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Projet de loi de finances pour 2015 : Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence ( avis - première lecture )

III. LA POLITIQUE D'ATTRACTIVITÉ

A. LA MISE EN OEUVRE D'UNE POLITIQUE D'ATTRACTIVITÉ

1. Les étudiants étrangers en France

En 2013-2014, la France a accueilli 295 284 étudiants étrangers soit une augmentation de 2% par rapport à l'an passé (contre 0,2% l'année précédente). La population étudiante étrangère représente 12,14% des étudiants inscrits dans l'enseignement supérieur français.

a) 77% des étudiants étrangers sont inscrits dans les universités

D'après les chiffres dont dispose le ministère des Affaires étrangères, 227 688 étudiants étrangers sont inscrits à l'université (métropole et DOM-TOM) en 2013-2014 dans les établissements appartenant au système d'information SISE(10(*)). Ils étaient 225 455 en 2012-2013 (+1 % en un an) et 180 494 en 2002-2003.

(1) La répartition entre les cycles universitaires

La répartition entre les cycles universitaires reste stable entre 2012-2013 et 2013-2014 : licence (43%), master (45%), doctorat (12%).

 

2013-2014

 

Français

Étrangers

% étrangers / total

L

815 006

98 716

10,8 %

M

466 455

102 306

17,99 %

D

37 483

26 666

41,57 %

TOTAL

1 318 944

227 688

14,72 %

Source : MESR

(2) La répartition par discipline

La répartition par discipline fait apparaître que les disciplines scientifiques sont choisies par 28% des étudiants étrangers, suivies par l'administration, économie/gestion (21%), puis les disciplines linguistiques et littéraires (20%), suivies par les sciences humaines et sociales et les disciplines juridiques (12% chacune). Enfin 7% des étudiants sont inscrits dans des études médicales.

(3) La répartition par nationalité

Répartition des étudiants de nationalité étrangère inscrits dans les universités françaises

2013-2014

Zones géographiques

2013-2014

Inscrits

en %

Europe

60 700

26,66%

Asie/Océanie

34 936

15,34%

Amérique

19 629

8,62%

Moyen-Orient

10 703

4,70%

Afrique

101 606

44,63%

Divers

114

0,05%

Total

227 688

100%

Le Maroc (32 106), la Chine (30 349) et l'Algérie (22 697) sont les trois premiers pays d'origine des étudiants internationaux en France.

L'Afrique du Nord et subsaharienne reste en 2013-2014 la première région d'origine avec près de la moitié des étudiants (44,6%), une proportion à peu près identique à celle de l'année précédente (44,8 %), mais qui, sur le long terme, est en diminution  (elle était de 55 % il y a 14 ans).

La part de l'Europe progresse à 26,66% (26,07% en 2012-2013). La mobilité entrante en provenance d'Asie-Océanie (15,34%) se stabilise depuis cinq ans, après une forte progression en 2007. L'Amérique représente 8,62% des étudiants accueillis.

b) Les autres établissements d'enseignement supérieur accueillent 23% des étudiants étrangers

Le nombre d'étudiants inscrits dans les autres établissements (écoles d'ingénieurs, de commerce, classes préparatoires aux grandes écoles, écoles d'arts...) s'élève à 67 596.

S'agissant spécifiquement des étudiants inscrits dans une grande école, ils étaient 48 039 selon les statistiques les plus récentes dont dispose la Conférence des Grandes Ecoles (2011-2012), soit une augmentation de 32 % par rapport à l'enquête précédente.

c) Nombre d'étudiants entrés en France (« flux »)

Les données disponibles ne rendent pas suffisamment compte des flux réels. Ils peuvent être approchés par le nombre de visas, pour les ressortissants non membres de l'Union Européenne pour lesquels l'entrée en France pour études est subordonnée à la délivrance d'un visa de long séjour « étudiants ».

En 2013, 74 947 visas de long séjour pour études ont été délivrés, soit une hausse de 6,1 %, après une année 2012 qui avait été marquée par une baisse (-3,3%). La Chine (10 548 visas délivrés), les Etats-Unis (8 830) et le Maroc (6 861) occupent les trois premières places en termes de flux.

