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Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

11 décembre 2014 : Nouvelle organisation territoriale de la République ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE 30 (Art. L. 243-7 [nouveau] du code des juridictions financières, art. L. 1611-9 [nouveau], L. 1612-19, L. 1871-1, L. 2312-1, L. 2313-1, L. 3312-1, L. 3313-1, L. 4312-1, L. 4313-1, L. 5211-36 du code général des collectivités territoriales et art. 108 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012) - Publication et diffusion des informations financières et des observations des chambres régionales des comptes

Commentaire : le présent article vise à garantir une meilleure diffusion des informations budgétaires et financières des collectivités territoriales.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÔLE DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES

L'article L. 211-1 du code des juridictions financières prévoit que « la chambre régionale des comptes juge, dans son ressort, l'ensemble des comptes des comptables publics des collectivités territoriales et leurs établissements publics ».

En outre, selon l'article L. 211-8 du même code, « la chambre régionale des comptes examine la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. (...) L'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en oeuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante (...). L'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations ».

Pour l'examen de la gestion des collectivités territoriales, la chambre régionale des comptes formule des observations, auxquelles le dirigeant ou l'ordonnateur concerné peut répondre par écrit.

L'article L. 243-5 du code des juridictions financières prévoit que « les chambres régionales des comptes arrêtent leurs observations définitives sous la forme d'un rapport d'observations », qui est communiqué à l'exécutif de la collectivité territoriale concernée. Ce dernier communique le rapport d'observations à son assemblée délibérante, « dès sa plus proche réunion. Il fait l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante ; il est joint à la convocation adressée à chacun des membres de l'assemblée et donne lieu à un débat ».

B. LA PUBLICITÉ DES INFORMATIONS BUDGÉTAIRES ET FINANCIÈRES

1. Le débat d'orientation budgétaire

L'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que dans les communes de plus de 3 500 habitants, a lieu au conseil municipal un débat « sur les orientations générales du budget ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés et sur l'évolution et les caractéristiques de l'endettement de la commune ».

De telles obligations s'appliquent également aux départements (article L. 3312-1 du CGCT), aux régions (article L. 4312-1 du CGCT) et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus (article L. 5211-36 du CGCT).

2. La publicité des informations financières

Par ailleurs, les budgets des collectivités territoriales (régions, départements, EPCI comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus et communes de plus de 3 500 habitants) sont mis à la disposition du public pendant les quinze jours qui suivent leur adoption.

Les documents budgétaires qui doivent être annexés au budget sont prévus par la loi ; il s'agit notamment de « données synthétiques sur la situation financière » de la collectivité territoriale, de la liste des subventions qu'elle a accordées, des engagements financiers de la collectivité territoriale résultant des contrats de partenariat, d'un état retraçant la dette liée à la part investissements des contrats de partenariat, etc.

Les données synthétiques précitées « font l'objet d'une insertion dans une publication locale diffusée » dans la collectivité territoriale.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. GARANTIR LE SUIVI ET LA PUBLICITÉ DES OBSERVATIONS DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES

1. L'obligation de présenter les actions entreprises par l'exécutif suite aux observations de la chambre régionale des comptes

Pour inciter les collectivités territoriales à mettre en oeuvre les observations des chambres régionales des comptes (CRC) et permettre leur suivi, le I prévoit :

- qu'un an après la présentation de son rapport d'observations définitives par la chambre régionale des comptes à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou de l'EPCI, l'exécutif « présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite » de ces observations ;

- que ces rapports sont ensuite transmis aux CRC qui les synthétisent dans un document ; celui-ci est présenté par le président de la CRC devant la conférence territoriale de l'action publique et transmis à la Cour des comptes afin d'alimenter la partie de son rapport public annuel consacrée aux suites données aux observations définitives des juridictions financières.

2. La communication des observations des CRC aux communes membres de l'EPCI concerné

Le présent article prévoit d'élargir la diffusion du rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes : au lieu d'être présenté au seul organe délibérant de l'EPCI concerné, il est proposé qu'après sa présentation à l'assemblée délibérante de l'EPCI, le rapport d'observations définitives de la CRC soit communiqué par celle-ci aux maires des communes membres de l'EPCI. Il devrait être présenté par le maire au plus proche conseil municipal.

Les rapporteurs de la commission des lois proposent de prévoir que la présentation du rapport au conseil municipal est suivie d'un débat.

B. UN MEILLEUR ACCÈS AUX INFORMATIONS FINANCIÈRES

L'article 108 de la loi de finances pour 201210(*) a prévu que les régions, les départements, les communes ou les EPCI de plus de 50 000 habitants transmettent au préfet un rapport « présentant notamment les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés, la composition et l'évolution de la dette ainsi que des dépenses de personnel, de subvention, de communication et d'immobilier ».

Ces informations devaient permettre au Gouvernement de déposer un rapport présentant la structure et l'évolution des dépenses ainsi que l'état de la dette des collectivités territoriales.

Le V du présent article prévoit d'abroger l'article 108 de la loi de finances pour 2012 ; cette disposition ne serait en effet plus utile, dès lors que le présent article vise à renforcer les informations financières disponibles.

1. La publicité d'une information financière renforcée

Le II prévoit qu'à compter du 1er août 2015, de nouveaux documents budgétaires devront être produits et publiés par les collectivités territoriales et leurs groupements.

