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Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

11 décembre 2014 : Nouvelle organisation territoriale de la République ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 11 décembre 2014, sous la présidence de M. Francis Delattre, vice-président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Charles Guené, rapporteur pour avis, sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République n° 636 (2013-2014), dans le texte n° 175 (2014-2015) issu des travaux de la commission des lois.

M. Charles Guené, rapporteur. - D'emblée, le Gouvernement a présenté la nouvelle répartition des compétences qu'engage ce texte comme un moyen de maîtriser la dépense publique. En mai dernier, André Vallini, secrétaire d'État à la réforme territoriale, annonçait des économies comprises entre 12 et 25 milliards d'euros, une prévision ramenée à 10 milliards d'euros par la suite. Étonnamment, l'étude d'impact n'en donne pas de chiffrage précis.

Je ne suis pas aussi optimiste que le Gouvernement sur les économies que cette réforme permettrait de réaliser.

Dès le mois de juin, l'agence Moody's estimait que les mesures proposées « ne [généreraient] pas d'économies nettes [car] elles ne [faisaient] que redistribuer les coûts entre les différents niveaux de collectivités ». En tout état de cause, on ne peut attendre de cette réforme que des économies à moyen terme. À court terme, on peut en craindre une augmentation des dépenses.

La réorganisation des compétences ne s'accompagne d'aucune modification des ressources affectées aux collectivités territoriales. Les régions, qui disposent de faibles marges de manoeuvres fiscales, se verront transférer des compétences départementales telles que les routes et les collèges. Elles demandent par la voix de l'Association des régions de France le transfert d'une part de cotisation sur la valeur ajoutée pour faire face à leurs nouvelles charges. Le Premier ministre en personne a admis devant nous le 28 octobre dernier que « pour que les régions disposent des capacités à investir, elles devront être dotées d'une fiscalité économique, dynamique et adaptée à leurs missions ». Le texte prévoit seulement une dotation de compensation versée par une collectivité à une autre. Une commission locale d'évaluation des charges et des ressources évaluera les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées.

Cette disposition, qui s'inspire de la métropole de Lyon, rendra les finances locales encore moins lisibles. Le département deviendra une sorte de « boîte aux lettres » : il recevra des compensations de l'État qu'il transférera aux régions.

La commission des lois, qui a établi hier son texte, a supprimé les articles transférant la plupart des compétences départementales aux régions et, par cohérence, la disposition selon laquelle les départements continueront de percevoir des compensations de l'État.

Ce projet de loi soulève de nombreuses questions sur le financement de nos collectivités territoriales, parmi lesquelles ses conséquences sur les dispositifs de péréquation, notamment au niveau départemental. Serge Morvan, directeur général des collectivités territoriales, que j'ai interrogé lors du déplacement du Sénat hors les murs à Chartres, a reconnu qu'il faudrait y revenir.

La réforme territoriale n'affiche pas d'objectif clair. Le Président de la République, avant même que ne soit rétablie la clause de compétence générale avec la promulgation de la loi MAP, annonçait sa prochaine suppression. La répartition des compétences, leur financement mais aussi le rôle de l'État dans les territoires devraient constituer un projet fédérateur et cohérent, ce n'est manifestement pas le cas. Ce texte, dicté par la nécessité de réaliser des économies, manquera sans doute son but.

Mon rapport pour avis porte sur les seuls articles qui concernent les finances locales et la transparence financière. L'article 30 prévoit que les exécutifs locaux devront, un an après la remise d'un rapport de la chambre régionale des comptes (CRC), présenter les actions entreprises pour mettre en oeuvre ses recommandations. Afin de partager les bonnes pratiques, une synthèse de ces rapports sera présentée lors de la conférence territoriale de l'action publique. Les rapports d'observation des CRC concernant un établissement public de coopération intercommunale seront transmis à ses communes membres et débattus.

En outre, les opérations d'investissement d'un montant « supérieur à un seuil fixé par décret » devront s'accompagner d'une étude relative à leur impact pluriannuel sur les dépenses de fonctionnement. En soi, cela paraît louable : considérons cette mesure comme une aide à la décision, et non comme une contrainte. Toutefois, le seuil devra être calibré pour tenir compte de la taille des collectivités.

Enfin, dans les communes de plus de 3 500 habitants, un rapport préalable au débat d'orientation budgétaire devra être présenté à l'assemblée délibérante au moins deux mois avant l'examen du budget.