2. Une concurrence internationale plus intense
a) Le contexte international de l'enseignement supérieur

La population étudiante mondiale a fortement augmenté en moins d'une quinzaine d'années : 177 millions d'étudiants en 2012 contre 97 millions en 2000. Elle est également bien plus mobile : en 2011, l'OCDE estimait à 4,3 millions le nombre d'étudiants poursuivant leurs études supérieures dans un pays autre que celui de leur résidence habituelle. Ils pourraient être 8 millions en 2020.

Avec 295 284  étudiants internationaux inscrits dans les établissements français d'enseignement supérieur11(*) en 2013-2014, la France (7%) est le troisième pays d'accueil d'étudiants étrangers derrière les Etats-Unis (18%) et le Royaume-Uni (11%), et devant l'Australie (6%) et l'Allemagne (5%).

Cinq destinations ont attiré près de la moitié des étudiants en mobilité dans le monde : les Etats-Unis (18%), le Royaume-Uni (11%), la France (7%), l'Australie (6%) et l'Allemagne (5%).

Si ces cinq Etats ont historiquement attiré le plus grand nombre d'étudiants, leur part relative est passée de 55% en 2002 à 42% en 2012, évolution qui traduit la concurrence d'un nombre croissant de nouvelles destinations dans un contexte d'expansion de la demande mondiale d'éducation supérieure.

En Asie, la Chine, la Malaisie, la Corée du Sud, Singapour et la Nouvelle-Zélande se positionnent progressivement comme pays d'accueil des étudiants asiatiques, au détriment de l'Australie et du Japon.

Les Emirats Arabes Unis sont devenus la troisième destination la plus populaire parmi les étudiants de la région, derrière la France et les Etats-Unis, mais devant le Royaume-Uni.

La Chine (690 000), l'Inde (190 000) et la Corée du Sud (125 000) occupent les premières positions comme pays d'envoi d'étudiants à l'étranger. On constate néanmoins une diversification progressive de l'origine géographique des étudiants, en provenance des pays émergents.

b) Une concurrence plus intense entre pays

L'accueil d'étudiants qualifiés répond à des motivations diverses : soutenir des capacités de recherche et d'innovation, nourrir une politique d'influence (Etats-Unis, France) ou satisfaire un besoin de main-d'oeuvre (Allemagne).

Dans certains pays, l'accueil d'étudiants internationaux constitue un enjeu économique et représente une source de financement pour l'enseignement supérieur.

Parmi les leviers les plus communément utilisés dans les stratégies d'attractivité, on peut relever :

- l'intensification du recrutement via une meilleure information, le recours à des intermédiaires, des campagnes promotionnelles ainsi que l'utilisation de médias et réseaux ;

- le développement d'accords et partenariats (reconnaissance des diplômes, échanges...) ;

- le renforcement de l'attractivité du pays : qualité de l'accueil et de l'enseignement, bourses, facilitations administratives, accès au marché du travail.

3. Atouts, défis et objectifs
a) Un diagnostic

La mission interministérielle d'inspection sur l'accueil des talents étrangers a relevé dans son rapport de mai 2013 les principaux atouts français : « la grande qualité et globalement la réputation de ses établissements d'enseignement supérieur et de recherche (nonobstant des classements internationaux qui ne reflètent pas la place de la France dans la production scientifique et technologique), des frais d'inscription extrêmement faibles à l'université (contrairement à la plupart des pays pour lesquels l'attractivité des étudiants est aussi une ressource), et une grande richesse de programmes de mobilité et de bourses d'excellence ».

La richesse de notre offre de formation en français, parfois la seule offre disponible en français dans le monde dans certains secteurs pointus, est également un atout. Cette offre est essentielle pour le public ayant choisi le français comme langue d'études.

Les classements internationaux sont devenus des éléments incontournables de mesure de l'attractivité des universités. Les établissements français sont encore peu nombreux à figurer en tête des classements d'universités, bien que les écoles de management et les business schools soient plébiscitées. Un classement européen lancé en mai 2014 (U-multirank), davantage orienté vers la qualité de l'enseignement, pourrait s'avérer plus favorable pour la France. Malgré les critiques, les classements ont néanmoins incité les universités françaises à accroître leur visibilité internationale en procédant à des regroupements.

