EXAMEN EN COMMISSION
La commission a procédé à l'examen du présent rapport pour avis lors de sa réunion du 19 novembre 2014.
M. Alain Gournac, co-rapporteur.- Dans un premier temps, je vous présenterai les crédits de la gendarmerie pour 2015 et nos préoccupations en ce qui concerne les moyens qui lui sont dévolus. Puis, je laisserai la parole à mon collègue qui reviendra sur l'activité de la gendarmerie en 2014, son cadre d'action et ses priorités.
Au sein de la mission « Sécurités » (dont le budget s'établit autour de 18,2 milliards d'euros pour 2015), l'enveloppe des crédits consacrés à la gendarmerie nationale augmente légèrement, les autorisations d'engagement (AE) s'élevant à 8,078 milliards d'euros en 2015 (en hausse de 1,6%) et les crédits de paiement (CP) à 8,061 milliards d'euros (soit +0,4%). Cette progression est modeste, mais elle est un signe du caractère prioritaire de la gendarmerie et plus largement de la sécurité, dans un contexte budgétaire tendu qui soumet de nombreux programmes à des mesures d'économies.
Les crédits de personnel représentent une bonne part de cette enveloppe (6,85 milliards d'euros, soit environ 85% du total). En 2015, la gendarmerie bénéficiera de 162 créations de postes, qui viennent conforter le mouvement d'augmentation des effectifs, initié en 2013 après des années de baisse drastique. Je rappelle qu'entre 2008 et 2012, près de 6 240 postes de gendarmes avaient été supprimés, en application de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, soit plus de 6% de l'effectif total. L'augmentation prévue pour 2015, qui intervient après celles de 2013 (+192 équivalents temps plein-ETP) et de 2014 (+162 ETP), est donc particulièrement bienvenue. Du fait de différents transferts et mesures d'intégration, le plafond d'emplois n'augmentera que de 48 ETPT, et s'élèvera à 97 215 ETPT en 2015. L'enveloppe prévue pour le financement de diverses mesures catégorielles est en baisse de 4 millions d'euros, à 16 millions d'euros. La dépense liée aux pensions (3,11 milliards d'euros) devrait, quant à elle, progresser, mais moins qu'en 2014 (+0,6 au lieu de 1,1%). Au final, les crédits de personnel connaîtront une progression contenue (+33 millions d'euros, soit 0,5%, contre +57,6 millions d'euros en 2014).
Hors titre 2, les crédits de la gendarmerie s'élèvent à 1,23 milliard d'euros en AE et 1,2 milliard d'euros en CP, soit une hausse de respectivement 95 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP.
En ce qui concerne les crédits de fonctionnement (au sens du PAP, je le précise, car la gendarmerie les comptabilise un peu différemment), ils sont en augmentation de 14 millions d'euros en AE et de 10 millions d'euros en CP, soit une enveloppe de 1,1 milliard d'euros environ en AE comme en CP.
Cette progression n'annonce en aucun cas un desserrement de la
contrainte puisqu'elle est liée essentiellement à la progression
des loyers du parc immobilier, qui représentent à eux seuls 500
millions d'euros -dont 475 millions pour les loyers de droit commun et 25
millions pour les loyers budgétaires versés à France
Domaine - soit en tout 45,5% des crédits de fonctionnement. En
conséquence, un certain nombre de postes subiront une modération
: l'entretien des véhicules (-4,3 millions d'euros), le carburant
(-4,5 millions d'euros), les déplacements (-7 millions d'euros) et
surtout la gestion du parc (-12,2 millions d'euros), poste qui recouvre
l'entretien léger du casernement et le nettoyage. Dans tous les
domaines, les besoins sont estimés au plus juste et les crédits
gérés à l'économie.
