II. LES QUESTIONS FINANCIÈRES, GRANDES ABSENTES DU TEXTE
A. QUEL FINANCEMENT POUR LES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES ?
1. Quelles ressources pour des régions plus vastes et aux compétences renforcées ?
Le projet de loi propose de renforcer les compétences des régions, notamment en matière économique.
Or, les concours de l'État représentent plus de 40 % des ressources de fonctionnement des régions et leur marge de manoeuvre fiscale est très faible : leur pouvoir de fixer des taux porte uniquement sur la taxe sur les cartes grises.
En ce qui concerne la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE), les conseils régionaux ont la possibilité d'augmenter la fraction qu'elles perçoivent :
- d'une part, pour une utilisation libre ;
- d'autre part, pour financer les grands projets d'infrastructures de transports alternatifs à la route.
Ces deux modulations ne peuvent toutefois dépasser 2,5 centimes d'euros par litre de carburants. Toutes les régions, à l'exception de la Corse et de la région Poitou-Charentes, ont porté la modulation à son niveau maximum .
Le Premier ministre, Manuel Valls, dans sa déclaration au Sénat sur le présent projet de loi, a d'ailleurs reconnu que « pour que les régions disposent des capacités à investir, elles devront être dotées d'une fiscalité économique, dynamique et adaptée à leurs missions ».
Une augmentation de la part de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) revenant aux régions est notamment évoquée ; l'association des régions de France (ARF) en revendique ainsi 70 % 5 ( * ) .
Toutefois, le Gouvernement n'a apporté aucune précision à ce jour sur un éventuel transfert de ressources fiscales entre niveau de collectivités territoriales. Interrogée par les députés le 7 novembre 2014, à l'occasion de l'examen de l'article 58 rattaché aux crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, a indiqué : « le Premier ministre a ouvert volontairement ce chantier il y a maintenant quelques semaines et, en parallèle de la réforme de la dotation globale de fonctionnement, une vraie réflexion sur la fiscalité économique va être conduite. Elle ne sera sans doute pas applicable immédiatement, mais d'ici à un an ou deux, en associant à ce travail l'ARF et les parlementaires, nous devrions être en mesure de réaliser cette évolution, qui est nécessaire ».
La question du financement de ces nouvelles compétences reste donc entière. Une augmentation de la part de la CVAE revenant aux régions s'effectuerait au détriment des autres niveaux de collectivités territoriales : les départements ou le bloc communal. Un tel transfert serait difficile à justifier dans le contexte de baisse des dotations de l'État et d'augmentation de certaines dépenses - notamment les dépenses sociales prises en charge par les départements.
La création de nouvelles impositions locales - qui conduit à transférer l'impopularité fiscale sur les élus locaux - augmente la pression fiscale et paraît, dès lors, difficilement envisageable.
Toute réflexion sur la répartition des compétences devrait intégrer la question de leur financement . Mais, selon le Gouvernement, cette dernière sera abordée ultérieurement.
Votre rapporteur pour avis le regrette, car il s'agit d'une problématique globale, qui permettrait de garantir, dès l'origine, la cohérence de la réforme territoriale. Aujourd'hui, celle-ci n'est pas assurée.
2. Quelles incitations aux mutualisations ?
La réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est aujourd'hui indispensable : sa diminution depuis 2014 pose de multiples problèmes techniques car son architecture n'est pas adaptée à une évolution à la baisse, comme le montrent les nombreux mécanismes de garantie.
La nouvelle répartition des compétences entre les échelons de collectivités territoriales et les incitations aux mutualisations conduisent également à s'interroger sur les objectifs assignés à la DGF : doit-on prévoir des incitations financières aux mutualisations, comme lors de la création des intercommunalités ? Doit-on poursuivre dans cette voie comme le prévoit par exemple une récente proposition de loi 6 ( * ) pour encourager les communes à fusionner ?
Et, plus généralement, comment mesurer le degré de mutualisation ?
3. Des compensations internes aux collectivités territoriales
La compensation des charges transférées entre les différents niveaux de collectivités territoriales risque d'imbriquer plus encore leurs relations financières.
En effet, l'article 37 du présent projet de loi prévoit que les transferts de compétences entre niveaux de collectivité 7 ( * ) et qui auraient pour conséquence un accroissement de charges « sont accompagnés du transfert concomitant (...) des ressources nécessaires à l'exercice normal des compétences » grâce au versement d'une dotation de compensation des charges transférées, versée chaque année .
Le V de l'article 37 prévoit ainsi que « les charges transférées doivent être équivalentes aux dépenses consacrées à la date du transfert, à l'exercice des compétences transférées. Ces charges peuvent être diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts ».
Aussi, une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources sera chargée d'évaluer « les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées » et de prévoir leurs modalités de compensation .
La commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources est composée pour moitié de représentants du conseil général et pour moitié de la collectivité concernée par le transfert et est « présidée par le président de la chambre régionale des comptes territorialement compétente ».
Elle détermine, à la majorité des deux tiers, « les périodes de référence et les modalités d'évaluation des dépenses ».
Toutefois, la loi prévoit le cas où un tel accord est impossible : « le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées est égal à la moyenne des dépenses actualisées figurant dans les comptes administratifs du département et constatées 8 ( * ) sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences ».
S'agissant des dépenses d'investissement, le droit à compensation « est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes, hors fonds européens et hors fonds de concours, figurant dans les comptes administratifs du départements et constatées sur une période de dix ans précédant la date du transfert ».
Une telle commission locale a été mise en place en 2014 pour préparer la création de la métropole de Lyon : elle a évalué les compensations de transferts de compétences entre le département du Rhône et la future métropole.
Il faut noter que les départements continueront de percevoir, de la part de l'État, une compensation pour les compétences qu'il leur a transféré, et qu'ils verseront eux-mêmes une dotation de compensation à la collectivité exerçant désormais cette compétence.
Si ces dispositions sont indispensables, elles ne contribuent pas à rendre plus lisibles les modalités de financement du secteur public local .
* 5 « 10 propositions pour réussir la réforme territoriale », Association des régions de France.
* 6 Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, n° 77, déposée le 31 octobre 2014.
* 7 Il s'agit des transferts des compétences départementales ou communales aux régions.
* 8 Une actualisation en fonction de l'indice des prix à la consommation (IPC) est également prévue.