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Projet de loi de finances de finances pour 2015 : Outre-mer

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Outre-mer ( avis - première lecture )

I. DES CRÉDITS EN HAUSSE EN 2015, SIGNE D'UN ENGAGEMENT FORT POUR LE DÉVELOPPEMENT DES OUTRE-MER

La finalité de la mission « Outre-mer » est double : d'une part favoriser la création de richesses et d'emplois en stimulant la compétitivité des territoires ultra-marins et donc leur développement économique -ce qui passe principalement par une action sur le coût du travail outre-mer ; d'autre part, améliorer la cohésion sociale et les conditions de vie des populations qui résident dans ces territoires, grâce au développement du logement social neuf et la résorption de l'habitat insalubre, ainsi que par l'accompagnement des collectivités territoriales dans l'aménagement et le développement de leur territoire et un effort d'investissement en matière d'équipements structurants.

A. DES CRÉDITS EN HAUSSE DANS UN CONTEXTE GÉNÉRAL DE BAISSE DES DÉPENSES PUBLIQUES

1. Un effort financier qui consolide l'acquis des exercices budgétaires précédents et respecte la trajectoire budgétaire pluriannuelle

Après une augmentation marquée des crédits de la mission en 2013, (+3,8 % en CP), un effort financier encore conséquent en 2014 (+1,1 %, en CP), le projet de loi de finances pour 2015 prévoit une légère progression nominale des crédits de paiement de la mission : +0,3 % par rapport à 2014 (+4,7 % à horizon 2017 dans la loi budgétaire de programmation triennale).

Si l'on gomme les effets de modifications de paramètres, qui affectent principalement les crédits de l'action n° 1 du programme 138 (voir infra), le budget de la mission « Outre-mer » s'établit même en réalité en hausse de 2,6 % pour 2015.

Dans un contexte général de maîtrise rigoureuse des dépenses publique, le maintien de l'effort budgétaire en direction des outre-mer, atteste du caractère prioritaire pour la nation de l'action en faveur du développement ultra-marin. Votre rapporteur pour avis s'en félicite.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER »
(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement
(AE)

Crédits de paiement
(CP)

LFI 2014

PLF 2015

Évolution

LFI 2014

PLF 2015

Évolution

Programme 138 : Emploi outre-mer

1402,4

1392,9

-0,6 %

1386,1

1379,7

- 0,4 %

Programme 123 : Conditions de vie outre-mer

742,7

702

-5,5 %

671,4

684,6

+ 1,9 %

Total de la mission

2145,1

2094,9

- 2 %

2057,5

2064,3

+ 0,3%

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015.

Rappelons que la mission « Outre-mer » a pour particularité de porter principalement des crédits d'intervention, avec notamment une enveloppe de 1,14 milliard d'euros destinée à compenser les exonérations de prélèvement sociaux dont bénéficient les entreprises ultramarines.

Dépenses d'intervention (CP)

Montant
(en millions d'euros)

Part par rapport au total des crédits

Programme 138

1169

84,7 %

Programme 123

683

99,8 %

Total Mission

1852

89,7 %

Source : PAP outre-mer 2015

2. Une participation raisonnée de la mission outre-mer au redressement des comptes publics

Si, comme on vient de le souligner, l'effort budgétaire en direction des outre-mer reste soutenu, la suppression de l'aide à la rénovation hôtelière et la réforme de l'aide à la continuité territoriale, financés par les crédits de la mission « Outre-mer », montrent néanmoins que les territoires ultramarins participent également au processus de maîtrise de la dépense publique.

a) La suppression de l'aide à la rénovation hôtelière

L'article 57 du projet de loi de finances abroge l'aide à la rénovation hôtelière qui avait été instaurée par l'article 26 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (LODEOM). Pour 2014, c'est 3 millions d'euros en AE et en CP qui avaient été budgétés sur l'action n°1 du programme 138 « Emploi outre-mer » afin de financer cette aide.

Le dispositif d'aide à la rénovation des hôtels outre-mer

Aux termes de l'article 26 de la LODEOM, une aide pour la rénovation des hôtels situés dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon est créée jusqu'au 31 décembre 2017. Son montant, déterminé par décret, après consultation des professionnels locaux, dépend du classement de l'hôtel. Ce montant ne peut être supérieur à 7 500 € par chambre à rénover dans la limite de 100 chambres. Pour chaque établissement, l'exploitant ne peut prétendre qu'une seule fois au bénéfice de cette aide. Son bénéfice n'est pas conditionné au bénéfice des dispositions prévues aux articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts. Les travaux de rénovation ouvrant droit à l'aide doivent concerner des hôtels construits depuis plus de quinze ans et être réalisés directement par l'exploitant de l'hôtel.

