II. UNE NOUVELLE CONTRIBUTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AU REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES : QUELLES CONSÉQUENCES SUR L'INVESTISSEMENT PUBLIC LOCAL ?
Votre rapporteur pour avis partage l'objectif de participation des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques. Il apparaît difficile d'exonérer les collectivités territoriales de l'effort national de redressement du budget de l'État et, pour réduire la dette publique, il convient de réduire la dépense publique. En effet, les collectivités territoriales représentent environ 20 % des dépenses publiques. C'est pourquoi il paraît difficile de réduire le poids de ces dépenses dans le PIB sans solliciter le secteur local.
En revanche, la difficulté est de parvenir à un partage juste et équitable entre les collectivités territoriales et l'État et, surtout, de permettre aux collectivités territoriales d'avoir les moyens suffisants pour assumer leurs compétences et d'offrir aux citoyens un service public de qualité. À cet égard, votre rapporteur pour avis émet le souhait que l'État fasse les efforts à hauteur de ce qu'il demande aux collectivités territoriales.
A. L'ÉVOLUTION DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DEPUIS 2011
1. Après trois années de gel, les concours budgétaires de l'État aux collectivités territoriales ont diminué de 1,5 milliard d'euros en 2014...
Une partie des concours financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales, représentant un montant global de 50,5 milliards d'euros, a connu un gel en valeur entre les budgets 2011 et 2013.
En 2014, dans le cadre de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 qui prévoyait la stabilisation des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales en 2013 puis leur diminution en 2014 et en 2015 de 750 millions d'euros, les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales ont connu, pour la première fois, une baisse de 1,5 milliard d'euros imputée sur la DGF.
Cette baisse s'est répartie entre les différents échelons locaux au prorata de leurs ressources totales. Elle s'élevait à :
- 840 millions d'euros pour le « bloc communal », répartie pour 30 % sur les EPCI et pour 70 % sur les communes au prorata de leurs recettes de fonctionnement ;
- 476 millions d'euros pour les départements. Entre les départements, la répartition de cette baisse reposait sur un indice synthétique prenant en compte les critères de péréquation : le rapport entre le revenu par habitant et le revenu moyen par habitant (à hauteur de 70 %) et le rapport entre le taux moyen de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et le taux de TFPB du département (30 %) ;
- 184 millions d'euros pour les régions, au prorata des
recettes totales
- fonctionnement et investissement - hors
emprunts et prélèvement du fonds de garantie individuelle de
ressources (FNGIR).
Part de chaque niveau de collectivités dans les recettes totales
( en milliards d'euros )
|
Recettes totales |
Proportion des recettes totales |
|
|
Bloc communal |
129,62 |
56 % |
|
Départements |
71,82 |
31 % |
|
Régions |
28,23 |
12 % |
|
TOTAL |
229,67 |
100 % |
Source : groupe de travail du Comité des
finances locales, à partir des données
de l'observatoire des
finances locales 2014
2. ... avec la neutralisation partielle de la baisse globale de la dotation globale de fonctionnement en 2014
Toutefois, pour faire face à cette baisse de dotations sans précédent, la loi de finances initiale pour 2014 a prévu plusieurs dispositifs de recettes nouvelles tendant à compenser au moins partiellement cette ponction.
En particulier, ont été augmentées de 119 millions d'euros les ressources consacrées à la péréquation au sein de la DGF, financées par une minoration des compensations d'exonération de fiscalité directe locale. Par ailleurs, les départements ont bénéficié du transfert des frais d'assiette et de recouvrement de la taxe foncière sur les propriétés bâties à hauteur de 827 millions d'euros et de la faculté d'augmenter, pendant deux ans, le taux des droits de mutation à titre onéreux, à hauteur de 827 millions d'euros. Cette mesure était destinée à financer la part du plan de lutte contre la pauvreté relevant des conseils généraux, en particulier la revalorisation exceptionnelle du revenu de solidarité active (RSA).
Enfin, les subventions des différents ministères ont été augmentées de 201 millions d'euros et des financements sur le programme d'investissements d'avenir ont été versés, à hauteur de 200 millions d'euros, aux collectivités territoriales.
3. Une nouvelle baisse pour les années 2015 à 2017
Pour l'année 2015, le Président de la République a annoncé, en janvier 2014, un plan d'économies de 50 milliards d'euros sur la période 2015-2017, afin de ramener le déficit public sous le seuil de 3 % du PIB et de financer le pacte de responsabilité pour relancer la compétitivité et l'économie du pays. Le Premier ministre a précisé que les collectivités territoriales participeraient à cet effort à hauteur de 11 milliards d'euros sur cette même période, contribution représentative de leur part dans la dépense publique, soit un abattement annuel de 3,67 milliards d'euros sur trois ans. Cette diminution se justifie, par le Gouvernement, par la nécessité d'une économie du même montant sur les dépenses des collectivités territoriales. L'article 9 du projet de loi de finances pour 2015 met en oeuvre cette mesure.
Ainsi, entre 2014 et 2017, les concours budgétaires de l'État en faveur des collectivités territoriales diminueront de 12,5 milliards d'euros, après trois années de gel des mêmes concours en volume.
L'article 58 du projet de loi de finances répartit cette diminution entre les différents niveaux de collectivités territoriales, en reprenant les critères retenus en 2014, soit, pour 2015 :
- 2,071 milliards d'euros pour le bloc communal (soit 56 % de l'effort total), répartis entre les EPCI à hauteur de 621 millions d'euros (30 %) et les communes dont les dotations devraient diminuer de 1,45 milliard d'euros (70 %) ;
- 1,148 milliard d'euros (31 % de l'effort total) pour les départements ;
- 0,451 milliard d'euros (12 % de l'effort total) pour les régions.
Toutefois, à l'initiative de son rapporteur général, M. Albéric de Montgolfier, la commission des finances du Sénat a adopté un amendement à la première partie du projet de loi de finances pour 2015 minorant la baisse des dotations, en déduisant les dépenses imposées par l'État aux collectivités territoriales, évaluées, en 2013 par la Commission consultative d'évaluation des normes, à 1,2 milliard d'euros, portant ainsi à 2,47 milliards d'euros la baisse des dotations en faveur des collectivités territoriales.
Par amendement déposé par M. Charles Guené, l'un des deux rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » de la commission des finances, cette minoration de 32,76 % de la DGF a été répartie entre chaque niveau de collectivités territoriales de façon homothétique, conformément au tableau suivant.
Minoration de la contribution des collectivités
territoriales
au redressement des finances publiques
(en euros)
|
Minoration prévue
|
Minoration proposée par la commission des finances du Sénat |
Écart |
|
|
Communes |
1 450 000 000 |
974 956 663 |
475 043 337 |
|
EPCI |
621 000 000 |
417 550 405 |
203 449 595 |
|
Départements |
1 148 000 000 |
771 896 723 |
376 103 277 |
|
Régions |
451 000 000 |
303 245 141 |
147 754 859 |
|
TOTAL |
3 670 000 000 |
2 467 648 932 |
1 202 351 068 |
Source : Commission des finances du Sénat