Enfin, les démarches administratives liées à l'entrée ou à l'installation en France font partie des domaines d'améliorations souhaités par les étudiants internationaux.

b) Une stratégie

La stratégie mise en oeuvre par la France pour attirer les étudiants étrangers comprend plusieurs axes :

· diversifier l'origine des étudiants en ciblant prioritairement les pays émergents, les grands pays prescripteurs et la zone francophone ;

· attirer les étudiants à fort potentiel qui occuperont demain des fonctions de responsabilité dans le monde politique, économique, culturel de leur pays et constitueront autant de relais et points d'appui pour notre rayonnement. La priorité est ainsi donnée aux étudiants de masters et doctorats ainsi qu'à la constitution et l'animation de réseaux alumni.

· soutenir les classes moyennes qui sont au coeur du développement de leur pays et constituent un puissant vecteur de notre image à l'étranger. C'est ainsi que la France développe une série de programmes en soutien à la formation professionnelle des cadres. C'est dans les pays du Maghreb en particulier que le ministère des Affaires étrangères déploie des coopérations de ce type parmi les plus ancrées et les plus ambitieuses.

· encourager la modernisation de l'enseignement supérieur, notamment des pays du Sud avec le financement de pôles francophones d'excellence.

c) Des moyens d'action

Plusieurs leviers concourent à la mise en oeuvre de cette politique d'attractivité :

- en amont, il y a d'abord l'action du réseau culturel à l'étranger, en particulier à travers les « espaces Campus France », qui font la promotion des études supérieures en France et mettent à disposition de l'information ;

- la politique en matière de visas y participe également : ainsi, près de 75 000 visas de long séjour pour études ont été délivrés en 2013, en augmentation de 6 % par rapport à l'année 2012, ce qui est un signal favorable car les étudiants étrangers ont encore trop souvent du mal à obtenir un visa ;

la politique des bourses est déterminante. Elle tend à favoriser les diplômes de niveaux supérieurs (masters et doctorats) et les disciplines clés (sciences, économie, gestion, droit...) et privilégie une forte sélectivité. Après une diminution continue des crédits consacrés aux bourses du gouvernement français (BGF) pour les étudiants étrangers depuis des années, il convient de noter l'augmentation de l'enveloppe prévue pour 2015 (57,6 M€, en progression de 3 M€ par rapport à 2014), même si son montant reste très en-deçà de ce qu'il a pu être dans le passé (105 M€ en 2005) ;

- enfin, l'opérateur Campus France est chargé de l'accueil des étudiants étrangers en France, ce qui va de l'appui pour trouver un logement au versement des bourses (l'attribution relevant du réseau ou de l'administration centrale) et à l'accompagnement pour bénéficier d'une couverture sociale... Cet opérateur, issu de la fusion de plusieurs entités de statut juridique différent, a connu des débuts difficiles mais est désormais reconnu. Un des chantiers importants de Campus France est la mise en place, sous la forme d'une plateforme numérique appelée Alumni, d'un réseau d'anciens étudiants étrangers en France, qui a pour but de maintenir le lien avec ceux-ci afin qu'ils deviennent des relais d'influence voire des partenaires économiques pour la France.

4. Attribution des bourses : bilan de l'année 2013

En 2013, le nombre total de bourses du Gouvernement français s'est élevé à 13 95912(*) soit une diminution de 3,7 % par rapport à 2012, qui s'inscrit dans un mouvement de baisse continu depuis plus d'une dizaine d'années (22 437 en 2002).

Le nombre de mensualités versées s'établit à 64 811 contre 79 869 en 2012 et 93 000 en 2005. Il s'agit donc d'une nette inversion de tendance après la progression qui avait été enregistrée en 2012.

De même, la durée moyenne par boursier a baissé à 4,6 mois, alors qu'elle avait atteint 5,5 mois en 2012.