Une opération d'investissement « dont le montant est supérieur à un seuil fixé par décret » devra donner lieu à la présentation à l'assemblée délibérante d'une « étude relative à l'impact pluriannuel de cette opération sur les dépenses de fonctionnement » (1°).

Préalablement au débat d'orientation budgétaire, un rapport devra être présenté à l'assemblée délibérante (et au moins deux mois11(*) avant l'examen du budget) sur :

- « les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que la gestion de la dette » pour les communes de plus de 3 500 habitants (premier alinéa du 4°) ;

- pour les communes de plus de 10 000 habitants, les EPCI de plus de 10 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 3 500 habitants, les départements et les régions12(*), il « comporte en outre une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail ».

Le rapport est transmis au préfet et publié ; s'agissant des EPCI concernés, le rapport est également transmis à ses communes membres.

Selon l'étude d'impact, « 2 934 communes, 2 167 EPCI, 101 départements et 26 régions » devront introduire leur débat d'orientation budgétaire par un rapport publié.

Doit également être annexée au budget primitif « une présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles afin de permettre au citoyen d'en saisir les enjeux ».

La présentation « brève et synthétique » ainsi que le rapport préalable au débat d'orientation budgétaire sont publiés sur le site internet de la collectivité territoriale (« s'il existe »).

Par ailleurs, le III prévoit que dans les cinq ans suivant la publication de la loi, les collectivités territoriales et les EPCI de plus de 50 000 habitants devront transmettre au préfet leurs documents budgétaires par voie numérique.

2. Une meilleure publicité des observations des CRC et des arrêtés des préfets relatifs au budget

Il est également proposé de rendre immédiatement publics les avis formulés par la CRC et les arrêtés pris par le préfet dans le cas où le budget n'est pas adopté ou s'il est en déséquilibre, si le compte administratif est rejeté ou si l'exécution du budget fait apparaître un déficit.

Aussi, d'une part, les assemblées délibérantes ne devraient plus attendre d'être réunies pour se voir communiquer ces arrêtés et avis ; d'autre part, la publicité serait plus large, puisque non limitée à la seule assemblée délibérante.

3. Le renforcement de la dématérialisation

Enfin, le III prévoit que dans un délai de cinq ans, l'ensemble des collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants, les documents budgétaires seront transmis par voie numérique aux préfets.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN MEILLEUR PARTAGE DES « BONNES PRATIQUES »

Il semble de bonne gestion de prévoir que les collectivités territoriales rendent comptent, un an après la publication d'un rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes, des actions entreprises pour s'y conformer. De même, votre rapporteur pour avis est favorable à la communication des rapports d'observations des CRC aux communes membres de l'EPCI concerné.

L'intérêt de prévoir que la synthèse de ces rapports est présentée par le président de la CRC à la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) paraît toutefois moins évident. En particulier, il importera que soit présentée une véritable synthèse des « bonnes pratiques », sans que des exécutifs puissent être directement mis en cause.

B. LA NÉCESSAIRE ADAPTATION DES SEUILS À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES

L'étude relative à l'impact pluriannuel de toute opération d'investissement permettra aux collectivités territoriales de mieux prendre en compte les conséquences, à moyen et long termes, de leurs décisions d'investissement. Les coûts induits, notamment en matière de fonctionnement, ne sont en effet pas toujours bien mesurés et peuvent être insuffisamment pris en compte lors de la décision d'investissement.

Cette étude doit être considérée comme une aide à la décision pour les collectivités territoriales, et non comme une contrainte supplémentaire qui leur est imposée.

Toutefois, afin de garantir une application pertinente de cette obligation, votre rapporteur pour avis suggère que le seuil à partir duquel une étude d'impact est obligatoire dépende de la strate démographique de la collectivité territoriale.

En effet, les collectivités les moins peuplées peuvent s'engager dans des projets d'investissement dont le montant nominal est faible, alors même qu'il représente une part significative de leur budget.

Il est prévu qu'un décret précise ce seuil : il conviendra à minima de distinguer les collectivités territoriales de plus de 20 000 habitants des autres.

C. L'UTILITÉ LIMITÉE DU RAPPORT PRÉALABLE AU DÉBAT D'ORIENTATION BUDGÉTAIRE

Votre rapporteur pour avis s'interroge sur l'utilité de prévoir une présentation « brève et synthétique » retraçant les principales informations financières « afin de permettre au citoyen d'en saisir les enjeux », car les collectivités territoriales communiquent déjà sur ces sujets.

D'ailleurs, une obligation similaire est prévue par l'article L. 2313-1 du CGCT pour les communes de plus de 3 500 habitants.

Par ailleurs, le rapport spécifique sur les dépenses de personnel pour les plus grandes collectivités territoriales permettra d'enrichir l'information disponible sur le sujet, de clarifier le débat et sans doute de mettre fin à un certain nombre de préjugés concernant la fonction publique territoriale.

Toutefois, il convient d'être attentifs à ne pas stigmatiser les collectivités territoriales et leurs agents : ce rapport « précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail ». Le contenu précis du rapport sera fixé par décret et il devrait permettre d'unifier les informations à produire dans ce cadre et de faciliter ainsi les comparaisons.

Décision de votre commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article, tel qu'il résulte du texte de la commission des lois.