Tout au plus, l'enveloppe consacrée au fonctionnement permettra-t-elle de mettre en oeuvre la première phase d'un plan de modernisation des systèmes d'information et de communication (SIC) et de procéder à des achats d'équipements informatiques. Concernant le plan SIC, il s'agit d'un plan portant sur des projets structurants à l'échelle du ministère, qui se traduit, pour la gendarmerie, par une dotation, assez modeste pour 2015 (de 1,1 million d'euros d'AE et de 0,7 million d'euros de CP) mais qui devrait croître les années suivantes. Concernant les achats d'équipements, sont notamment envisagés l'acquisition de terminaux 3G destinés à créer autour des véhicules de patrouille des zones de communication avec les centres opérationnels, l'équipement de 330 motocyclettes en moyens radio, la rénovation et l'augmentation de la capacité des relais radio, le renouvellement de 13 000 ordinateurs fixes et portables et l'acquisition de 1 800 tablettes, l'idée étant, qu'à terme, chaque gendarme soit doté de sa propre tablette et donc connecté en permanence. Au total, l'ensemble des crédits consacrés aux systèmes d'information et de communication, y compris la maintenance informatique, représente 68,7 millions d'euros en AE et 66,4 millions d'euros en CP.
S'agissant des crédits d'investissement, ils sont en augmentation en AE (129,6 millions d'euros contre 53,9 millions d'euros en 2014) et en baisse en CP (87,6 millions d'euros contre 117,7 millions d'euros en 2014).
Sur ce montant, 41,4 millions d'euros en AE et 28 millions d'euros en CP seront consacrés à l'acquisition de 2 000 véhicules légers et motocyclettes. Cela va dans le bon sens, après 1 157 véhicules en 2013 et vraisemblablement 1 400 en 2014. Rappelons, pour mémoire, que le parc automobile de la gendarmerie, qui comprend environ 30 000 véhicules, est relativement ancien (plus de 6 ans en moyenne pour les véhicules légers et plus de 5 ans pour les deux-roues) et qu'il faudrait théoriquement commander 3 000 véhicules par an pour le renouveler en respectant les critères de réforme, désormais fixés à 8 ans et 200 000 km.
Rien n'est prévu, en revanche, pour le renouvellement des hélicoptères, ni pour les véhicules blindés, alors qu'ils en auraient bien besoin. Qu'on songe que l'âge moyen des Ecureuils est 30 ans et celui des blindés 40 ans ! Rien n'est prévu non plus dans le budget triennal, une telle dépense étant hors de portée. La conséquence est que la maintenance de ces équipements nous coûte cher.
Enfin, un motif de satisfaction, même s'il reste relatif au regard de l'ampleur des besoins : les crédits d'investissement destinés à l'immobilier sont en augmentation, à 79,3 millions d'euros en AE. Sur ce montant, 70 millions d'euros serviront à financer la première année d'un plan de réhabilitation du parc domanial, qui devrait s'étaler sur six ans, avec comme objectif pour 2015 une trentaine d'opérations de réhabilitation lourde et de mise aux normes de casernes. 70 millions d'euros par an sont ainsi prévus sur le budget triennal.
9,3 millions d'euros seront par ailleurs consacrés à des opérations urgentes de maintenance et au lancement d'études pour la réhabilitation de certains bâtiments de la caserne de Melun, dont l'état de décrépitude est connu.
Bien entendu, ces crédits sont insuffisants par rapport aux besoins du parc domanial qui regroupe 31 200 des 75 000 logements affectés aux gendarmes (les autres étant dans des casernes locatives). La vétusté du parc domanial, dont l'âge moyen des logements est de 41 ans, est préoccupante et pèse sur le moral des gendarmes et de leurs familles. Selon la Cour des comptes, il faudrait au moins 160 millions d'euros par an pour remettre à niveau ce parc de logements. Mais après les années noires que nous avons connues dans ce domaine, l'augmentation des crédits et le lancement de ce plan sont des avancées et nous en prenons acte.
Il faut noter que 6 millions d'euros de crédits d'intervention sont également prévus en 2015 pour la réalisation d'opérations immobilières en partenariat avec les collectivités locales.