Ce dispositif, complexe à mettre en oeuvre, a peu été utilisé, du fait notamment des dettes sociales et fiscales existantes des hôtels. Le nombre de chambres rénovées diminue depuis 2011 (873 en 2011 dont 45 % à Saint Martin, 342 en 2012 et 291 en 2013). En 2013, il a ainsi bénéficié à cinq établissements dans l'ensemble des outre-mer et, à la date du 15 septembre 2014, aucune aide n'avait encore été accordée. Peu mobilisée, cette aide a par ailleurs un faible impact sur la montée en gamme du parc hôtelier, puisque seuls 24 % des hôtels aidés ont changé de catégorie.

Cette aide présente par ailleurs une certaine redondance avec les dispositifs de soutien fiscal au secteur du tourisme. Rappelons en effet qu'en matière d'aide à l'investissement, trois leviers peuvent être actionnés :

- les défiscalisations des articles 199 undecies B et 217 undecies du CGI, qui permettent de réaliser sous avantage fiscal, les travaux de rénovation et de réhabilitation d'hôtel, de résidence de tourisme et de village de vacances classés ;

- le mécanisme de la TVA NPR (TVA non perçue récupérable) qui permet aux entreprises du secteur tourisme de majorer leur droit à déduction de TVA du montant de la taxe calculée fictivement sur la valeur des biens d'investissements neufs acquis ou importés en exonération de TVA ;

- les aides directes sous forme de subvention dans le cadre des fonds structurels européens et des contrats de projets Etat-Région dont les entreprises du secteur tourisme bénéficient.

Enfin, en matière d'aide au fonctionnement également, trois outils peuvent être mobilisés par les entreprises du secteur exposé dont font partie les entreprises de l'hôtellerie et du tourisme, à savoir :

- le taux majoré du dispositif de réduction de la base taxable à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu (BIC) (ces entreprises figurent dans le champ des exonérations de l'article 44 quaterdecies du CGI) ;

- le taux majoré du dispositif de réduction de la base taxable à la taxe foncière sur les propriétés bâties (exonération de l'article 1466F du CGI). Les entreprises de l'hôtellerie concentrent l'essentiel de la dépense fiscale relative à l'article 1466F ;

- le taux majoré du dispositif d'abaissement des charges sociales patronales (article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale)

Concernant le tourisme, les territoires ultramarins le considèrent comme un moteur pour l'ensemble de l'économie locale. Mais la concurrence est rude. Certaines îles, comme La Barbade, proposent des produits équivalents à des coûts bien inférieurs. Le SMIC n'y existe pas, les cotisations sociales non plus. Cela oblige les départements d'Outre-mer à viser une clientèle haut de gamme. Or, leurs hôtels ont vieilli. Le boom hôtelier en Martinique et Guadeloupe remonte aux années 1970. Le parc actuel ne correspond donc pas toujours aux standards qui se retrouvent chez les concurrents ayant développé leur secteur touristique postérieurement. Dans ces conditions, pour remplir les hôtels, il faut casser les prix, ce qui entraîne le tourisme antillais dans une spirale contraire à la montée en gamme qui est pourtant le seul créneau viable ! En difficulté financière, pas forcément à jour de leurs dettes fiscales et sociales, les établissements hôteliers ne sont pas non plus éligibles aux dispositifs de défiscalisation et d'aides qui leur permettraient de se rénover. C'est un cercle vicieux. Votre rapporteur pour avis estime donc qu'il faut conduire une réflexion globale sur le secteur touristique et, sur cette base, adopter des mesures fortes permettant de sortir de l'impasse.

b) Une réforme de l'aide à la continuité territoriale

Issu de l'article 50 de la LODEOM, le fonds de continuité territoriale a pour mission de financer, d'une part, des aides à la continuité territoriale dites « tout public » (aides non ciblées, qui constituent l'aide à la continuité territoriale stricto sensu) et, d'autre part, des aides à la mobilité ciblées, destinées soit aux étudiants de l'enseignement supérieur et aux élèves du second cycle de l'enseignement secondaire (passeport-mobilité études-PME), soit à des personnes devant effectuer des déplacements justifiés par la formation professionnelle en mobilité (passeport-mobilité formation professionnelle-PMFP).