La commission des lois a inséré un article additionnel après l'article 30 prévoyant la dématérialisation des pièces comptables dans un délai de trois ans, notamment pour les communes de plus de 10 000 habitants.

L'article 31 inscrit dans le code des juridictions financières le principe d'un rapport annuel de la Cour des comptes sur « la situation financière et la gestion des administrations publiques locales ». En pratique, cela revient à institutionnaliser le rapport sur les finances locales que la Cour publie depuis l'an dernier. Si je n'y vois pas d'inconvénient, cette mesure symbolise la volonté de la Cour des comptes d'exposer sa vision de l'évolution des finances locales.

Le dispositif initial prévoyait que le premier président de la Cour présentait ce rapport, ainsi que le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, devant le Comité des finances locales. Quel curieux tête-à-tête entre deux instances chargées, chacune à leur façon, d'éclairer le Parlement et le Gouvernement ! La commission des lois a fort heureusement supprimé cette disposition.

À l'article 32 est ouverte une expérimentation aux collectivités territoriales dont les recettes de fonctionnement s'élèvent à plus de 200 millions d'euros pour la certification de leurs comptes. Cette expérimentation serait conduite par la Cour des comptes. Je n'y suis pas opposé, dans la mesure où le principe est celui du volontariat. Néanmoins, il faudra préciser la répartition du coût de la certification entre la Cour des comptes et les collectivités.

Avec l'article 33, les collectivités territoriales participeront aux sanctions financières prononcées contre l'État pour manquement au droit communautaire. Cela ne semble pas absurde. Pour autant, le champ de la responsabilité des collectivités est insuffisamment circonscrit ; il faudrait préciser que sont uniquement visés les manquements dans leur domaine de compétence. Je m'interroge également sur les conditions dans lesquelles est arrêtée la participation financière des collectivités. La participation de l'État n'est pas systématique, même pour un montant minimal, contrairement à ce qui se fait en Allemagne. En cas de désaccord entre le Gouvernement et les collectivités territoriales, une commission devra rendre un avis mais celui-ci sera purement indicatif. Le fait qu'elle soit exclusivement composée de membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes la prive de l'expertise des représentants des collectivités territoriales.

Enfin, les conséquences financières pour les collectivités territoriales sont potentiellement importantes : 76 millions d'euros pour l'affaire du « grand hamster d'Alsace », 40 millions d'euros pour les nitrates de Bretagne. Malgré mes demandes répétées, le Gouvernement ne m'a fourni aucune donnée chiffrée sur le risque financier que cet article fait planer sur les collectivités. A ce stade, mieux valait, comme l'a choisi la commission des lois, supprimer ce dispositif pour en trouver un plus respectueux des collectivités territoriales au cours de la discussion.

L'article 34, qui élargit les missions du comité des finances locales à une analyse de la gestion des collectivités territoriales, n'appelle pas de commentaire particulier.

Je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des articles 30, 31, 32 et 34 tels qu'ils résultent des travaux de la commission des lois et de souscrire à la suppression de l'article 33.

M. Philippe Dallier. - Il n'y a pas grand-chose à dire de ce texte quand on siège à notre commission : pas de trace de dispositions financières... Quelle frustration, on ne sait pas plus que lors de l'examen du texte sur le redécoupage des régions de quels moyens disposeront les différents niveaux de collectivités pour exercer leurs compétences. Les dispositions attendues sur le Grand Paris viendront par voie d'amendements entre Noël et le jour de l'an. Étonnante façon de travailler ! En bref, pour reprendre la belle formule de Jean Arthuis, on nous demande encore une fois d'acheter un lapin dans un sac.

Engager la responsabilité des collectivités en cas de manquement au droit communautaire ? Il faudra effectivement préciser tout cela. En Île-de-France, chaque commune devait rendre sa copie sur l'exposition des populations au bruit. Et des communes il y en a... Le préfet a agité la menace de pénalités. Avons-nous la garantie que seuls les mauvais élèves seront sanctionnés, si tant est qu'ils puissent payer ?