Les crédits consacrés aux bourses en faveur des étudiants étrangers ont diminué jusqu'en 2013, année où ils ont représenté 58,9 M€ contre 69,7 M€ en 2012 (pour mémoire, le montant était de 105 millions d'euros en 2005 et 95 millions d'euros de 2007 à 2009). Une réévaluation de la dotation, qu'il faut saluer, s'opère depuis l'année dernière (54,6 M€ en 2014, 57,6 M€ pour 2015).

Années

2009

2010

2011

2012

2013

Nombre de BGF

15.590

15.380

14.687

14.491

13.959

dont bourses d'études

10.804

10.219

10.408

10.215

8.710

dont bourses de stages

4.786

5.161

4.279

4.276

5.249

nombre total de mensualités

80.572

78.348

76.465

79.869

64.811

moyenne de mois par boursier

5,1

5,1

5,2

5,5

4,6

Coût total en M€

93,6

80,5

71,8

69,7

58,9

Source : Campus France et CNOUS

En ce qui concerne l'origine géographique, en 2013, les boursiers sont originaires d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient (38%), d'Afrique subsaharienne (19%), d'Asie et d'Océanie (16%), du continent européen (18%) et d'Amériques (9%).

Les pays émergents (BRICS) bénéficient en 2013 de près de 15% des bourses, dont la majorité en Chine, en Russie et au Brésil, en cohérence avec la politique d'influence française visant à former les élites des pays émergents.

Zone/année

2009

2010

2011

2012

2013

Amériques

9%

11%

12%

9%

9%

Afrique du Nord-Moyen-Orient

34%

33%

31%

33%

38%

Afrique subsaharienne

19%

19%

20%

21%

19%

Asie-Océanie

18%

18%

18%

17%

16%

Europe continentale

10%

11%

10%

11%

8%

Union Européenne

9%

9%

9%

9%

10%

TOTAL

100%

100%

100%

100%

100%

Sources : Campus France et CNOUS

Source : Campus France

S'agissant du niveau d'études, les chiffres traduisent la priorité donnée aux niveaux master et doctorat, qui représentent 93% du total.

Niveau/année

2009

2010

2011

2012

2013

Licence

12%

12%

11%

12%

7%

Master

51%

53%

53%

57%

57%

Doctorat

38%

35%

36%

31%

36%

Total

100%

100%

100%

100%

100%

Source : Campus France sur la base de 9 500 boursiers renseignés

Enfin, la répartition par domaine de formation reflète la priorité donnée aux sciences et sciences de l'ingénieur (43% en 2013), ainsi qu'au droit et au management (18% en 2013).

Disciplines /année

2009

2010

2011

2012

2013

Sciences de l'ingénieur

22%

22%

23%

22%

23%

Langues & formation enseignants

19%

20%

18%

16%

22%

Sciences

22%

20%

21%

18%

20%

Sciences humaines et sociales

13%

12%

11%

19%

17%

Droit & administration publique

7%

7%

6%

7%

12%

Management

17%

19%

20%

17%

6%

Total

100%

100%

100%

100%

100%

Sources : Campus France et CNOUS

Source : Campus France

5. Campus France
a) Une organisation désormais pleinement opérationnelle

Créé par le décret du 30 décembre 2011 en application de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 et se substituant à trois organismes, l'établissement public industriel et commercial Campus France est placé sous la tutelle conjointe du ministre des Affaires étrangères et du Développement international et du ministre de l'Education nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche.

Sa mise en place est effective depuis le 1er mai 2012. En juillet 2014, l'ensemble des personnels ont été regroupés sur un même site, celui de la Grange aux Belles à Paris.

