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Projet de loi de finances pour 2016 : Défense : soutien de la politique de la défense

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Défense : soutien de la politique de la défense ( avis - première lecture )

III. UNE ANNÉE 2015 MARQUÉE PAR LE LANCEMENT D'IMPORTANTS CHANTIERS

A. LES RÉSERVES

Votre commission appelle depuis de nombreuses années à une relance volontariste de la politique des réserves, comme l'illustre le rapport qu'elle a adopté en 2010 sur ce sujet7(*). Le Président de la République a souhaité le 16 novembre devant le Congrès qu'il soit mieux tiré parti des possibilités offertes par les réserves. Une réflexion d'ensemble est aujourd'hui nécessaire.

Depuis 2015, une volonté de renforcement des réserves est affichée, traduite par l'augmentation du budget qui leur est alloué.

1. La réserve opérationnelle

La réserve opérationnelle des armées et services est composée au 31 décembre 2014 pour le ministère de la défense (c'est-à-dire hors gendarmerie) de 27 785 réservistes, qui ont effectué 668 822 jours d'activité en 2014.

La réserve opérationnelle est une composante essentielle au fonctionnement quotidien des forces armées. Les réservistes opérationnels sont en effet des militaires à temps partiel, formés et entraînés, qui participent à la réalisation du contrat opérationnel des forces armées dans le cadre des missions et dans les mêmes conditions de statut et d'emploi que les militaires d'active. La réserve est composée de volontaires, civils ou anciens militaires, sélectionnés pour leurs compétences et leur disponibilité, en fonction des postes disponibles. Ils signent un contrat dit ESR (engagement à servir dans la réserve) dont la durée peut aller de un à cinq ans, selon les besoins et la disponibilité du réserviste. Ces réservistes sont intégrés aux unités militaires d'active, qu'ils ont vocation à renforcer, en particulier lors des pics d'activité.

Les actes terroristes du début de l'année 2015 ont montré la priorité qui doit être donnée aux missions de protection sur le territoire national, à l'image de l'opération Sentinelle. Ces missions engagent les forces dans des volumes inédits et pour cela, les effectifs de la réserve militaire doivent pouvoir renforcer plus efficacement les dispositifs de protection intérieure. La mise en oeuvre du contrat de protection le 12 janvier 2015 a mis en lumière l'impérieuse nécessité de conforter et dynamiser le rôle de la réserve opérationnelle.

Alors que son budget était resté constant entre 2012 et 2014, la masse salariale allouée à la réserve opérationnelle atteint 81,88 millions d'euros en 2015 (soit 11 millions d'euros de plus que ce que prévoyait la version initiale de la LPM) et s'établira à 88 millions d'euros en 2016.

En 2014, les effectifs de la réserve opérationnelle se répartissent comme suit :

Armée de terre

15 453

Marine

4 696

Armée de l'air

4 324

Service de santé des armées

3 056

Service des essences des armées

69

Service du commissariat des armées

76

Total

27 785

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Cette réserve constitue la réserve opérationnelle d'engagement, dite RO1. A côté d'elle existe une réserve opérationnelle de disponibilité, dite RO2, constituée des anciens militaires, soumis à l'obligation de disponibilité pendant cinq ans et qui a vocation à renforcer la réserve opérationnelle RO1 en cas de crise grave. La RO2 était composée, en 2013, de 115 747 anciens militaires.

Depuis 2008, le nombre de réservistes RO1 a régulièrement diminué, en raison d'arbitrages financiers, alors même que la loi de programmation militaire 2009-2014 fixait comme objectif celui de 80 000 réservistes, également répartis entre les armées (40 000) et la Gendarmerie nationale (40 000).

Le volume des activités de la réserve opérationnelle est également en diminution. Il s'établit à 668 822 journées en 2014. Alors que pour garantir l'attractivité de la réserve et la fidélisation des réservistes, il serait nécessaire d'atteindre un minimum de 25 jours d'activité par an et par réserviste, cette durée est en moyenne de 24 jours par an dans les armées et services relevant du ministère de la défense.

Tandis que la gendarmerie s'appuie principalement sur les réservistes issus de la société civile (70 %), les armées font davantage appel aux anciens militaires d'active (52 %). Le rôle de la réserve dans le lien armée-nation implique de favoriser l'entrée de réservistes issus de la société civile, grâce à des partenariats avec les employeurs, se traduisant par la conclusion de conventions. Ces conventions sont également nécessaires pour tendre vers l'objectif d'une disponibilité de 25 jours par an, dans la mesure où le droit ne prévoit l'obligation pour un employeur de libérer son salarié que pour une durée de cinq jours par an (avec un préavis d'un mois).

Le nombre de partenariats avec la défense est, à ce jour, d'environ 330. Ces partenariats sont signés tant par des entreprises que par des collectivités ou administrations publiques.