M. Roger Karoutchi. - La commission des lois s'est montrée plus raisonnable que le Gouvernement. J'avais découvert, sans aucun bonheur et avec beaucoup d'horreur, le projet de transférer les collèges et les routes du département à la région. Comment aurions-nous fait face en Île-de-France ? Le transfert des lycées a certes constitué une réussite mais au prix de lourds investissements pour la région. L'État a compensé a minima ; les établissements étaient en piteux état, le personnel trop peu nombreux. Et nous devions en faire des turbos ! Nous avons déjà donné ; la compensation, nous n'y croyons plus. D'après les calculs du président de la région Île-de-France, le manque de compensation par l'État s'élève à 1,2 milliard d'euros pour les dix dernières années.

Où est la vision globale dans ce texte ? Il aurait fallu donner aux régions l'emploi, l'économie, la formation. Au lieu de quoi, on donne ceci à un tel, cela à tel autre. La commission des lois a bien fait d'effectuer un travail de réalignement. Franchement, nous aurions pu tout aussi bien examiner ce texte en même temps que celui sur le redécoupage des régions ; nous l'attendions, il n'y a rien dedans.

L'article 30 alourdit les charges des chambres régionales des comptes. L'Île-de-France, et c'est bien normal, est contrôlée tous les deux ans. Pourquoi en rajouter ? D'autant que le moindre rapport sur l'un des aspects des compétences de la région prend douze à dix-huit mois.

Enfin, je signale que la commission des lois aurait dû, par cohérence avec son refus de transférer les compétences départementales aux régions, supprimer l'article 35 sur les mouvements de personnels.

M. Jean Germain. - Tout ça pour ça...mais je ne veux pas me laisser aller !

M. Philippe Dallier. - Dommage !

M. Jean Germain. - Le projet de loi pour la croissance et l'activité vise à lever des contraintes juridiques et voilà qu'on demande aux collectivités un rapport préalable au débat d'orientation budgétaire ! Les élus le percevront immanquablement comme un geste de défiance à l'égard de leur capacité à gérer, alors que les hauts fonctionnaires, responsables du Crédit lyonnais et de Dexia, eux, ont été absous ! Idem pour l'intervention des chambres régionales des comptes ou pour l'étude d'impact qui devra accompagner les opérations d'investissement d'un montant « supérieur à un seuil fixé par décret » : c'est vraiment mépriser les élus locaux ! Le plus petit maire du plus petit canton sait qu'un investissement implique des frais de fonctionnement après sa mise en service. Ces mesures vexatoires alimentent le vote extrême dans les campagnes et ailleurs.

Les maires, qui ont souscrit des emprunts toxiques auprès d'une banque nationale, ne sont pas forcément en cause. Il faut des connaissances pour comprendre les algorithmes créés par des golden boys sortis tout droit des grandes écoles ; ils ont eu le tort de faire confiance.

Dorénavant, la Cour des comptes jugera les comptables, et non les comptes ; c'est l'exact contraire de ce que l'on enseignait naguère !

Pour autant, comme nous l'a fait si bien sentir le rapporteur, il n'y a pas lieu de s'énerver. Ce texte ne nous empêchera pas de dormir...

M. Dominique de Legge. - ...il ne nous réveillera pas non plus !

M. François Marc. - Je suivrai l'avis du rapporteur. À propos de la participation des collectivités aux pénalités infligées pour manquement au droit communautaire, l'État est en première ligne sur les nitrates en Bretagne, que je sache ! Cet article inquiétant devra être clarifié au cours de la navette.

Pour le reste, j'ai feuilleté rapidement le texte de la commission des lois. Le terme « supprimer » concurrence celui d'« abroger ». Avec le texte issu de la commission des lois, c'est retour à la case départ. Où est donc passée l'ardeur de ceux qui réclament des réformes structurelles ? La longue discussion générale comprendra, je suppose, moult dégagements sur cet inépuisable sujet.

M. Dominique de Legge. - L'article 32 dispose : «  La Cour des comptes conduit une expérimentation de dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements dont les produits de fonctionnement excèdent 200 millions d'euros pour l'exercice 2014. » Est-ce à dire qu'actuellement les comptes des collectivités ne sont pas réguliers, sincères et fidèles ? Au mieux, cette disposition n'apporte rien ; au pire, elle jette la suspicion sur ceux qui ne se porteront pas candidats à l'expérimentation. Derrière se profilent des sanctions. Et ces sanctions, je les vois venir, consisteront en un ajustement des dotations. Je suis partisan de supprimer cet article.