ARTICLE 31 (Art. L. 132-7 [nouveau] du code des juridictions financières) - Rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics

Commentaire : le présent article vise à institutionnaliser la publication annuelle par la Cour des comptes d'un rapport sur la situation financière et la gestion des administrations publiques locales.

I. LE DROIT EXISTANT

La section 2 du chapitre III du titre IV du livre Ier du code des juridictions financières (CJF), consacrée aux rapports publics de la Cour des comptes, et notamment son article L. 143-6, prévoit :

- le rapport public annuel ;

- les rapports publics thématiques.

D'autre part, dans le cadre de sa mission constitutionnelle d'assistance au Parlement et au Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale (article 47-2 de la Constitution), la Cour publie plusieurs rapports annuels :

- le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'État, prévu au 4° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances13(*) (LOLF) et annexé au projet de loi de règlement, qui analyse, par mission et par programmes, l'exécution des crédits du budget de l'État ;

- le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, prévu au 3° du même article, destiné à contribuer au débat d'orientation sur les finances publiques que le Parlement tient au deuxième trimestre ou en juillet ; il traite des finances publiques dans leur ensemble et en particulier des finances des administrations publiques locales ;

- le rapport sur la certification des comptes de l'État, prévu au 5° du même article, qui traite de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'État ;

- le ou les rapports sur les ouvertures de crédits par décret d'avance en cours d'exercice, prévus au 6° du même article, qui traitent du respect par le Gouvernement des conditions de procédures et de fond instituées pour prendre de tels décrets ;

- le rapport sur l'exécution des lois de financement de la sécurité sociale, prévu à l'article LO. 132-3 du CJF et à l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui regroupe l'ensemble des observations de la Cour sur la sécurité sociale ;

- le rapport sur la certification des comptes de la sécurité sociale, prévu à l'article LO. 132-2-1 du CJF et à l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Le droit existant ne prévoit donc pas la publication d'un rapport annuel portant sur l'ensemble des finances publiques locales.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article complète le chapitre II « Relations avec le Parlement et avec le Gouvernement » du titre III du livre Ier, relatif à la Cour des comptes, du code des juridictions financières par un article L. 132-7.

La première phrase de son premier alinéa prévoit la publication annuelle, par la Cour des comptes, d'un rapport « sur la situation financière et la gestion des administrations publiques locales ».

La deuxième phrase propose que ce rapport soit remis au Gouvernement et au Parlement.

La troisième phrase prévoit que le premier président de la Cour des comptes présente le rapport devant le comité des finances locales (CFL).

Enfin, le second alinéa de l'article L. 132-7 traite du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques - qui aborde les finances de l'ensemble des administrations publiques et donc également celles des collectivités - en prévoyant que le premier président de la Cour des comptes le présente devant le CFL, « après sa remise au Parlement ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE EXTENSION LOGIQUE DES PUBLICATIONS DE LA COUR AU CHAMP DES FINANCES LOCALES, SYMBOLE DE SA VOLONTÉ DE LES ASSOCIER AU REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

1. L'institutionnalisation d'un rapport annuel de la Cour sur les finances locales dans la continuité de ses travaux actuels

L'absence de dispositions relatives à la publication d'un rapport spécifique sur les finances des collectivités territoriales ne doit pas laisser penser que la Cour des comptes ne s'y intéressait pas dans ses publications « traditionnelles ».

Ainsi en est-il du rapport public annuel, dont on peut rappeler qu'il abordait, en 2013, « la situation et les perspectives financières des départements », ou de certains rapports publics thématiques, parmi lesquels on peut citer par exemple le rapport de 2009 sur « les collectivités territoriales et les clubs sportifs professionnels » ou celui de 2011 sur « la gestion de la dette publique locale ».

De même, comme on l'a rappelé, le rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques traite des finances publiques dans leur ensemble et consacre une de ses parties aux administrations publiques locales.

Enfin, l'exercice proposé par le présent article d'un rapport consacré exclusivement aux finances publiques locales, prises dans leur ensemble, n'est pas nouveau, puisque tel était l'objet des rapports intitulés « Les finances publiques locales » publiés en octobre 2013 et 2014, sous la forme d'un rapport public thématique.

En fait, le présent article ne vise qu'à institutionnaliser ce type de rapport, la volonté de la Cour étant d'en faire un rendez-vous annuel, comme l'avait expliqué lors de son audition par votre commission Jean-Philippe Vachia, président de la quatrième chambre de la Cour et président de la formation interjuridictions chargée de la préparation du projet de rapport de 201314(*).

2. Une extension logique des publications de la Cour des comptes au champ des administrations publiques locales

Dans le prolongement de son rapport public annuel, publié depuis 1807, la Cour des comptes a progressivement étendu le champ de ses publications aux lois de finances (les rapports sur l'exécution des lois de finances étaient ainsi déjà prévus par l'article 36 de l'ordonnance organique relative aux lois de finances15(*) de 1959), aux lois de financement de la sécurité sociale en 1994, en conséquence de l'importance croissante des finances sociales, et aux finances publiques dans leur ensemble à partir de 2005, avec le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.

