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Projet de loi de finances pour 2016 : Écologie, développement et mobilité durables : énergie

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Écologie, développement et mobilité durables : énergie ( avis - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE - L'EFFORT BUDGÉTAIRE ET FISCAL EN FAVEUR DE L'ÉNERGIE

I. LE PROGRAMME 174 « ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES » DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES »

Le programme 174 « Énergie, climat et après-mines »1(*) décline, dans son intitulé, les trois actions principales qui le composent mais sans rendre compte de leur importance budgétaire très inégale :

- la mise en oeuvre de la politique énergétique, qui ne représente que 0,8 % du programme (4,1 millions d'euros) ;

la lutte contre le changement climatique, dotée de 28,6 millions d'euros, soit 5,6 % du programme ;

- enfin, et surtout, la garantie des droits et l'accompagnement des anciens mineurs après l'arrêt de l'exploitation minière, qui mobilise à elle seule 93,4 % des crédits du programme (476,7 millions d'euros en 2016).

Programme 174
(en euros)

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

2014

2015

2016

2014

2015

2016

Politique de l'énergie

5 828 000

5 359 000

-8,0 %

4 143 723

-22,7 %

6 188 324

5 804 191

-6,2 %

4 168 209

-28,2 %

Gestion économique
et sociale
de l'après-mines

548 523 962

503 803 223

-8,2 %

476 671 000

-5,4 %

553 423 962

506 903 223

-8,4 %

479 011 000

-5,5 %

Lutte contre
le changement climatique

34 531 344

30 441 000

-11,8 %

28 620 000

-6,0 %

34 531 344

30 441 000

-11,8 %

28 620 000

-6,0 %

Soutien

1 647 446

1 168 147

-29,1 %

1 144 842

-2,0 %

1 647 446

1 168 147

-29,1 %

1 144 842

-2,0 %

Total

590 530 752

540 771 370

-8,4 %

510 579 656

-5,6 %

595 791 076

544 316 561

-8,6 %

512 934 051

-5,8 %

Sources : projet annuel de performances du projet de loi de finances pour 2015 (pour 2014)
et projet annuel de performances du projet de loi de finances pour 2016 (pour 2015 et 2016)

Compte tenu de ce périmètre très déséquilibré au profit de la gestion de « l'après-mines », le programme voit logiquement sa dotation baisser, chaque année, à mesure de la réduction du nombre des anciens mineurs et de leurs conjoints. Pour 2016, la baisse atteindra - 5,6 % en autorisations d'engagements (AE) et - 5,8 % en crédits de paiement (CP), pour une enveloppe totale de 510,6 millions d'euros en AE et 512,9 millions d'euros en CP.

A. UNE CONTRACTION DU BUDGET DE L'APRÈS-MINES EN LIGNE AVEC LA BAISSE STRUCTURELLE DU NOMBRE DES BÉNÉFICIAIRES

1. La garantie des droits sociaux des mineurs et de leurs familles

La quasi-intégralité (91 %, soit 434 millions d'euros) des crédits de l'action « Gestion économique et sociale de l'après-mines » est consacrée aux subventions versées à l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM). Établissement public à caractère administratif créé par la loi n° 2004-105 du 3 février 2004, l'ANGDM garantit, au nom de l'État, les droits sociaux des anciens agents et de leurs familles après la cessation d'activité des entreprises minières ou ardoisières2(*).

Au titre de ses dépenses d'intervention, l'agence sert plus d'une centaine de prestations différentes dont, pour l'essentiel :

les avantages en nature (chauffage et logement) prévus par le statut du mineur (358,3 millions d'euros pour 2015 et 340,5 millions d'euros pour 2016) ;

les prestations de pré-retraite et prestations assimilées (85,9 millions d'euros pour 2015 et 76,4 millions d'euros pour 2016).