Ces dispositifs de subvention publique jouent un rôle important pour les résidents ultramarins et contribuent fortement à resserrer les liens géographiques entre les outre-mer et l'hexagone. Au total, en 2013, 123 313 résidents ultra-marins ont ainsi bénéficié d'une aide du fonds de continuité territoriale. Le plus grand nombre de bénéficiaires est celui de l'aide tout public, avec 98 410 personnes ayant effectivement réalisé le déplacement aidé. Les passeports mobilité ont bénéficié à 24 903 personnes en formation, essentiellement des jeunes, étudiants ou stagiaires.

Prisés et utiles, ces dispositifs d'aide à la mobilité sont aussi de plus en plus coûteux. En 2013, l'ensemble des aides aux déplacements financées par le fonds de continuité territoriale s'est ainsi élevé à 47,8 millions d'euros (c'est le montant des crédits relevant de l'action n° 3 du programme 123 : « Conditions de vie outre-mer »), alors que les crédits ouverts en loi de finances étaient seulement de 45,3 millions d'euros.

Parmi les différentes aides financées par le fonds de continuité territoriale, c'est l'aide à la continuité territoriale (ACT), c'est-à-dire le dispositif tout public, qui connaît l'inflation la plus marquée, avec une hausse des dépenses de 39 % en quatre ans.

Aide à la continuité territoriale

en millions d'euros

2011

20,6

2012

23,4

2013

26,9

2014

28,6

Source : réponse aux questionnaires budgétaires

Devant ce constat, le Gouvernement a mis en place une réforme destinée à replacer l'évolution de l'ACT sur une trajectoire financièrement soutenable. Elle consiste essentiellement à passer d'un droit annuel à un droit triennal pour l'ACT (le PME et le PMFP continuant à ouvrir un droit annuel). Les montants d'aide sont quant à eux établis à 80 % des plafonds actuels. Les critères d'éligibilité en termes de plafond de ressources restent en revanche inchangés.

Les économies attendues sont importantes, puisque le projet de budget prévoit d'allouer à l'ACT 11,3 millions d'euros en AE et CP pour 2015 contre 26,3 millions d'euros en 2014.

Une partie des économies réalisées sera réaffectée aux aides ciblées à la continuité territoriale :

- deux millions d'euros supplémentaires seront consacrés au financement des billets pour permettre aux jeunes diplômés boursiers de poursuivre des études supérieures, lorsque la filière choisie n'existe pas sur place ;

- des fonds permettront le financement du déplacement de la « deuxième chance, » dans le cadre du passeport mobilité formation professionnelle, pour ceux qui se représentent à un concours.

c) La réduction des dotations aux collectivités territoriales ultramarines

L'article 58 du projet de loi de finances porte la diminution de la dotation forfaitaire des communes, des départements et de la dotation d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale. Les collectivités d'outre-mer ne sont pas exclues de cet effort budgétaire général et en subissent des répercussions immédiates.

 

CP 2014

CP 2015

Mission Relations avec les collectivités territoriales

2 010 932 150

1 889 984 365

119 - Concours financiers aux communes et groupements de communes (fusion du P119, 120 et 121 en PLF 2015)

18 266 023

215 608 014

120 - Concours financiers aux départements

54 638 991

 

121 - Concours financiers aux régions

135 009 276

 

122 - Concours spécifiques et administration

157 453 459

151 578 787

Prélèvements sur recettes

1 522 797 564

1 522 797 564

Source : document de politique transversale outre-mer pour 2015, p.284

Les dotations aux collectivités territoriales d'outre-mer ont diminué de 6 % en crédits de paiement entre 2014 et 2015.

d) Réduction des moyens de fonctionnement du ministère

Le montant cumulé des dépenses de personnel et des dépenses de fonctionnement de la mission « Outre-mer » passe de 190,6 à 186,8 millions d'euros, en recul de 2 %. Si l'on se concentre plus spécifiquement sur les dépenses, les moyens de fonctionnement mis à disposition du ministère proprement dit (services du cabinet de la ministre, de la délégation générale à l'outre-mer [DGOM] et de la délégation interministérielle à l'égalité des chances des français d'outre-mer [DIECFOM]), on observe une réduction plus forte : -5 % en 2015 et -13,7 % sur le triennal, conformément la norme générale de productivité.