M. Michel Bouvard. - Évitons les fausses idées et les fantasmes sur l'article 32. Nous avons été nombreux à suivre de près l'affaire des emprunts toxiques. Les assemblées délibérantes, pour certaines, étaient mal informées par les exécutifs ou les services qui avaient reçu délégation des exécutifs. Le niveau d'information sur la gestion de la dette reste insuffisant ; il s'agit d'un problème qui n'est ni de droite, ni de gauche, mais technique.

L'expérimentation sur la certification résulte du fait que la Cour des comptes ne peut éplucher les budgets de toutes les collectivités. Le but est de donner un cadre commun, pour l'information des citoyens et celle des assemblées délibérantes. En quoi est-ce choquant ? Certaines collectivités, qui ont choisi d'être notées, font déjà certifier leurs comptes !

Les dérives de Dexia sur la gestion de la dette, même si la banque n'a pas recouru à la méthode du snowball, sont d'autant plus graves que les élus lui faisaient confiance. Mais d'autres banques ont eu les mêmes pratiques. Des élus ont souscrit des emprunts toxiques sans le savoir, d'autres l'ont fait sciemment, pour ne pas augmenter les impôts avant les élections : certains, d'ailleurs, en renégociant l'emprunt, y ont gagné deux fois. Progresser dans la transparence est important : inutile de fantasmer sur l'article 32.

Je reste sur ma faim sur la réorganisation des compétences. Personne ne s'est interrogé, pour les routes, sur les confettis de l'empire routier de l'État, ces kilomètres gérés par des directions interdépartementales qui n'ont rien à voir avec la nouvelle carte des régions. Pourquoi les avoir exclus des transferts ? À l'époque, et c'était sous une autre majorité, on ne l'avait pas envisagé à cause de l'impossibilité de financer une compensation. Le même raisonnement vaut pour les petits bouts de tourisme qui restent dans le giron des préfectures. Dans la loi Raffarin, cette compétence avait changé trois fois de camp et l'on recommence...

M. Francis Delattre, président. - Le sujet des emprunts toxiques est derrière nous : il existe désormais un encadrement des emprunts et des procédures d'alerte.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je suis prêt à voter ce texte des deux mains si on me démontre qu'il fera faire des économies. Malheureusement, ce n'est pas le cas, comme l'a souligné Charles Guené ; l'article 35 sur les personnels, qu'il faudrait peut-être supprimer par coordination, le prouve. L'harmonisation des régimes indemnitaires se fera par le haut pour acheter la paix sociale. Cela s'est passé ainsi lors du rapprochement de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique auquel Philippe Dallier et moi-même avions consacré un rapport. La tentative précédente avait échoué, et un ministre avait perdu son poste : Christian Sautter...

Ce texte, oui ou non, dégagera-t-il des économies ? Là est la question. Le Gouvernement annonce des chiffres en recul, le président de l'association des régions de France, Alain Rousset, affirme que la fusion avec le Poitou-Charentes coûtera une dizaine de millions d'euros par an.

Autre manque : le texte n'évoque pas la décentralisation des routes. Dans mon département, qui compte 7 500 km de routes, l'État gère encore 168 km de voies, grâce à une trentaine de cadres et d'ingénieurs. Allons au bout de la logique d'économies : décentralisons ces derniers morceaux de voies. La loi du 13 août 2004 n'a fait les choses qu'à moitié, ce qui nous a coûté cher : les personnels ont refusé de faire jouer leur droit d'option pour intégrer la fonction publique territoriale. Dans une république moderne et décentralisée, pourquoi l'État conserve-t-il des routes ? Pourquoi verse-t-il l'allocation aux adultes handicapés quand le département gère la prestation pour la compensation du handicap ? Pourquoi ne pas supprimer ces doublons alors que la France, nous dit-on, est au bord du gouffre ?

M. Gérard Longuet. - Toute décentralisation entraîne une hausse de la dépense publique. Et ce, pour une raison extrêmement simple : elle rapproche celui qui prend la décision de celui qui en profite. Et celui qui prend la décision, étant élu par celui qui en profite, veut naturellement répondre à ses attentes. Certaines régions ont consacré 20 à 40 % de plus de ressources que l'État aux lycées. On le comprend, le conseiller régional rend des comptes aux électeurs, il espère être réélu ; le recteur, lui, change d'affectation quand cela va mal. D'où la spectaculaire augmentation de la dépense locale depuis trente ans. L'État peut être avare, car il sait être indifférent à ses administrés et obtenir un rendez-vous avec un préfet ou un sous-préfet - j'en sais quelque chose pour l'avoir été - n'est pas aisé. Les personnels techniciens, ouvriers et de service transférés en 2004 ne s'y sont pas trompés. À 99 %, ils ont opté pour la fonction publique territoriale : ils sont mieux payés, et les décideurs sont à la portée de leur main ce qui n'était pas le cas rue de Grenelle.

