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Projet de loi de finances pour 2016 : Défense : soutien de la politique de la défense

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Défense : soutien de la politique de la défense ( avis - première lecture )

B. LES CRÉDITS DU PPP BALARD ET LES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT DU DÉMÉNAGEMENT

1. L'aboutissement du projet Balard
a) Les objectifs du projet Balard

Trois objectifs sont poursuivis par le projet Balard :

- améliorer la gouvernance du ministère en rassemblant sur un site unique les états-majors et les directions autrefois dispersés sur une douzaine de sites parisiens ;

- rationaliser la gestion des emprises immobilières du ministère en libérant une ressource foncière importante et rationaliser le soutien et le fonctionnement de l'administration centrale, en mutualisant les ressources ;

- réussir un grand projet architectural qui marquera Paris et le ministère de la défense, tout en améliorant substantiellement le cadre de travail des personnels civils et militaires.

Le site de Balard (Paris XVème), que les membres de votre commission ont visité le 5 février 2015, comprend deux parcelles : Est (8,5 ha) et Ouest (8 ha), séparées par l'avenue de la Porte de Sèvres. La parcelle Ouest est divisée en deux parties par une voie nouvelle prévue au plan local d'urbanisme de Paris :

- d'une part, cinq hectares sur lesquels sont construits des immeubles neufs du ministère de la défense et, notamment, les plus sensibles en termes de sécurité ;

- d'autre part, trois hectares en extrémité occidentale du site (ou « corne Ouest »), près de l'emprise de SAFRAN, pour une valorisation sous forme d'immeubles locatifs de bureaux.

La rénovation des deux tours de la cité de l'air a été engagée sous maîtrise d'ouvrage publique. Les tours « F » et « A » (anciennement « tour de la DGA ») ont respectivement été livrées en mars 2012 et mars 2013. Elles ont été prises en exploitation par OPALE Défense.

Le projet Balard est réalisé dans le cadre d'un contrat de partenariat public privé (PPP), intégrant la conception architecturale et technique, la construction ou la rénovation des bâtiments, leur entretien et leur maintenance, les services. Le contrat intègre également la réalisation et la maintenance des réseaux informatiques et téléphoniques, y compris la fourniture et l'entretien des postes informatiques pendant une durée de 5 ans.

La durée du contrat de partenariat est fixée à 30 ans incluant la période de conception - construction (3 ans) et la période d'exploitation (27 ans). L'essentiel de la construction neuve et de la rénovation a été réalisé entre mars 2012 et février 2015. Une partie de la rénovation de la parcelle Est sera poursuivie jusqu'en octobre 2016, sous réserve de l'achèvement de la rénovation des bâtiments 22 et 24 susceptible d'être décalée en 2017.

Les principales prestations de service intégrées dans le contrat (externalisation) sont les suivantes : restauration, nettoyage, gardiennage extérieur, gestion de l'hébergement sur le site et assistance bureautique.

Chronologie du projet Balard

2 juin 2009 :

lancement de la procédure de contrat de partenariat

15 juillet 2009 :

réception des dossiers de candidature

Janvier 2010 à janvier 2011 :

déroulement du dialogue compétitif

17 février 2011 :

choix du titulaire

30 mai 2011 :

signature du contrat

Juin 2011 à février 2012 :

Préparation, dépôt, instruction et délivrance du permis de construire

Janvier 2012 :

début du chantier

Février 2015 :

fin du chantier principal

Janvier à juin 2015 :

levée des réserves, prise de possession des immeubles, transfert des personnels

Novembre 2015 :

fin du transfert des personnels, libération des emprises parisiennes.

Mai 2016 :

libération du site de la DGA à Bagneux.

Octobre 2016

fin de la rénovation des bâtiments de la parcelle Est.

b) Le plan de financement actualisé

Au terme de la procédure et du dialogue compétitif, lancés en juin 2009, le contrat de partenariat de l'État (CPE) « PPP Balard » a été signé le 30 mai 2011 avec un groupement d'entreprises, réunies au sein d'une société de projet baptisée OPALE DEFENSE et dont le mandataire est la société Bouygues Construction.

Le montant total du contrat, c'est-à-dire le cumul des redevances sur 27 années d'exploitation, de 2014 à 2041, a été évalué à 3,5 milliards d'euros constants hors taxe (valeur décembre 2010) et la redevance annuelle moyenne à payer par le ministère de la défense de 2014 à 2041 à 130 millions d'euros HT, soit 156 millions d'euros TTC, conformément à l'évaluation préalable réalisée en 2009.