Les finances locales constituent donc le dernier domaine de nos finances publiques à ne pas faire l'objet d'un rapport annuel spécifique de la Cour, expressément prévu dans la loi. Or, elles ne peuvent plus aujourd'hui être traitées séparément : d'une part, parce que les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales (environ 100 milliards d'euros) représentent une part significative des finances de l'État et, d'autre part, parce que l'appréciation de la situation des finances publiques, dans le cadre des mécanismes mis en place par l'Union européenne, porte sur l'ensemble des administrations publiques (pacte européen de stabilité et de croissance, traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance). De même, l'objectif de moyen terme fixé en application de la loi organique16(*) relative à la gouvernance des finances publiques et l'article liminaire des lois de finances portent sur l'ensemble des administrations publiques.

Ce nouveau rapport vient donc logiquement compléter le triptyque que consacrera annuellement la Cour des comptes à nos finances publiques, à côté de ses oeuvres sur les finances de l'État et de la sécurité sociale.

3. Un symbole de la participation des collectivités territoriales au redressement des finances publiques

Au-delà de la cohérence d'ensemble que cet ajout peut donner aux publications de la Cour des comptes, qui couvriront désormais, annuellement, chaque champ des finances publiques, l'on peut voir dans ce nouveau rapport un symbole de l'association des collectivités territoriales au redressement des finances publiques.

Plus précisément, il s'agira pour la Cour des comptes d'y exposer sa vision de l'évolution des finances locales, comme elle a pu le faire dans le rapport de 2013 précité ou celui de 2014.

B. UN DISPOSITIF QUI TRADUIT UNE VISION INSTITUTIONNELLE PARTICULIÈRE EN MATIÈRE DE FINANCES LOCALES

1. Un dispositif initialement envisagé dans le cadre du Haut Conseil des territoires, avant sa suppression par le Sénat

Le présent article reprend en fait, pour l'essentiel, une disposition du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale (DSTDL), déposé concomitamment au projet de loi portant modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), mais qui ne fut jamais débattu.

L'article 40 du projet de loi DSTDL prévoyait la mise en place d'un Haut Conseil des territoires, destiné à « refonder le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales » et son article 19 proposait que la Cour des comptes publie annuellement un « rapport portant sur la situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics » et que le premier président de la Cour des comptes le présente, ainsi que le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, devant le Haut Conseil « ou sa formation spécialisée constituée par le comité des finances locales ».

Lors de l'examen du projet de loi MAPTAM à l'Assemblée nationale, nos collègues députés avaient souhaité, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois Olivier Dussopt, introduire ces dispositions dans le texte, avant même l'examen du projet de loi DSTDL.

En deuxième lecture, le Sénat était revenu sur la création du Haut Conseil des territoires, au nom de sa mission constitutionnelle de représentation des collectivités, et donc, par cohérence, avait supprimé la présentation des deux rapports devant le Haut Conseil par le premier président de la Cour des comptes. Ces dispositions ne furent pas reprises dans le texte issu de la commission mixte paritaire et donc, a fortiori, dans le texte définitivement adopté.

Le présent article vise à les réintroduire, malgré l'abandon - pour l'heure - de la mise en place du Haut Conseil des territoires.

2. Un positionnement institutionnel du CFL et de la Cour des comptes qui suscite des interrogations

L'inscription dans la loi de la présentation des deux rapports précités par le premier président de la Cour des comptes devant le CFL suscite des interrogations à plusieurs titres.

Tout d'abord, le CFL a notamment pour mission de fournir au Parlement et au Gouvernement « les analyses nécessaires à l'élaboration des dispositions du projet de loi de finances intéressant les collectivités locales » (article L. 1211-4 du code général des collectivités territoriales - CGCT) et d'établir chaque année « un rapport sur la situation financière des collectivités locales » (deuxième alinéa du même article), qui prend la forme du traditionnel rapport de l'observatoire des finances locales.

Ainsi, le CFL et la Cour des comptes produiront annuellement, chacun de leur côté, un rapport sur un sujet identique.

S'il est naturel que le CFL s'intéresse aux publications de la Cour et que la Cour des comptes prête attention aux publications et aux débats du CFL, y a-t-il un sens à institutionnaliser un tête-à-tête entre deux instances chargées, chacune à leur façon, d'éclairer le Parlement et le Gouvernement ?

Au demeurant, le CFL est libre d'inscrire à son ordre du jour une audition du premier président de la Cour - ce qu'il a d'ailleurs fait le 21 janvier 2014 ainsi que le 13 novembre 2014.

C'est pourquoi votre commission a considéré qu'à ce stade la remise du rapport au Parlement et au Gouvernement était suffisante. Elle approuve donc la suppression par la commission des lois des dispositions prévoyant une présentation des rapports devant le CFL.

Il n'en demeure pas moins qu'il sera nécessaire d'imaginer une véritable gouvernance des finances locales, plutôt que de prévoir des adaptations à la marge, sans vision d'ensemble.

C. UNE EXTENSION DISCUTABLE DU CHAMP DU RAPPORT À LA GESTION DES COLLECTIVITÉS

Le périmètre du rapport institué par le présent article a connu une modification par rapport à la version initiale du projet de loi DSTDL.

D'abord limité à « la situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics », il porte désormais également sur leur gestion.

Cette extension rappelle les missions des chambres régionales des comptes, qui jugent « l'ensemble des comptes publics des collectivités »17(*), concourent « au contrôle budgétaire des collectivités »18(*) et examinent « la gestion des collectivités »19(*).

Sur ce dernier point néanmoins, le deuxième alinéa de l'article L. 211-8 du CJF précise que « l'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en oeuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant. L'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations ».