Approuvé en conseil d'administration le 26 novembre 2013, le contrat d'objectifs et de moyens (2013-2015) assigne quatre grands objectifs à l'opérateur, conformément aux missions définies à l'article 6 de la loi précitée :

· la valorisation et la promotion du système d'enseignement supérieur et de formation professionnelle français à l'international, ainsi que la promotion et l'appui aux ressources et formations numériques à vocation internationale ;

La mise en oeuvre de cet objectif s'est traduite en 2013 par :

- l'appui à l'organisation par les ambassades et leurs espaces Campus France de 3 613 manifestations de promotion, auxquelles ont participé plus de 1 000 établissements français d'enseignement supérieur ;

- la mise à dispositions de plus de 1 000 fiches d'informations sur les études en France ;

- l'association au Forum Campus France de 290 établissements d'enseignement supérieur ;

- la formation de 300 agents, en majorité issus des Espaces Campus.

· l'amélioration de l'accueil et de l'accompagnement des étudiants et chercheurs étrangers durant leur séjour en France, en particulier des boursiers des gouvernements français et étrangers

Le système d'information - partagé avec le CNOUS - visant à faciliter l'accueil dans les résidences universitaires des étudiants boursiers gérés par Campus France est désormais opérationnel.

En 2013, Campus France a établi un état des lieux des dispositifs d'accueil afin d'informer les étudiants étrangers sur les services mis à leur disposition et d'optimiser la visibilité de ces dispositifs. L'EPIC propose désormais sur son site internet une rubrique spécifiquement dédiée à l'accueil et aux mesures d'accompagnement par région.

Par ailleurs, Campus France collabore avec le réseau Euraxess France dans le cadre du guichet unique de la Cité Internationale Universitaire de Paris, qui accueille à chaque rentrée les étudiants et chercheurs étrangers, et de l'organisation de la Nuit Européenne des Chercheurs qui se déroulera en septembre 2014 dans onze villes en France.

· le suivi régulier et l'animation d'un réseau d'étudiants et de chercheurs étrangers ayant accompli tout ou partie de leur cursus dans le système français d'enseignement supérieur ou le réseau d'enseignement français à l'étranger

La plateforme Alumni

Les ministres des affaires étrangères et de l'enseignement supérieur et de la recherche ont confié en juin 2012 à Campus France la maîtrise d'ouvrage d'une plateforme dédiée aux anciens étudiants étrangers en France. Ce projet est aujourd'hui en phase de développement technique. La phase d'appel d'offres s'est terminée en juillet 2014, après une concertation préalable entre Campus France, ses tutelles, les ambassades, les établissements d'enseignement supérieur et les entreprises et partenaires du projet. La livraison de l'outil et son lancement officiel sont prévus fin 2014. Dix pays expérimenteront la plateforme en novembre-décembre 2014 avant son déploiement progressif à l'ensemble du réseau à partir de 2015, sur une base volontaire.

· l'amélioration de l'efficience dans la gestion administrative et financière des programmes de mobilité et d'attractivité

Il s'agit pour Campus France d'améliorer sa performance et la rationalisation de ses dépenses (maîtrise des frais de structures, du parc immobilier, respect du cadrage budgétaire).

Campus France est également encouragé par ses tutelles à poursuivre les partenariats déjà engagés avec les gouvernements étrangers et à rechercher de nouveaux partenaires (publics ou privés) lui confiant la gestion de leurs boursiers, dans une optique de diversification de ses ressources financières.

b) Promoteur en relation avec le réseau culturel français à l'étranger dans toutes ses composantes et le réseau en France des universités et des grandes écoles

Pour mener à bien son action, l'établissement s'appuie sur le réseau des Espaces Campus France, placés dans chaque pays, sous l'autorité de l'ambassadeur à travers le réseau des EAF et les Alliances françaises.

Ces Espaces, intégrés au réseau diplomatique et culturel, sont au nombre de 213 au 7 juillet 2013 et présents dans 115 pays. 23 ont été ouverts en 2011, 19 en 2012, 3 en 2013 et 14 en 2014. Ils organisent, avec le soutien de l'établissement, des actions de promotion.

En outre, la création de CEF « Centres pour les études en France » intégrés aux Espaces dans 32 pays a accru la capacité de la France à attirer les meilleurs étudiants par la dématérialisation des procédures d'inscription.

Déployés dans les principaux pays d'origine de la mobilité étudiante entrante en France, les espaces Campus France à procédure CEF sont au nombre de 32 en 2014.

