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Projet de loi de finances pour 2016 : Écologie, développement et mobilité durables : énergie

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Écologie, développement et mobilité durables : énergie ( avis - première lecture )

D. DES DÉPENSES FISCALES EN HAUSSE SOUS L'EFFET DE LA MONTÉE EN CHARGE DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE ET DES MESURES EN FAVEUR DES INDUSTRIES INTENSIVES EN ÉNERGIE

Les seize dispositifs fiscaux contribuant, à titre principal, au programme 174 représenteront, en 2016, un coût total estimé à plus de 2,3 milliards d'euros (2,326)14(*), soit près d'un milliard de plus que l'an dernier.

? Pour moitié - 500 millions d'euros -, cette forte augmentation s'explique par la montée en charge du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), qui représente, à lui seul, plus de 60 % des dépenses fiscales rattachées au programme.

Depuis sa création en 2000, le coût du dispositif, alors dénommé « crédit d'impôt développement durable » (CIDD), a connu d'importantes variations en raison de nombreux changements de périmètre et de taux. Après avoir atteint près de 2,8 milliards d'euros en 2009 - pour près d'1,6 million de bénéficiaires -, les réductions de taux et d'assiette intervenues en lois de finances pour 2011 et pour 2012 ont conduit à une forte contraction de la dépense, jusqu'à atteindre 619 millions d'euros en 2014 pour un peu plus de 728 000 ménages bénéficiaires.

Après une première simplification des taux opérée, à enveloppe constante, par la loi de finances pour 2014, le CIDD rebaptisé CITE a été profondément réformé l'an dernier afin d'en faire le dispositif phare de soutien à la rénovation énergétique des logements. De fait, la dépense fiscale estimée devrait repartir à la hausse pour atteindre 900 millions d'euros en 2015 puis 1,4 milliard en 2016 sur la base d'une augmentation attendue du nombre de bénéficiaires de 42 % en régime de croisière15(*), soit un peu plus d'un million de foyers concernés. Le présent projet de loi de finances proroge par ailleurs le CITE d'une année supplémentaire, jusqu'au 31 décembre 2016 (cf. infra).

? Pour l'autre moitié - 417 millions d'euros -, la hausse de l'enveloppe tient à la mise en place de deux mesures visant à éviter une double taxation du carbone émis par des sites industriels gros consommateurs d'énergie afin de préserver leur compétitivité :

- un taux réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, le gaz naturel et les charbons au profit des installations intensives en énergie et soumises au système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (SCEQE) ; en pratique, le taux applicable à ces installations, qui sont déjà tenues d'échanger des quotas d'émission, a été gelé, en loi de finances pour 2014, à son niveau de 2013, ce qui les exonère de la contribution climat-énergie (pour une dépense estimée de 182 millions d'euros en 2016) ;

- un taux réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, le gaz naturel et les charbons au profit des installations intensives en énergie et exerçant une activité considérée comme exposée à un risque important de fuite carbone ; institué par la loi de finances rectificative pour 2014, ce taux réduit vise à couvrir des petites installations qui, bien qu'exerçant des activités entrant théoriquement dans le champ de la directive, sont en pratique trop petites pour y être incluses de plein droit. Aussi le taux qui leur est applicable a-t-il été gelé à son niveau de 2014 afin de ne pas les exempter de toute contribution carbone mais d'en limiter la charge à 6,50 euros par tonne de CO2, soit un niveau proche de son prix actuel sur le marché. Il faut cependant noter que le coût de la mesure a été largement sous-estimé lors des débats parlementaires : alors qu'un coût en année pleine de l'ordre de 10 millions d'euros était évoqué, la dépense, fortement dynamique, atteindrait 235 millions d'euros en 2016.

À l'inverse, deux dépenses fiscales rattachées au programme voient leur coût diminuer :

- le taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le gaz de pétrole liquéfié (GPL)16(*), d'une part ; destinée à favoriser le développement du GPL au regard de ses avantages environnementaux par rapport aux autres carburants routiers - moindres rejets de CO2 et d'oxyde d'azote - mais aussi à soutenir le secteur du raffinage - le GPL serait brûlé s'il n'était pas valorisé -, cette dépense fiscale devrait passer de 91 millions d'euros en 2014 à 65 millions d'euros en 2016 (soit une baisse de 28,6 %) en raison de la baisse de la consommation de GPL observée en France depuis la fin du bonus écologique spécifique attribué aux véhicules GPL en 2011 ;

- l'exonération de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel des ménages et des réseaux de chaleur, d'autre part ; dans le cadre de la mise en place de la contribution climat énergie, cette exonération a été supprimée à compter du 1er avril 2014 ; son coût, qui s'élevait à 250 millions d'euros en 2013, est ainsi passé à 50 millions d'euros en 2014 avant d'être ramené à zéro en 2015.