Cette précision n'apparaît pas dans le présent article. Néanmoins, votre commission des finances n'a pas jugé utile de revenir sur le champ du rapport, considérant que cette extension allait de pair avec l'élargissement du champ de l'observatoire des finances locales (voir l'article 34).

Décision de la commission : votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article, tel qu'il résulte du texte de la commission des lois, sans modification.

ARTICLE 32 - Expérimentation de la certification des comptes de collectivités territoriales volontaires

Commentaire : le présent article prévoit que les collectivités territoriales dont les recettes de fonctionnement excèdent 200 millions d'euros pourront participer à une expérimentation de la certification de leurs comptes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN ENJEU RÉCENT : LA CERTIFICATION DES COMPTES PUBLICS

La certification des comptes est un moyen de garantir la fiabilité, la régularité et la sincérité des comptes mais elle vise aussi à assurer une bonne information, notamment des citoyens et des créanciers. Selon la Cour des comptes, « la certification est une opinion écrite et motivée que formule, sous sa propre responsabilité, un auditeur externe sur les comptes d'une entité. Elle consiste à collecter les éléments nécessaires à l'obtention d'une assurance raisonnable sur la conformité des états financiers, dans tous leurs aspects significatifs, à un ensemble de règles et de principes »20(*).

Depuis les années 2000, la France s'est engagée sur la voie de la certification des comptes publics.

Ainsi, depuis 2005, la « certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'État » constitue l'une des missions de la Cour des comptes prévues par la loi organique relative aux lois de finances21(*) (LOLF).

Suite à une initiative du Sénat lors de l'examen de la loi constitutionnelle du 23 juillet 200822(*), l'article 47-2 de la Constitution prévoit désormais que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

Or, la loi de finances rectificative pour 201123(*) a précisé que « la Cour des comptes s'assure que les comptes des administrations publiques sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière soit en certifiant elle-même les comptes, soit en rendant compte au Parlement de la qualité des comptes des administrations publiques dont elle n'assure pas la certification24(*) ».

À ce jour, ni la Cour des comptes, ni les chambres régionales des comptes n'assurent la certification des comptes des collectivités territoriales.

B. LE CAS PARTICULIER DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Selon le rapport25(*) de notre collègue député Jean-Luc Warsmann sur le projet de loi portant réforme des juridictions financières, « au cours des auditions conduites par votre rapporteur, de nombreuses personnes auditionnées ont fait valoir que la certification des comptes présenterait un intérêt limité pour les collectivités territoriales.

En effet, celles recourant à des émissions de type obligataire font d'ores et déjà certifier leurs comptes afin de pouvoir bénéficier des meilleures conditions du marché. Surtout, le processus de certification des comptes paraît extrêmement lourd tant pour les juridictions financières que pour les collectivités certifiées.

Dans ce contexte, la commission a adopté l'amendement de la commission des Finances, saisie pour avis, supprimant l'article 12 du projet de loi. Celui-ci prévoyait qu'une expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales serait conduite par la Cour des comptes sur une durée de huit ans ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit que les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont les produits de fonctionnement sont supérieurs à 200 millions d'euros en 2014, peuvent se porter candidates à une expérimentation de la certification, coordonnée par la Cour des comptes.

La durée de cette expérimentation est fixée à cinq ans et elle débuterait trois ans après la publication de la présente loi. Selon l'étude d'impact, ce délai serait nécessaire pour sélectionner les collectivités participant à l'expérimentation.

Un an après la promulgation de la présente loi, les collectivités territoriales et EPCI concernés et intéressés pourraient adresser leur candidature au ministre chargé des collectivités territoriales, qui « se prononce sur les candidatures sur proposition du premier président de la Cour des comptes ».

Une fois la collectivité sélectionnée, elle conclue une convention avec la Cour des comptes, qui définit les modalités de mise en oeuvre de l'expérimentation « et précise les moyens en crédits, ou en personnels, ou à ce double titre, qui l'accompagnent ».

Selon l'étude d'impact, « disposer de comptes fiables est, pour les collectivités territoriales et leurs partenaires, à la fois une nécessité et un atout. Si les comptables publics tiennent la comptabilité des collectivités territoriales, leurs écritures sont la résultante de décisions prises par les ordonnateurs qui détiennent le pouvoir de gestion. La qualité comptable n'est donc pas l'affaire des seuls comptables publics ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans la mesure où la certification n'est pas une obligation mais une expérimentation, réservée aux plus grandes collectivités et reposant sur le volontariat, votre rapporteur spécial ne s'y oppose pas.

L'utilité de la certification des comptes des collectivités territoriales est toutefois incertaine : les collectivités territoriales, comme la Cour des comptes d'ailleurs, n'ont pas les moyens aujourd'hui de mener un tel chantier.

La répartition de la prise en charge du coût de la certification ainsi que le rôle de la Cour des comptes (qui « coordonne une expérimentation de dispositifs ») mériteraient d'être précisés. Certaines collectivités territoriales font d'ailleurs déjà certifier leurs comptes par des organismes privés.

C'est d'ailleurs ce qu'a indiqué Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, auditionné par le Sénat le 27 novembre 2014 :

« La Cour est prête à apporter son concours à une telle expérimentation, mais la signification de « la Cour coordonne » mérite d'être précisée. Doit-il y avoir plusieurs acteurs ? Mieux vaudrait écrire « la Cour conduit » l'expérimentation, selon des modalités restant à préciser, sachant que pour l'Europe, la certification entre dans le champ concurrentiel. La Cour bénéficiera-t-elle d'un droit exclusif pour certains établissements à statut particulier ? Au-delà de l'expérimentation, je ne suis pas certain que ce soit son rôle de procéder elle-même à l'exercice de certification des comptes ».