Au final, comme l'a indiqué le général Denis Favier lors de son audition par vos rapporteurs, ce budget pour 2015, certes calculé au plus juste, répond aux besoins de la gendarmerie. Sa principale préoccupation porte sur la mise en réserve, qui obère chaque année, dès le début de l'année, les faibles marges de manoeuvre de ses services et gèle pendant des mois les projets d'acquisition ou d'investissement. En 2014, la levée de la mise en réserve est intervenue courant octobre, plus tôt qu'en 2013. L'année dernière à la même époque, la Gendarmerie nationale se trouvait, en effet, dans de grandes difficultés. Sans doute la mobilisation dont le Parlement a fait preuve, à cette occasion, a-t-elle contribué à débloquer la situation. Il est absolument nécessaire que la levée de la réserve qui, en 2015, devrait porter sur 8% du montant des crédits, intervienne le plus tôt possible dans l'année.
M. Michel Boutant, co-rapporteur. - Dans le projet annuel de performances (PAP), les missions de la gendarmerie sont présentées à travers cinq actions :
- l'action n° 1 « Ordre et sécurité publics », qui correspond aux activités de la gendarmerie départementale et de la gendarmerie mobile et regroupe 39% des crédits ;
- l'action n° 2 « sécurité routière », soit 9,5% des crédits ;
- l'action n° 3 « missions de police judiciaire et concours à la justice », 22% des crédits ;
- l'action « commandement, ressources humaines et logistique », qui correspond aux activités de soutien et représente 27% des crédits ;
- et l'action « exercice des missions militaires », qui renvoie aux opérations extérieures et aux opérations militaires sur le territoire national et à laquelle sont consacrés 2% des crédits.
Si l'on regarde les statistiques d'activité de la gendarmerie pour 2013, on constate que cette répartition des moyens budgétaires est globalement cohérente avec le temps que celle-ci consacre à ses différentes missions : 40% du temps est consacré à la défense civile, 28% aux missions judiciaires, 24% aux activités de soutien et 4% aux missions militaires.
En ce qui concerne l'ordre public et la sécurité, le contexte est celui d'une délinquance qui progresse sur l'ensemble du territoire et du développement de diverses formes de criminalités : criminalité organisée, criminalité itinérante, réseaux transnationaux émanant d'Europe de l'Est, cybercriminalité...
Du fait de la contrainte budgétaire, cette situation appelle une évolution du dispositif territorial, fondé sur quelque 3 000 brigades, ainsi que la mise en place d'une nouvelle proximité.
L'évolution du dispositif territorial implique de poursuivre les redéploiements entre zones de police et zones de gendarmerie, afin de garantir la continuité et donc l'efficacité de l'action des forces de l'ordre. Ainsi, la compétence de la police nationale a vocation à s'étendre à des communes relevant actuellement de la gendarmerie et situées dans la continuité de grandes plaques urbaines ou enclavées en zone de police. A l'inverse, la gendarmerie nationale a vocation à reprendre les petites circonscriptions de sécurité publique isolées, pouvant difficilement être renforcées par d'autres unités de la police nationale. En 2013, un mouvement de redéploiements portant sur plus d'une vingtaine de communes a eu lieu. D'autres pourraient intervenir en 2015. Il est à noter que la gendarmerie souhaiterait prendre en charge l'ensemble des villes de moins de 20 000 habitants, mais ce point n'est pas encore arbitré.
L'évolution du dispositif territorial pourrait signifier ponctuellement un regroupement accru des moyens et donc la fermeture de très petites brigades, dont l'effectif est trop réduit pour conduire une action efficace. De telles décisions doivent faire l'objet d'une concertation approfondie, en particulier avec les élus locaux.
Parallèlement, la gendarmerie mobile et même les réservistes sont envoyés en renfort dans les territoires qui en ont le plus besoin.
Ces recompositions s'accompagnent d'une volonté de rénovation du lien de proximité, qui s'appuie notamment sur l'usage du numérique. Le directeur général de la gendarmerie nationale, le général Denis Favier, nous a fait part de son projet d'équiper chaque gendarme d'une tablette lui permettant d'être connecté en permanence, y compris hors de son véhicule, au réseau de la gendarmerie, et donc plus mobile et réactif. Mais la proximité numérique, ce sont aussi des mesures tendant à impliquer les citoyens, par exemple en mettant à leur disposition des applications sur Smartphones leur permettant d'envoyer des alertes, à l'image de l'application « stopcambriolages ».