Enfin, on rappellera que le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à 5,5 % applicable aux travaux d'amélioration de la qualité énergétique des logements achevés depuis plus de deux ans17(*) est rattaché à titre principal au programme « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Égalité des territoires et logement » bien que concourant également au présent programme. Alors que la dépense fiscale correspondante était estimée, l'an dernier, à 1,7 milliard d'euros par an en 2014 en 2015, celle-ci est réévaluée, dans le projet annuel de performance du présent projet de loi de finances, à 730 millions d'euros en 2014 puis à 1,12 milliard d'euros pour 2015 et 2016 sans que l'explication de cet écart ne soit fournie.

Au total, les dépenses fiscales associées, à titre principal ou subsidiaire, au programme 174 atteindront donc près de 3,5 milliards d'euros.

Compte tenu de l'importance des sommes en cause, l'information du Parlement sur l'évaluation du coût - dont l'estimation ex ante est parfois peu fiable - et de l'efficacité de ces dispositifs mériterait grandement d'être améliorée, les documents budgétaires étant aujourd'hui lacunaires sur ces deux aspects.

Principales dépenses fiscales18(*) associées au programme 174

(en millions d'euros)

Chiffrage pour 2014

Chiffrage pour 2015

Chiffrage pour 2016

Crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) (ancien crédit d'impôt développement durable (CIDD))

619

900
+45,4 %

1 400
+55,6 %

Taux réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, le gaz naturel et les charbons au profit des installations intensives en énergie et exerçant une activité considérée comme exposée à un risque important de fuite carbone19(*)

-

120

235
+95,8 %

Taux réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, le gaz naturel et les charbons au profit des installations intensives en énergie et soumises au régime des quotas d'émission de gaz à effet de serre de la directive 2003/87/CE (SCEQE)20(*)

1321(*)

82
+530,8 %

182
+122,0 %

Dégrèvement égal au quart des dépenses à raison des travaux d'économie d'énergie sur la cotisation de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les organismes HLM et les SEM

100

150

150

Réduction de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel à l'état gazeux destiné à être utilisé comme carburant

125

126
+0,8 %

127
+0,8 %

Taux réduit de taxe intérieure de consommation pour les butanes et propanes utilisés comme carburant sous condition d'emploi

105

105
=

104
-1,0 %

Taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le gaz de pétrole liquéfié (GPL)

91

77
-15,4 %

65
-15,6 %

Taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à 5,5 % pour la fourniture par réseaux d'énergie d'origine renouvelable

50

50
=

50
=

Source : projet annuel de performances du projet de loi de finances pour 2016


* 14 Cette estimation, établie à partir des chiffres du projet annuel de performances, agrège des dépenses fiscales dont les niveaux de fiabilité peuvent ne pas être identiques et n'intègre pas les dispositifs dont le coût est inférieur à 0,5 million d'euros.

* 15 Établie par extrapolation, en année pleine, de la hausse du nombre de bénéficiaires de 7 % constatée entre les émissions de revenus 2014 et 2013. Au titre des revenus 2014, le montant moyen de crédit d'impôt obtenu après réforme était de 1 362 euros.

* 16 Ce taux s'établir à 13 centimes d'euros par litre en 2015, à comparer aux 62,41 centimes d'euros par litre pour l'essence.

* 17 Sont aussi concernés les travaux induits et indissociablement liés à ces travaux principaux.

* 18 Ce tableau recense les dépenses fiscales principales sur impôts d'État ou impôts locaux prises en charge par l'État dont le coût est supérieur à 50 millions d'euros.

* 19 Créé par l'article 57 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

* 20 Créé par l'article 32 de la loi n°2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 21 Dispositif entré en vigueur à compter du 1er avril 2014.