La commission des lois a d'ailleurs adopté un amendement précisant que la Cour des comptes « conduit » l'expérimentation.

L'objectif prioritaire doit être la maîtrise des finances publiques et l'amélioration de la gestion publique. La certification peut contribuer à cet objectif, mais il ne faut pas négliger le fait que les élus locaux mettent déjà en place des mécanismes de contrôle interne afin de garantir une bonne gestion des deniers publics ainsi que des politiques publiques efficaces.

Si la certification devenait une obligation, il conviendrait d'en mesurer précisément les coûts ainsi que les effets attendus, afin de déterminer à quels types de collectivités territoriales elle devrait s'appliquer.

Décision de votre commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article, tel qu'il résulte du texte de la commission des lois.

ARTICLE 33 (Art. L. 1611-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Participation des collectivités territoriales aux conséquences financières des arrêts en manquement rendus par la Cour de justice de l'Union européenne

Commentaire : le présent article vise à ce que les collectivités territoriales participent financièrement au paiement des amendes et astreintes imposées à la France pour manquement au droit communautaire et qui leur seraient imputables.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RECOURS EN CONSTATATION DE MANQUEMENT

Le recours en constatation de manquement, prévu aux articles 258 à 260 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), permet de déterminer si un État a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire.

Cette procédure peut être lancée par un État membre ou, et c'est le cas le plus fréquent, par la Commission européenne. On distingue une phase précontentieuse et une phase contentieuse.

La phase précontentieuse commence par une phase officieuse, au cours de laquelle la Commission engage un dialogue avec l'État concerné, afin de parvenir à une solution « amiable ». Si ce dialogue n'aboutit pas, la Commission enclenche la procédure officielle en adressant à l'État une lettre de mise en demeure.

Celle-ci ouvre la procédure officielle et définit le périmètre du litige. Si la Commission européenne est convaincue par les éléments apportés par l'État concerné au cours de cette phase de la procédure, ou qu'elle s'accorde avec lui, la procédure prend fin. À défaut, la Commission peut émettre un avis motivé.

Celui-ci présente les raisons de droit et de fait qui conduisent la Commission à estimer qu'il y a manquement et indique les mesures que l'État doit adopter pour y remédier, dans un délai raisonnable. Si cet avis motivé n'est pas respecté, la Commission européenne peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) d'un recours en constatation de manquement.

Cette saisine marque le début de la phase contentieuse, au cours de laquelle la Commission ne peut évoquer d'autres griefs que ceux présentés dans la lettre de mise en demeure.

Le cas échéant, la Cour prend un arrêt en manquement, qui constate le manquement au droit communautaire et impose à l'État les mesures d'exécution nécessaires pour qu'il se conforme à ses obligations.

Si l'État concerné ne se conforme pas à ses obligations, la Commission européenne - éventuellement après un nouvel avis motivé - peut saisir la CJUE pour qu'elle le condamne (arrêt de manquement sur manquement) à payer une amende forfaitaire ou une astreinte, dont elle propose le montant. La Commission a rendu public sa méthode d'évaluation26(*), qui prend en compte la gravité et la durée de l'infraction ainsi que la capacité de paiement. La CJUE peut néanmoins décider librement du montant des sanctions.

Depuis le traité de Lisbonne, la Commission a la possibilité de demander des sanctions financières dès le recours en constatation de manquement.

B. UNE RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT QUELLE QUE SOIT L'ENTITÉ À L'ORIGINE DU MANQUEMENT

Le fait qu'un manquement au droit communautaire relève de l'État ou d'une collectivité territoriale est indifférent : dans tous les cas, c'est uniquement l'État qui sera tenu responsable. Il s'agit, selon un principe classique du droit international, d'assurer la neutralité du droit communautaire vis-à-vis des choix constitutionnels d'organisation territoriale.

Ainsi, dans une décision de 197027(*), la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a précisé que le manquement est constitué et imputable à l'État « quel que soit l'organe de l'État dont l'action ou l'inaction est à l'origine du manquement, même s'il s'agit d'une institution constitutionnellement indépendante ».

Plus récemment, la Cour28(*) indiquait : « la circonstance qu'un État membre a confié à ses régions le soin de mettre en oeuvre [le droit communautaire] ne saurait avoir aucune incidence sur l'application [du recours en manquement] » ; il reste « seul responsable, vis-à-vis de la Communauté, du respect de ses obligations qui résultent du droit communautaire ».

La responsabilité de l'État n'empêche pas d'identifier l'imputabilité réelle du manquement, comme le précise Anne Rigaux29(*) : la Cour « livre cependant dans ses arrêts une analyse réaliste de l'imputabilité réelle du manquement condamné ». Ainsi, dans la décision du 13 décembre précitée, la CJCE précisait : « Il y a, dès lors, lieu de constater que la région de Campanie n'ayant [...] établi ou tenu à jour des programmes pour l'élimination des déchets toxiques et dangereux, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent ».