Pour vos rapporteurs, ces initiatives sont incontestablement des avancées, et ils s'en félicitent. Néanmoins, il importe également de renouer et renforcer les contacts sur le terrain, avec la population, mais aussi avec les différents acteurs des territoires qui sont en demande de proximité (les maires, les travailleurs sociaux...).
L'accent mis sur la proximité a sans aucun doute contribué aux bons résultats obtenus en 2014 dans l'application du plan national de lutte contre les cambriolages. Rappelons que le ministre de l'intérieur avait lancé ce plan en septembre 2013, après le constat d'une forte augmentation du nombre des cambriolages commis. L'action multiforme mise en oeuvre par la gendarmerie dans ce cadre (groupes d'enquête de lutte anti-cambriolages et brigades d'observation et de surveillance (BOS) au niveau local, présence dissuasive sur le terrain, surveillance des flux sur les axes de circulation, systèmes d'alertes, travail au sein de l'Office central de lutte contre la délinquance itinérante (OCLDI), conjointement avec la police, sur le démantèlement de gros réseaux...) lui a permis d'inverser la tendance en 2014, avec une baisse de plus de 8% du nombre de cambriolages sur les six premiers mois de l'année.
En ce qui concerne les autres missions de la gendarmerie, celles en rapport avec l'activité pénale sont très prenantes, du fait de l'importance de la délinquance. La gendarmerie souhaite un allégement des tâches et des formalités dans ses relations avec la justice, marquées par la lourdeur des procédures. La multiplication des directives pénales, en ce qui concerne notamment la garde à vue, mais aussi des normes européennes, complique son travail. Enfin, la gestion des scellés revêt un caractère particulièrement fastidieux. A cet égard, il serait intéressant que les marchandises sous scellés, en particulier les véhicules, puissent davantage être mises à la disposition de la gendarmerie qui manque cruellement de moyens. En ce qui concerne les transfèrements, un accord a finalement été trouvé et ils devraient entièrement revenir à l'administration pénitentiaire à l'horizon 2019.
Concernant la sécurité routière, la gendarmerie poursuit l'objectif de ramener le nombre de tués sur les routes à moins de 2 000 par an. La lutte contre l'insécurité routière incombe à la fois aux brigades et à des unités spécialisées, les escadrons départementaux de sécurité routière, et ce sur près de 85% du réseau routier français.
Enfin, s'agissant des missions militaires, je rappelle que début septembre, 172 gendarmes étaient engagés dans 16 opérations extérieures (OPEX), sous commandement international, européen ou national, le plus gros effectif (62 gendarmes) étant déployé en République centrafricaine. Pour 2014, les dépenses prévisibles pour les OPEX sont de l'ordre de 12,5 millions d'euros, pour une dotation de 15 millions d'euros, dotation qui est reconduite à l'identique pour 2015.
Outre la poursuite de son action dans les domaines précédemment évoqués, la gendarmerie entend renforcer son action en matière de lutte contre la cybercriminalité. A ce titre, elle anime, avec la police nationale, l'office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication (OCLCTIC), qui intervient contre les fraudes aux moyens de paiement, les escroqueries sur Internet, mais aussi les piratages informatiques et les atteintes aux systèmes d'information gouvernementaux et gère une plateforme d'harmonisation des signalements. La gendarmerie intervient également via le Service technique de recherche judiciaire et de documentation (STRJD) et l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN), qui disposent tous deux d'une division d'une vingtaine de gendarmes consacrée à la lutte contre la cybercriminalité. Enfin, il existe tout un réseau d'enquêteurs (260) et de correspondants (1 000) NTEC, répartis sur l'ensemble du territoire, au plus près des unités.