Réaffirmant l'objectif de passer de 28 000 à 40 000 réservistes relevant du ministère de la défense, la loi du 28 juillet 2015 d'actualisation de la programmation militaire entend donner un nouvel élan à la politique en faveur des réserves.

Pour 2016, la dotation destinée à la réserve opérationnelle est ainsi portée à 88,3 millions d'euros et permettra de créer 1 500 postes supplémentaires.

Outre le renforcement des moyens budgétaires consacrés à cette politique, la loi d'actualisation assouplit les conditions de recours à la réserve en cas de crise menaçant la sécurité nationale en réduisant de 30 à 15 jours (et 5 jours en cas d'existence d'une clause de réactivité) le délai de préavis du réserviste à son employeur et en portant de cinq à dix jours la durée d'absence opposable à l'employeur.

Cette loi est confortée par le plan « réserves 2019 » qui prévoit notamment qu'à l'horizon 2019, 1 000 réservistes puissent être déployés chaque jour pour participer à la protection du territoire national. Il prévoit également d'augmenter le nombre de jours d'activité pour atteindre une moyenne de trente jours par an. A cet effet, les axes d'action sont les suivants :

- dynamiser le recrutement au sein de la société civile, principalement en direction des jeunes, en liaison avec les chaînes de recrutement et les services de communication des armées ;

- fidéliser les réservistes formés ;

- optimiser leur employabilité et leur emploi, en assurant notamment la cohérence entre le besoin opérationnel, la nature et la durée des missions, les parcours proposés et la pyramide des grades des réservistes ;

- optimiser la formation des réservistes ;

- élaborer et mettre en oeuvre, en lien avec les principaux réseaux d'entreprises, des modalités de valorisation des parcours des réservistes dans le cadre de leur formation professionnelle ;

- conclure des partenariats avec les grandes écoles et les universités afin de susciter l'engagement des étudiants dans la réserve ;

- harmoniser les processus d'administration et de gestion et développer des systèmes d'information adaptés et efficaces.

Pour M. Jacques Feytis, DRH-MD, le renforcement de la réserve opérationnelle implique d'une part, de bien identifier les missions pouvant être confiées aux réservistes (suivant l'exemple de la gendarmerie), d'autre part, de s'assurer de leur disponibilité, ce qui passe surtout par un dialogue avec les employeurs, enfin de simplifier les modalités de gestion de la réserve, qui ne devraient pas être les mêmes que celles des militaires de carrière (s'agissant notamment de la notation et de l'avancement).

2. La réserve citoyenne

Comptant 2 435 volontaires agréés au 31 décembre 2014, la réserve citoyenne est quant à elle constituée de volontaires bénévoles sensibilisés aux enjeux de sécurité et de défense. Ils offrent à la défense leur expertise et leur capacité de rayonnement et promeuvent l'esprit de défense dans le monde civil.

L'appartenance à la réserve citoyenne s'inscrit dans le parcours citoyen qui permet à tout Français et à toute Française de contribuer à la défense de la Nation.

Les réservistes citoyens peuvent manifester leur soutien aux armées de différentes manières, notamment dans les domaines suivants : actions visant à renforcer l'esprit de défense, aide au recrutement de l'active et de la réserve, aide à la reconversion et au reclassement des anciens militaires, actions d'information au profit de la défense, communication et relations publiques au profit des forces armées, sensibilisation et information des décideurs civils sur les questions de défense, participation au recueil de l'information ouverte, contribution au devoir de mémoire, actions au profit de la jeunesse conduites dans le cadre de la défense, participation à des actions de sensibilisation et d'information sur l'intelligence économique, voire à des missions de conseil juridique, technique ou stratégique.

Concernant la réserve citoyenne, l'apport de la loi du 28 juillet 2015 d'actualisation de la LPM est limité, celle-ci complétant le rapport annexé en prévoyant la création :

- d'un réseau de réservistes citoyens dédié à la reconversion professionnelle des militaires, ayant pour objet de faciliter la mise en relation de candidats avec les recruteurs et la création ou reprise d'entreprises ;

- d'une réserve citoyenne d'appui aux écoles et aux établissements dans le cadre de la « grande mobilisation de l'école pour les valeurs de la République ».


* 6 Les militaires commissionnés servent dans l'armée d'active en vertu d'un contrat sur le fondement de l'article L. 4132-5 CD et par le décret n° 2008-959 du 12 septembre 2008 relatif aux militaires commissionnés. Il s'agit de militaires recrutés par contrat dans un grade d'officier, de sous-officier ou d'officier marinier pour satisfaire des besoins immédiats des armées ou des formations rattachées et occuper des emplois de spécialistes à caractère scientifique, technique ou pédagogique qui ne sont pas pourvus par les autres modes de recrutement et de formation ou qui font l'objet d'une vacance temporaire : professeurs, médecins, spécialistes informatiques, spécialistes des marchés, linguistes etc.. Le bénéfice des emplois réservés ne leur est pas ouvert à ce jour.