Une décision30(*) analogue a d'ailleurs été rendue concernant les collectivités françaises : « les entités françaises compétentes n'ayant pas [respecté les règles du droit communautaire], la République française a manqué aux obligations qui lui incombent ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 33 du présent projet de loi introduit un nouvel article L. 1611-10 dans le code général des collectivités territoriales, qui prévoit que les collectivités participent financièrement au paiement des amendes et astreintes imposées à la France pour manquement au droit communautaire et qui leur seraient imputables.

Son I pose le principe de cette participation financière. Plus précisément, « les collectivités territoriales supportent les conséquences financières des arrêts rendus » par la CJUE « pour tout manquement au droit de l'Union européenne qui leur est imputable en tout ou en partie ». La dernière phrase de ce paragraphe prévoit que ces charges correspondent à des dépenses obligatoires pour les collectivités.

Le II prévoit que l'État doit informer les collectivités territoriales ou leurs groupements « présumés avoir méconnu le droit de l'Union européenne », lorsqu'elles peuvent être identifiées, dès l'engagement de la procédure de recours en manquement ou au cours de celle-ci. Ceci afin de leur permettre de produire des observations qui permettront à l'État d'assurer sa défense.

Les III à V prévoient les modalités selon lesquelles est fixée la participation financière des collectivités. Le III dispose que l'État propose une répartition des sommes entre les collectivités, déduction faite, le cas échéant, de la part incombant à l'État. Le IV précise qu'en cas d'accord, la répartition des sommes est fixée par décret. En cas de désaccord, le V prévoit que la répartition est fixée par décret, après avis d'une commission composée de membres du Conseil d'État et de magistrats de la Cour des comptes.

Enfin le VI prévoit que les modalités d'application de l'article sont fixées par décret en Conseil d'État.

*

La commission des lois a supprimé cet article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article pose un principe de responsabilité des collectivités territoriales, que ne remet pas en cause votre rapporteur pour avis.

Cependant, il considère que le dispositif retenu pose problèmes à plusieurs égards, notamment quand on le compare à ce qu'ont pu mettre en place d'autres États européens.

A. DES EXEMPLES D'ÉTAT EUROPÉENS AYANT MIS EN PLACE DES DISPOSITION ANALOGUES

Plusieurs États européens ont prévu une répartition interne des sanctions financières communautaires.

En Allemagne, le sixième alinéa de l'article 104 de la loi fondamentale allemande (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) dispose que « la Fédération et les Länder supportent, conformément à la répartition interne des compétences et missions, les charges découlant d'une violation des obligations supranationales ou internationales de l'Allemagne ».

Plus précisément, « dans les cas où l'Union européenne impose des corrections financières concernant plusieurs Länder », la charge est répartie sur la Fédération (15 %), l'ensemble des Länder (35 %, répartis en fonction d'une clé de répartition prédéfinie) et les Länder responsables (50 %, au prorata du montant des « moyens financiers reçus »).

En revanche, il n'existe pas de répartition de la responsabilité entre la Fédération et les collectivités territoriales, cette question relevant de chaque Land. Seul le Land de Mecklembourg-Poméranie a adopté des dispositions en ce sens.

En Autriche, l'État fédéral peut exercer une action récursoire contre l'ensemble des Länder et des communes. La répartition de la charge financière n'est pas prévue en détail par les textes. Ces dispositions n'ont jamais été appliquées.

Aux Pays-Bas, une loi a été adoptée en 2004 (Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten) son article 7 dispose qu'en cas de condamnation pour manquement au droit communautaire, « le ministre peut décider de réclamer ces sommes aux entités publiques, dans la mesure où la responsabilité des Pays-Bas est le résultat d'un manquement de l'entité publique appropriée ». Ces dispositions n'ont jamais été appliquées.

Enfin, en Belgique, il est également possible de répercuter sur une communauté ou la région défaillante les conséquences financières d'un manquement au droit communautaire.

B. UN DISPOSITIF QUI COMPORTE PLUSIEURS LIMITES

Le dispositif proposé par le présent article comporte plusieurs limites.

Tout d'abord, le champ de la responsabilité des collectivités territoriales semble insuffisamment circonscrit :

- d'une part, elles « supportent » les conséquences financières, alors qu'il aurait probablement été plus judicieux de prévoir qu'elles y « participent », dans la mesure où il s'agit des manquements qui leur sont imputables « en tout ou partie » ;

- d'autre part, est visé tout manquement « qui leur est imputable en tout ou partie », sans préciser qu'il s'agirait d'un manquement relatif à leur domaine de compétence, ce qui peut sembler poser problème.

Par ailleurs, les conditions selon lesquelles est arrêtée la participation financière des collectivités territoriales interrogent également :

- il est prévu « le cas échéant » une participation de l'État ; mais l'on pourrait juger plus opportun de prévoir sa participation systématique, dans une proportion minimale, comme cela se fait en Allemagne ;

- en cas de désaccord entre le Gouvernement et les collectivités territoriales, il est prévu de recueillir l'avis d'une commission, mais cet avis étant purement indicatif, il n'offre pas une garantie suffisante aux collectivités ;

- enfin, de par sa composition - à savoir des membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes - cette commission se prive de l'expertise que pourraient apporter des représentants des collectivités.

C. DES CONSÉQUENCES FINANCIÈRES POTENTIELLEMENT IMPORTANTES

Votre rapporteur pour avis a souhaité disposer d'un chiffrage des éventuelles sanctions financières qu'auraient à supporter les collectivités. Malgré ses demandes, le Gouvernement ne lui a pratiquement fourni aucun élément.