Un mot avant de conclure, puisque l'actualité nous y invite, sur le survol des centrales par les drones. Comme vous le savez, la gendarmerie est responsable de la protection des centrales nucléaires contre les intrusions via les pelotons spécialisés de protection de la gendarmerie, les PSPG. Ces unités, rassemblant en tout 882 gendarmes, sont affectées à la protection de 20 sites nucléaires civils, soit 40 à 50 hommes par site, les frais liés à cette mission de protection étant pris en charge par EDF dans le cadre d'une convention. Ces survols appellent une réponse à la fois sur un plan matériel (comment les neutraliser alors qu'il n'est pas possible, pour des raisons de sécurité de l'environnement, de tirer sur les drones ?) et sur un plan juridique (comment incriminer le survol des centrales par les drones, qui ne sont pas des aéronefs ?). Il s'agit là d'un sujet de première importance, sur lequel les autorités travaillent avec la discrétion qui s'impose. Pour conclure, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption du budget de la gendarmerie pour 2015 qui, même s'il reste contraint, prend en compte ses besoins.
M. Cédric Perrin. - Afin de soutenir les territoires français, dans la conjoncture économique actuelle, pourrait-on faire en sorte que la gendarmerie achète des véhicules français plutôt que des véhicules de marque étrangère ? Concernant la construction de casernes par les collectivités territoriales, les exigences techniques figurant dans les cahiers des charges de la gendarmerie, relatives par exemple aux vitres blindées ou aux connexions réseaux, alourdissent considérablement le coût des projets immobiliers et finissent par les freiner, le montant des subventions d'investissement versées par l'Etat ne permettant pas de compenser ce surcoût. A partir de quel seuil les petites brigades ont-elles vocation à être fermées ?
M. André Trillard. - Ce qui est étonnant, c'est que l'Etat ne s'impose pas à lui-même les normes qu'il impose aux collectivités territoriales dans les programmes immobiliers. Outre les véhicules sous scellés, on peut s'interroger sur les véhicules qui sont gardés trop longtemps en fourrière et qui se dégradent, alors même qu'ils occasionnent des coûts de gestion et de parking importants. Il faudrait réduire leur valeur estimée, raccourcir les délais de mise en vente et qu'ils soient proposés en priorité aux acheteurs publics. Enfin, je regrette que le suivi des dossiers soit désormais individuel alors qu'il était auparavant organisé par binôme, car du fait des absences et des congés, le délai de traitement des affaires en est considérablement allongé.
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - En ce qui concerne l'implantation territoriale des brigades, le principe était jusqu'à présent celui d'une brigade par canton. Le redécoupage cantonal à venir aura-t-il un impact sur la présence des brigades ? Il était également acté qu'aucun citoyen ne devait se trouver à plus d'une demi-heure de route d'un peloton de surveillance et d'intervention de la gendarmerie (PSIG). Est-il envisagé de revoir la répartition territoriale des PSIG car certains territoires se trouvent de facto à quasiment une heure de route d'un PSIG ?
M. Alain Gournac, co-rapporteur. - Pour l'acquisition de ses véhicules, la gendarmerie est liée par l'appel d'offres qu'elle a passé. Concernant le regroupement des brigades, celles qui pourraient être visées sont, selon les informations dont nous disposons, celles de très petite taille, comptant moins de cinq gendarmes, qui n'ont pas la capacité d'assurer une présence continue dans la gendarmerie, notamment du fait des patrouilles. Dans de telles situations, il est plus efficace de regrouper les moyens et de permettre des interventions dans un rayon d'action plus large.
M. Michel Boutant, co-rapporteur. - En ce qui concerne les normes de construction pour les logements de la gendarmerie, elles sont nécessaires pour des raisons de sécurité. Les subventions de l'Etat, sur le fondement du décret du 28 janvier 1993, qui avaient un temps été suspendues, sont de nouveau attribuées et allègent un peu la facture des collectivités territoriales. S'agissant des véhicules mis en fourrière, comme de ceux sous scellés, le problème est la longueur et la lenteur des procédures, qu'il serait nécessaire de simplifier.