L'ANGDM assume également les obligations de l'employeur pour les anciens salariés des Charbonnages de France (CdF) qui sont encore titulaires d'un contrat de travail, soit 212 agents au 31 décembre 20143(*) contre 337 un an plus tôt, pour une dépense estimée à 13,8 millions d'euros pour 2016 contre 17 millions en 2015.

En raison de la baisse naturelle du nombre des bénéficiaires, qui devraient passer de près de 146 000 en 2012 à moins de 118 000 en 2016 en effectifs moyens annuels (soit une contraction de 19,4 %), le volume global des dépenses d'intervention décroît dans des proportions comparables : sur la période 2012-2016, la baisse devrait même atteindre 24,9 % compte tenu de la décroissance rapide (- 80 %) des charges liées aux derniers agents actifs dont les effectifs moyens diminuent, sur la même période, de 85,7 % en raison du départ des intéressés en pré-retraite ou en retraite. Les prestations de chauffage et de logement diminuent quant à elle moins rapidement (- 13,9 %) que les effectifs sous l'effet, notamment, des revalorisations de prestations et des programmes de réhabilitation et d'adaptation des logements pour une population vieillissante.

Évolution comparée, sur la période 2012-2016, des effectifs des bénéficiaires
et des dépenses d'interventions de l'ANGDM

 

Nombre de bénéficiaires

(effectifs moyens annuels)

Dépenses d'intervention (en millions d'euros)

Actifs

Pré-retraite

Avantages

en nature

Autres1

Total

2012

145 696

69,186

114,103

395,574

7,658

586,521

2013

138 475

36,078

107,038

384,251

39,5612

566,928

2014

131 816

22,129

120,072

367,721

10,577

520,499

2015

(prévision)

124 300

17,258

87,033

354,335

13,028

471,654

2016

(prévision)

117 400

13,838

76,399

340,508

10,019

440,764

Évolution 2012-2016

- 19,42 %

- 80 %

- 33,04 %

- 13,92 %

+ 30,83 %

- 24,85 %

1 Bourses des mines, fonds national d'aide et de secours, médailles du travail, provisions, etc.

2 Impact d'une forte augmentation des provisions

Source : réponse au questionnaire budgétaire

S'agissant du budget de fonctionnement de l'agence, celui-ci est logiquement orienté à la baisse mais diminue cependant moins rapidement que le nombre des bénéficiaires. Si la masse salariale, qui en constitue les deux tiers, est maîtrisée - la réduction des effectifs sous plafond, qui passeront de 158 équivalents temps plein travaillés (ETPT) à 153 en 2015 et 148 en 2016, se poursuit -, les autres charges de fonctionnement restent impactées, comme l'an dernier, par la gestion de contentieux en constante augmentation, qu'il s'agisse des contentieux sociaux propres à l'agence ou de ceux gérés pour le compte du liquidateur de CdF (1 203 contentieux ouverts au 31 décembre 2014 contre 1 111 un an auparavant).

Pour l'essentiel, cette augmentation est le fait des demandes d'indemnisation relatives à la reconnaissance d'un « préjudice d'anxiété » lié à une exposition à l'amiante et à d'autres produits cancérigènes et qui représentaient à elles seules 842 assignations fin 2014. Au titre de ces contentieux, 56,7 millions d'euros de provisions pour litiges sont inscrites dans les comptes de l'agence, dont 25,2 millions liés aux contentieux pour préjudice d'anxiété4(*), les premières décisions étant attendues pour la fin de l'année 2015 ou le début de l'année 2016.

Au-delà de ce périmètre historique, l'agence gère en outre, depuis le 1er avril 2012, l'action sanitaire et sociale du régime minier de sécurité sociale. Le financement des dépenses correspondantes (prestations, masse salariale et fonctionnement) étant assuré par un transfert du régime - à hauteur de 46,5 millions en 2015 -, cette mission n'a pas d'impact sur le programme 174.

Au total, le budget de l'ANGDM, financé à plus de 90 % par les ressources d'État retracées dans le programme et pour le solde par des ressources propres et par de l'autofinancement5(*), s'élèvera à 456,3 millions d'euros en 2016.