Certes, il est difficile d'évaluer les sanctions appliquées à un contentieux non encore achevé ou à un contentieux « probable », malgré la publication par la Commission européenne de sa méthodologie en la matière. Mais il est difficile pour le Parlement d'adopter un dispositif créant une charge potentielle pour les collectivités, sans avoir aucune idée de son montant.

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur pour avis que les affaires suivantes pourraient entrer dans le champ d'application de l'article :

- Trois affaires sont au stade de la demande d'informations :

o l'affaire du grand hamster d'Alsace (cricetus cricetus) (C-383/09) ;

o l'affaire des eaux résiduaires urbaines (échéance de 2000) (C-23/13) ;

o l'affaire des nitrates en Bretagne, Pays-de-la-Loire et Poitou-Charentes ;

- Une affaire au stade précontentieux de l'avis motivé :

o l'affaire des eaux résiduaires urbaines (échéance de 2005) ;

- Deux affaires au stade précontentieux de la mise en demeure :

o l'affaire de la qualité de l'air / PM10 ;

o l'affaire du bruit dans l'environnement.

La seule de ces affaires ayant fait l'objet d'un chiffrage est le contentieux du grand hamster d'Alsace, pour lequel 76 millions d'euros ont été provisionnés par l'État. S'agissant de l'affaire des nitrates de Bretagne, le montant de 40 millions d'euros avait été évoqué il y a quelques années. En tout état de cause, il s'agit de montants importants

*

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur pour avis considère qu'il n'est pas possible d'adopter l'article en l'état.

Décision de votre commission : votre commission vous propose de souscrire à la suppression de cet article.

ARTICLE 34 (Art. L. 1211-4 du code général des collectivités territoriales) - observatoire de la gestion publique locale

Commentaire : le présent article vise à élargir les missions du comité des finances locales à une analyse de la gestion locale.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 1211-4 du code général des collectivités territoriales prévoit que le comité des finances locales (CFL) a pour mission « de fournir au Gouvernement et au Parlement les analyses nécessaires à l'élaboration des dispositions du projet de loi de finances intéressant les collectivités locales ». Il établit chaque année « un rapport sur la situation financière des collectivités locales » et « a la charge de la réalisation d'études sur les facteurs d'évolution de la dépense locale ».

Le dernier alinéa précise que ces missions peuvent être exercées par « une formation spécialisée du comité, dénommée observatoire des finances locales ». Dans les faits, c'est effectivement l'observatoire qui rédige le rapport annuel sur la situation financière des collectivités territoriales.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article complète l'article L. 1211-4 précité afin d'étendre les missions du CFL à une analyse de la gestion locale.

Le 1° ajoute aux missions du CFL une analyse de la gestion des collectivités territoriales, dont il assure la diffusion, « afin de favoriser le développement de bonnes pratiques ». Il prévoit également que le CFL peut réaliser des « évaluations de politiques publiques locales » et des « missions d'expertise et d'audit ».

Le 2° change le nom de l'observatoire des finances locales en « observatoire de la gestion publique locale ».

Enfin, le 3° prévoit que l'observatoire est présidé par le président du CFL (ce qui est déjà le cas) et qu'il peut bénéficier du concours de fonctionnaires de l'État (ce qui est également déjà le cas), mais aussi de fonctionnaires territoriaux.

*

La commission des lois a adopté un amendement de précision et précisé que l'observatoire pouvait solliciter toute personne susceptible d'éclairer ses travaux.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'extension des missions de l'observatoire des finances locales à une analyse de la gestion des collectivités permettra de faire émerger de bonnes pratiques, à partir de l'analyse et de l'expérience d'élus locaux.

Votre commission des finances y est donc favorable.

Décision de la commission : votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article, tel qu'il résulte du texte de la commission des lois, sans modification.


* 10 Loi n° 2011-1977 de finances pour 2012.

* 11 Dix semaines s'agissant des régions.

* 12 Ces dispositions sont prévues respectivement au second alinéa du 4°, au 6° et au 8°.

* 13 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 14 Audition devant la commission des finances du 7 novembre 2013.

* 15 Ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

* 16 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* 17 Article L. 211-1 du code des juridictions financières.

* 18 Article L. 211-7 du code des juridictions financières.

* 19 Article L. 211-8 du code des juridictions financières.

* 20 « Certification des comptes de l'État, Exercice 2013 », Cour des comptes, mai 2014.

* 21 Article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 22 Article 22 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

* 23 Article 62 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 24 Disposition codifiée à l'article L. 111-3-1 A du code des juridictions financières.

* 25 Rapport n° 2790 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi portant réforme des juridictions financières, par Jean-Luc Warsmann, 15 septembre 2010.

* 26 Communication du 12 janvier 2012.

* 27 CJCE, 5 mai 1970, Commission c/ Belgique.

* 28 CJCE, 13 décembre 1991, Commission c/ Italie (C-33/90).

* 29 A. Rigaux, « La soumission des collectivités infra-étatiques des États membres aux exigences du droit de l'Union européenne », in L. Potvin-Solis (éd.) Les effets du droit de l'Union européenne sur les compétences des collectivités territoriales, Paris, L'Harmattan, 2013.

* 30 CJCE, 26 octobre 2000, Commission c/ France (C-16/98).