M. Jacques Gautier. - En 2011, une disposition avait été adoptée à l'initiative du Parlement dans le cadre de la loi de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite LOPPSI 2), qui permettait l'utilisation des véhicules saisis lors des procédures judiciaires avant même le jugement, l'Etat étant tenu d'indemniser le propriétaire en cas de procédure n'aboutissant pas à une condamnation ou à une confiscation.
M. Alain Gournac, co-rapporteur. - L'obligation de rembourser a freiné la mise en oeuvre de ce dispositif. Pendant ce temps, les véhicules saisis se dégradent de manière définitive.
M. Michel Boutant, co-rapporteur. - S'agissant de la fermeture de certaines petites brigades, il s'agit d'une démarche pragmatique et concertée, sans lien avec le redécoupage des cantons. Le regroupement des effectifs facilitera la gestion des congés et absences des personnels, garantissant ainsi une plus grande continuité du service. Concernant les PSIG, nous allons nous renseigner.
M. Jean-Paul Emorine. - Si le regroupement des brigades répond à une exigence d'efficacité qu'on peut comprendre, il reste difficile pour une commune de perdre sa gendarmerie, d'autant que les gendarmes quittent également leur logement. Leur déménagement se traduit en effet à la fois par l'abandon des logements d'origine et par la mise à disposition de nouveaux logements qu'il faut acheter ou faire construire. Il faudrait prévoir que les gendarmes puissent rester dans leurs anciens logements sur la commune d'origine.
M. André Trillard. - Concernant les véhicules saisis, qui se dégradent pendant des années sur des parkings et dont le coût de stockage est considérable, ne pourrait-on pas les vendre au bout de trois mois à leur valeur estimée et placer le produit de la vente dans l'attente de l'issue de la procédure ?
M. Daniel Reiner. - En ce qui concerne les logements des gendarmes, la formule des communautés de brigades n'interdit pas le maintien des gendarmes dans les casernes de leur commune d'origine.
M. Jeanny Lorgeoux. - Est-ce que le dispositif des baux emphytéotiques administratifs (BEA), dans lequel l'opération immobilière est portée par un organisme financier auquel la gendarmerie verse directement un loyer, la commune se contentant de mettre à disposition un terrain et d'apporter un petit complément financier, est encore en vigueur ?
M. Michel Boutant, co-rapporteur.- Oui, ce dispositif est encore applicable, de même qu'est applicable le dispositif des autorisations d'occupation temporaire du domaine public avec option d'achat (AOT-LOA) pour les casernes domaniales.
M. Cédric Perrin. - Le problème est que la gendarmerie ne veut contracter avec les collectivités territoriales pour l'investissement immobilier que dans le cadre d'un BEA. Or, ce dispositif ne leur permet pas de percevoir une subvention d'investissement de l'Etat, à l'inverse du régime du décret de 1993, ce qui est très pénalisant puisqu'elles doivent financer elles-mêmes le surcoût pendant des années.
M. Michel Boutant, co-rapporteur. - Pourtant, selon les informations dont nous disposons, la gendarmerie préfère le régime du décret de 1993 car dans le cadre d'un BEA, les loyers qu'elle doit payer sont très élevés.
Mme Nathalie Goulet. - Existe-t-il une programmation des investissements immobiliers destinés à la gendarmerie ? Par ailleurs, le plafond fixé pour le calcul de la subvention d'investissement versée aux collectivités territoriales a-t-il été réévalué ?
M. Michel Boutant, co-rapporteur. - Concernant les casernes domaniales, une programmation des travaux figure dans l'annexe au projet de loi finances consacrée à la gendarmerie.
M. Daniel Reiner. - Ce budget bénéficie d'une hausse alors que beaucoup d'autres sont en baisse dans un contexte budgétaire difficile. Cet effort mérite que l'on exprime notre satisfaction.
M. Alain Gournac, co-rapporteur. - Je prends acte des avancées, qui ne sont toutefois pas suffisantes. C'est pourquoi j'invite mon groupe à s'abstenir.
La commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 152 « Gendarmerie » de la mission « Sécurités », le groupe UMP s'abstenant.