Le V de l'article 37 démontre l'absence totale de réflexion financière : les malheureux départements, perinde ac cadaver, devront reverser les sommes qu'ils consacraient à des politiques aux collectivités infra ou supra qui en seront chargés. Ce système rend impossible la libre administration des collectivités territoriales. Quelle absurdité !

M. Francis Delattre, président. - Les régions peuvent être fières de ce qu'elles ont fait pour les lycées. Elles ont rétabli un peu de l'égalité des chances. Autrefois, en Île-de-France, il existait cinq lycées parisiens, deux ou trois autres à Versailles et à Sceaux ; le reste n'était que ce que l'on appelait des « lycées poubelle ». Un ministre a voulu que 80 % d'une classe d'âge obtienne le bac... C'est l'honneur de la décentralisation d'avoir transformé les lycées. Disons-le mieux et davantage, on ne le sait pas assez.

M. Daniel Raoul. - Pour que tout change, il faut que rien ne change... Je ne comprends pas très bien l'argumentation du rapporteur général : puisque le texte ne prévoit que très peu de transferts de compétences, il n'y aura pas beaucoup de transferts de personnels.

Ce projet de loi ne s'attaque pas aux doublons, voire aux triplets, entre département, région et État. Il faudrait aller plus loin, y compris sur la gestion des fonds européens.

Monsieur Longuet, vous dénoncez un système de compensation des compétences transférées qui existe depuis longtemps dans les intercommunalités.

M. Francis Delattre, président. - Supprimer les départements en Île-de-France sera une catastrophe ; le syndicat des transports d'Île-de-France sera ingérable. Comment traiter une région qui compte autant d'habitants que la Belgique de la même manière que les autres ? C'est inconséquent.

M. Charles Guené, rapporteur. - J'éprouve également de la frustration mais l'on peut supposer qu'il sera plus simple de décider des transferts financiers, une fois les transferts de compétences fixés et la réforme des dotations achevée en 2015.

J'avais prévu de vous proposer des amendements sur la participation financière des collectivités aux sanctions pour manquement au droit communautaire. Pour ma part, je considère que cette responsabilité des collectivités n'est pas absurde à partir du moment où ce sont bien elles qui exercent les compétences. La commission des lois a supprimé l'article 33 ; je ne doute pas que nous en examinerons une autre version sous peu.

J'ai du mal à admettre, comme Roger Karoutchi, que les départements soient réduits au rang de boîte à lettres.

Je partage le sentiment de Jean Germain : cette procédure vexatoire et infantilisante jette la suspicion sur les élus locaux. Cependant, les collectivités territoriales se conforment déjà spontanément aux obligations créées par ce texte.

M. Jean Germain. - Ces vexations font le lit de l'extrémisme.

M. Charles Guené, rapporteur. - Insidieusement, on essaie de nous imposer - est-ce un bien, est-ce un mal ? - une gouvernance des finances locales que nous avions déjà repoussée. Nous ne pourrons pas reporter éternellement la discussion.

Il est vrai que l'article 31 dénote une progression du jugement en opportunité puisque le rapport de la Cour des comptes portera sur la situation financière et la gestion. J'ai pensé, un temps, supprimer le terme gestion pour me raviser ensuite : faut-il, comme l'a dit Michel Bouvard, s'opposer à une logique globale de bonnes pratiques ?

M. Jean Germain. - Et comme l'on sait que les bonnes pratiques ont tout réglé en France, tout va bien !

M. Charles Guené. - J'indique à Dominique de Legge qu'aujourd'hui, les comptes ne sont pas certifiés ; il ne s'agit que d'une expérimentation et à ce stade, aucune sanction n'est prévue. Nous retrouvons la problématique des bonnes pratiques...

Plusieurs intervenants ont souhaité une rationalisation des services déconcentrés. Sans voler au secours de l'État, on peut imaginer qu'il préfère attendre que la réforme territoriale soit terminée avant de réformer ses services.

La commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des articles 30, 31, 32 et 34, tels qu'ils résultent du texte de la commission des lois, et a émis un avis favorable à la suppression de l'article 33.