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Projet de loi de finances pour 2015 : Justice judiciaire et accès au droit

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Justice judiciaire et accès au droit ( avis - première lecture )

C. DES RÉFORMES UNE NOUVELLE FOIS DIFFÉRÉES

Votre rapporteur pour avis relève qu'une nouvelle fois le Gouvernement entend différer l'entrée en vigueur de réformes adoptées par le Parlement, faute soit d'avoir réuni à temps les moyens nécessaires à les mettre en oeuvre, soit d'avoir proposé au législateur de les amender pour les rendre applicables.

Le procédé devient récurrent. Il concerne d'une part la réforme relative à la collégialité de l'instruction, d'autre part la suppression des juridictions de proximité.

La première date de 2007 et était destinée à éviter que les décisions les plus graves sur la liberté d'une personne soient prises par un magistrat statuant seul18(*). Elle a déjà été reportée trois fois, en 2009, en 2010 et en 2013. Ce sera la quatrième.

La seconde, adoptée en 201119(*), devait aboutir à reverser le contentieux des juridictions de proximité aux tribunaux d'instance, les juges de proximité étant, eux, affectés au tribunal de grande instance pour y siéger notamment en formation collégiale. Cette suppression devait intervenir au 1er janvier 2013. Le délai a été repoussé de deux ans par une loi votée à la fin de l'année 201220(*).

Devant les députés, la garde des sceaux a justifié ces reports par l'imminence d'un nouvel examen de ces réformes : un projet de loi sur la collégialité de l'instruction a été déposé le 24 juillet 2013, qui devrait permettre de limiter le recours à la collégialité aux affaires les plus graves ou les plus complexes ; un projet de loi sur l'organisation judiciaire devrait être déposé au premier semestre de l'année 2015, ce qui rendrait moins opportun la suppression des juridictions de proximité alors que les compétences des juridictions sont susceptibles d'évoluer.

Votre rapporteur constate que les arguments sont les mêmes que ceux employés lors des précédents reports.

D. LA SITUATION DU TGI DE LYON : LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME TERRITORIALE SUR LA RÉFORME JUDICIAIRE

Lors de son déplacement dans le ressort de la cour d'appel de Lyon, votre rapporteur pour avis a pu examiner avec les chefs de cour et de juridiction la situation inédite que provoquera la création de la métropole de Lyon du point de vue de la carte judiciaire.

Le département du Rhône compte en effet aujourd'hui deux tribunaux de grande instance, celui de Lyon et celui de Villefranche-sur-Saône, dont les ressorts respectifs divisent le département en deux parties presque égales : l'agglomération lyonnaise et le sud du département relèvent du TGI de Lyon, le nord du département du TGI de Villefranche-sur-Saône.

Le 1er janvier 2015, en vertu de la loi dite « MAPAM » du 27 janvier 201421(*), une collectivité territoriale à statut particulier, la métropole de Lyon, forte d'un peu plus de 1,3 million d'habitants sur les 1,7 million que compte le Rhône, se substituera, sur son périmètre, au département, à la ville de Lyon et aux communes qui l'auront rejointe. Elle recueillera notamment l'ensemble des compétences du conseil général. Ce dernier sera toutefois maintenu pour le reste du territoire du Rhône. Il n'est pas acquis que le périmètre de la métropole recouvre exactement celui du ressort territorial de chaque tribunal.

L'effet le plus immédiat de cette situation inédite pour les juridictions sera une multiplication des interlocuteurs compétents. Les juges des enfants du TGI de Lyon s'adresseront soit à la métropole soit au département du Rhône, pour conduire les mesures d'assistance éducative qu'ils ordonneront, selon que l'enfant sera situé ou non dans le périmètre de la métropole.

Les chefs de juridictions auront deux interlocuteurs différents dans le cadre des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, ou dans celui des conseils départementaux d'accès au droit.

Des problèmes de frontières d'arrondissements judiciaires pourront aussi se poser si le périmètre de la métropole déborde sur le ressort actuel du tribunal de grande instance de Villefranche-sur-Saône, puisque cette juridiction demeurerait épisodiquement compétente pour des affaires situées aux marges de la métropole.

En dehors du statu quo, qui présenterait les inconvénients évoqués ci-dessus, deux scénarios sont possibles.

Le premier consisterait à restreindre le ressort du TGI de Lyon à la métropole, en étendant celui du TGI de Villefranche-sur-Saône au sud du département. Cependant, ce serait, contre toute logique, éloigner les habitants du sud du Rhône de leur TGI.

Le second scénario consisterait à tirer parti de cette situation pour expérimenter, à l'échelle du territoire du département du Rhône, le tribunal de première instance. Ce tribunal de première instance (TPI) serait installé à Lyon, mais compterait un site détaché, celui de l'actuel TGI de Villefranche-sur-Saône.

À la lumière des travaux qu'il a déjà conduit pour votre commission sur ces questions, votre rapporteur partage l'opinion de ses interlocuteurs qu'un tel scénario ne pourrait être envisagé qu'avec de solides garanties pour toutes les parties intéressées.

La première tient à la distribution des contentieux entre le site central et le site détaché du TPI. Le second devrait se voir reconnaître un ressort cohérent et suffisamment proche de son ressort actuel. Il devrait en outre pouvoir traiter l'ensemble des contentieux de la juridiction voire recevoir une spécialisation qui pourrait le distinguer du siège du TPI. De la même manière, le site détaché devrait continuer à accueillir les procès d'assises. La fusion des TGI ne peut réussir si elle aboutit au sacrifice de la juridiction la plus petite.

Elle ne doit pas non plus impliquer à ce stade les tribunaux d'instance, auxquels la création de la métropole pose moins de difficultés.

Les personnels de greffes devraient par ailleurs être assurés d'être maintenus en fonction, s'ils le souhaitent, dans le ressort du tribunal de grande instance où ils travaillent actuellement.

Le projet imposerait enfin la fusion des deux barreaux. Pour qu'elle se déroule sans heurt, il conviendrait de veiller à conserver un même niveau d'activité aux avocats de l'ancien barreau du site détaché.

Contenue dans ces limites, cette création d'un TPI à l'échelle du département du Rhône pourrait constituer, selon votre rapporteur, une remarquable opportunité.

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Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la justice judiciaire et à l'accès au droit dans le projet de loi de finances pour 2015.


* 18 Loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale.

* 19 Loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

* 20 Loi n° 2012-1441 du 24 décembre 2012 relative aux juridictions de proximité.

* 21 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.