L'action « Gestion économique et sociale de l'après-mines » concourt encore, dans son volet social :

- au remboursement par l'État des dépenses de retraites anticipées versées par la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) aux anciens mineurs dans le cadre des plans sociaux mis en place lors des fermetures de CdF, des Mines de potasse d'Alsace (MDPA) et des mines de Salsigne, à hauteur de 14,4 millions en 2016 contre 18,2 millions en 2015 ;

- au financement des pensions des anciens agents français des établissements publics, offices et sociétés concessionnaires de services publics d'Algérie, du Maroc et de Tunisie versées par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) (9 millions d'euros pour 2016 contre 11 millions en 2015).

2. Les dépenses de réhabilitation et de reconversion des anciens bassins miniers

18,3 millions d'euros seront dédiés, en 2016, au financement des opérations de liquidation et de réhabilitation des MDPA. Si les opérations de cession immobilière sont terminées depuis l'an dernier, l'achèvement des travaux de réhabilitation bute, cette année encore, sur le traitement du site de stockage souterrain de déchets ultimes exploité par la société Stocamine.

Autorisé en 1997, ce site n'accueille plus de nouveaux déchets depuis un incendie survenu au fond en septembre 2002. À l'issue de plusieurs expertises, il avait initialement été décidé, fin 2012, de retenir le scénario du confinement sur site après retrait préalable de plus de la moitié de la masse de mercure contenue dans les déchets. Cependant, en réponse aux inquiétudes exprimées au niveau régional et local, une nouvelle concertation a été menée fin 2013 au terme de laquelle un retrait plus important des déchets mercuriels et arséniés (jusqu'à 93 % du mercure contenu) est désormais prévu6(*).

Sur cette base, un nouveau dossier de demande d'autorisation de fermeture, déposé en janvier 2015, est en cours d'instruction. En parallèle, le retrait des premiers colis de déchets, engagé en 2014, a confirmé la difficulté de l'opération en raison de l'état des déchets et, surtout, de la dégradation de la tenue minière des installations souterraines - décollement des toits des galeries, risques d'éboulement - qui entraînent un ralentissement significatif de la cadence de déstockage. En 2017, le financement prévisionnel de l'État devrait être porté à 28,9 millions d'euros.

Enfin, 2,3 millions de crédits de paiement restent inscrits, pour 2016, en couverture des autorisations d'engagement encore ouvertes au titre des dernières interventions du fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) dans le bassin lorrain, pour lequel l'instruction des nouvelles demandes d'aides financières a pris fin au 31 décembre 2013. Avec la fin d'activité des agents de la mission FIBM (composée d'anciens agents de CdF), la gestion opérationnelle des derniers dossiers en cours sera confiée, à compter du 1er janvier 2016, à l'Agence de services et de paiement (ASP).


* 1 Qui représente un peu plus de 7 % des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

* 2 Elle peut également, par voie conventionnelle, gérer les mêmes droits pour le compte d'entreprises minières en activité.

* 3 Dont 77 seulement (soit 36 %) sont encore en situation d'activité.

* 4 En pratique, l'agence ne devrait pas, ou très peu, supporter la charge d'une éventuelle condamnation dès lors que la très grande majorité des requérants ne font pas partie des salariés dont le contrat de travail lui a été transféré ; cependant, la co-assignation de l'agence et du liquidateur de CdF par les requérants l'oblige à provisionner cette charge dans ses comptes.

* 5 Les ressources propres de l'agence correspondent principalement à la refacturation des personnels de CdF mis à disposition d'autres employeurs (notamment le Bureau de recherche géologique et minière) et au produit des conventions de gestion signées avec des entreprises exploitantes. L'autofinancement est quant à lui prélevé sur le fonds de roulement de l'agence.

* 6 Compte tenu des incertitudes et aléas techniques, un scénario de repli, intégrant le retrait d'au moins 56 % du mercure contenu, a aussi été demandé à l'exploitant.