À ces analyses, qui se suivent et se ressemblent, font écho des textes, de plus en plus nombreux, spécifiquement dédiés à la simplification du droit.

En effet, si la simplification était déjà à l'ordre du jour avant 2003, elle demeurait ponctuelle et limitée à quelques projets de loi techniques. En revanche, depuis 2003, on dénombre pas moins de huit lois relatives à la simplification :

- loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ;

- loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit ;

- loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit ;

- loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures ;

- loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit ;

- loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives ;

- loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique ;

- loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises.

On notera aussi que le projet de loi portant diverses mesures de simplification administrative, déposé au Sénat le 23 mai 1997, n'a jamais été examiné, et que la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, déposée au Sénat par Éric Doligé le 4 août 2011, est actuellement en cours de navette.

Tandis que les lois de 2003 et 2004 étaient des demandes d'habilitation, la loi du 20 décembre 2007 trouvait son origine dans une initiative du député Jean-Luc Warsmann, comme les trois lois suivantes, avant que le Gouvernement ne renoue avec la méthode des ordonnances en 2014.

2. Un changement de nature : la simplification est aujourd'hui devenue une politique publique à part entière

Alors que l'on simplifiait auparavant par touches successives, de manière ponctuelle, on simplifie aujourd'hui en continu, dans un processus au long cours, récurrent. L'ambition n'est alors plus tout à fait la même. La simplification est devenue un objectif politique en soi, un pan de l'action publique à part entière.

Là encore, le « choc » annoncé n'est en fait que le prolongement d'un travail engagé de longue date, et surtout la mise en lumière, la médiatisation d'un process déjà devenu autonome et qu'il convient aujourd'hui de rationaliser.

La mise en place du comité interministériel de modernisation de l'action publique (CIMAP), dont la première réunion s'est tenue le 18 décembre 2012, prolongeait les Assises de la simplification du 29 avril 2011 ou encore la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Cette première réunion a permis au Premier ministre d'arrêter des orientations de simplification des normes et des démarches administratives, notamment pour les entreprises.

La deuxième réunion du CIMAP, le 2 avril 2013, a permis de faire le bilan des mesures déjà engagées. Or, comme le rapport4(*) de M. Yannick Vaugrenard pour les commission des affaires économiques sur le précédent texte de simplification l'a alors bien montré, sur les 348 mesures de simplification en direction des entreprises engagées depuis 2009, seules 101 avaient été menées à leur terme, soit 29 % et on dénombrait 145 mesures sur lesquelles il était « difficile de se prononcer, leur suivi ayant été réparti sur plusieurs ministères ».

Une troisième réunion le 17 juillet 2013 a permis l'adoption d'un programme triennal de simplification comportant 40 décisions visant les entreprises, les administrations et les particuliers, en s'appuyant sur le rapport5(*) remis par Thierry Mandon, alors député, sur la simplification de l'environnement réglementaire et fiscal des entreprises.

La dernière réunion du 18 décembre 2013 a permis de lancer douze évaluations de politiques publiques concernant l'ensemble du champ de l'action publique et d'orienter les mesures à prendre sur une contribution à l'effort de redressement des finances publiques.


* 3 Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, afférente à la loi portant habilitation du gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes.

* 4 Avis n° 184 (2013-2014) de M. Yannick VAUGRENARD, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 3 décembre 2013.

* 5 Rapport au Premier ministre de la Mission parlementaire de simplification de l'environnement réglementaire, administratif et fiscal des entreprises, « Mieux simplifier, la simplification collaborative » - Thierry Mandon, 2 juillet 2013.