Il s'agit juridiquement de services des instituts français, pilotés par le conseiller de coopération et d'action culturelle-directeur de l'institut. Les étudiants s'acquittent de frais de dossiers, variables selon les contextes locaux, qui s'ajoutent aux recettes de l'établissement à autonomie financière dont dépend l'espace Campus France. Sauf exception, aucun crédit spécifique n'est attribué pour le fonctionnement du dispositif CEF.

La procédure CEF est un élément très utile de notre dispositif, dans les pays soumis à visas avec lesquels les flux sont importants. Au 1er août 2014, 240 établissements d'enseignement supérieur ont, par l'intermédiaire des conférences dont ils sont membres, adhéré au dispositif, sachant que les formations dispensées par ces établissements attirent 94% des candidatures étrangères. Les Espaces CEF couvrent près de 85% des demandes de visa long séjour pour études, contre 42% en 2006. La procédure génère de plus une recette de l'ordre de 10 millions d'euros, dont plus de la moitié en Chine.

c) Gestionnaire des bourses pour le compte du Gouvernement français

L'attribution des bourses reste de la compétence du réseau ou de l'administration centrale. La mission de Campus France consiste à prendre en charge l'étudiant à son arrivée et à lui verser en temps utile la bourse qui lui a été allouée.

En fait, il s'agit d'un ensemble de prestations qui vont du logement, à le restauration, aux droits d'inscriptions, au prestations sociales, à certains frais de séjour, d'équipement et de déplacement... ce qui rend la gestion assez complexe. En contrepartie, Campus France reçoit une rémunération pour frais de gestion. Un des objectifs du contrat d'objectifs et de moyens est de faire baisser cette rémunération, sans altérer le temps de traitement des dossiers, ce qui est difficile si le nombre de bourses à gérer continue à diminuer.

d) Prestataire pour les bourses dites des Gouvernements étrangers

Outre la gestion des bourses du Gouvernement français ou de l'AEFE, une grande part de l'activité de Campus France consiste à gérer les bourses dites « des Gouvernements étrangers » qui sont en réalité mises en place par des institutions de nature diverse : Etat, collectivités locales, universités, fondations françaises ou étrangères... chacune représentant un cas particulier. En 2013, 94 partenaires13(*) ont ainsi confié à Campus France le soin d'accueillir 5 600 boursiers (7 500 en 2012).

Le contrat d'objectifs et de moyens fixe une cible pour 2013 de 4 500 boursiers avec 3,4 millions de produits associés pour atteindre en 2015 une cible de 5 000 boursiers et de 3,75 millions d'euros de produits associés.

e) Le fonctionnement de l'opérateur

La subvention de fonctionnement de Campus France diminue en 2015 à hauteur de 3,98 M€ au lieu de 4,06 en 2014, soit une baisse de 2% et le plafond d'emplois de l'opérateur s'établira à 233 ETP sous plafond (-2) et de 25 ETP hors plafond (financés par les ressources propres de l'EPIC).

Cette subvention pour charges de service public est complétée par l'allocation de 1,81 M€ du programme 150 «  formations supérieures et recherche universitaire ».


* 10 La collecte et l'édition de ces données relèvent du ministère de l'éducation nationale. Le système SISE comprend 82 universités publiques françaises, 2 centres universitaires de formation et de recherche, 3 Instituts nationaux polytechniques, 3 universités de technologie, 5 établissements spécifiques à l'agglomération parisienne (INALCO, Institut d'études politiques de Paris, Observatoire de Paris, Institut de Physique du Globe et Paris Dauphine), l'école du paysage de Blois et les 3 IUFM non rattachés à une université (Guadeloupe, Guyane, Martinique).

* 11 Source : ministère de l'Education nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* 12 Non comprises 508 bourses Excellence-Major de l'AEFE et 700 bourses de l'Institut français.

* 13 Parmi les plus importants : le gouvernement gabonais, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, les collectivités territoriales de Nouvelle Calédonie, les gouvernements malgaches et vietnamiens, l'Institut National de recherche en informatique et automatique, l'Institut de Recherche pour le Développement, le Groupe TOTAL et AREVA.