Depuis la signature du contrat, un certain nombre d'événements et d'aléas ont généré un surcoût en matière d'investissements de l'ordre de 87 millions d'euros H.T. valeur décembre 2010 se décomposant en :

- 10 millions d'euros pour le traitement de pollutions résiduelles des sols,

- 22,6 millions d'euros pour des désamiantages complémentaires dans les bâtiments existants,

- 39,7 millions d'euros pour des travaux complémentaires à réaliser à la demande du ministère,

- 15 millions d'euros pour indemnisation des perturbations subies par le titulaire du contrat en raison des événements ci-dessus.

Toutefois, en raison des économies engendrées au titre des redevances investissement (146 millions d'euros H.T.) par les cristallisations des taux intervenues en octobre 2013, février 2015 et avril 2015, les taux étant particulièrement bas par rapport aux hypothèses du contrat, le montant total du contrat est quasiment inchangé.

Le montant total prévisionnel du contrat s'établit à 3,5 milliards d'euros constants hors taxe (valeur décembre 2010). Au sein de ce montant, la redevance investissement s'élève, de manière définitive, à 1 373 millions d'euros dont 573 millions d'euros de frais financiers.

La redevance moyenne annuelle TTC en phase d'exploitation s'élève à 150 millions d'euros TTC et a légèrement baissé par rapport au montant initial23(*) (-4,1 %) essentiellement du fait de la baisse de la redevance investissement (-10 %) et comprend ainsi à la date de mise à disposition de la Phase 1, intervenue en avril 2015, (euros constants valeur décembre 2010) :

- une redevance immobilière de 48,7 millions d'euros, incluant les frais financiers, versée pendant toute la durée d'exploitation, de 2015 à 2041 ;

- une redevance SIC (systèmes d'information et de communication) moyenne de 30,7 millions d'euros sur la durée du contrat couvrant l'ensemble des besoins en investissement, financement, exploitation et renouvellement ;

- une redevance services de 29 millions d'euros versée pendant toute la durée d'exploitation et portant sur la restauration, le nettoyage, l'accueil/filtrage, l'hébergement et divers services (blanchissage, conciergerie) ;

- une redevance maintenance de 19,8 millions d'euros et une redevance renouvellement (gros entretien réparation des immeubles/GER) moyenne de 9,3 millions d'euros versées pendant toute la durée d'exploitation ;

- une redevance énergie estimée sur la base des tarifications actuelles à 5,6 millions d'euros versée pendant toute la durée d'exploitation.

Les ressources nécessaires au financement de la redevance toutes taxes comprises, dans la durée, identifiées dans le schéma de financement initial, devraient être assurées sans abondement, par redéploiement des crédits budgétaires actuels :

- des crédits de fonctionnement et d'investissement correspondant aux dépenses actuelles de soutien de l'administration centrale et d'entretien de ses locaux sur les emprises actuelles, y compris Balard,

- des loyers acquittés pour la DGA à Bagneux,

- des dépenses de personnel hors pensions correspondant aux activités de soutien de l'administration centrale,

- des loyers budgétaires des emprises parisiennes du ministère, hors Balard, pouvant être affectés au financement de l'opération,

- de la dotation dont bénéficiera le ministère au titre du mécanisme interministériel de compensation du surcoût de la TVA sur les prestations externalisées.

Au bilan, l'opération devrait être financièrement neutre pour le ministère ; les gains sont attendus sur les services obtenus et l'optimisation du regroupement des entités du ministère sur un lieu unique.

Le projet Balard s'accompagne de la libération d'une douzaine d'emprises parisiennes abritant aujourd'hui la plupart des services d'administration centrale devant se regrouper sur le site unique dont certaines (Îlot Saint-Germain, Saint-Thomas d'Aquin, Penthemont, Bellechasse) ont été ou seront cédées. Le produit de ces cessions bénéficiera, comme cela a déjà été dit, aux programmes d'investissements immobiliers.

Rappelons en effet qu'en l'absence du projet Balard, le ministère estime qu'il aurait dû investir dans les prochaines années des sommes importantes pour remettre en état les bâtiments existants et les réseaux de systèmes d'information et de communication.

Sur le plan financier, afin d'assurer le contrôle du capital de l'opérateur dans la durée, un protocole a été passé avec la Caisse des dépôts et consignations pour que celle-ci dispose d'une minorité de blocage (34 %) dans le capital de la société de projet, interlocuteur du ministère de la défense pendant 30 ans. Ce dispositif permettra d'exercer un contrôle minimal sur l'actionnariat de la société de projet.

Sur le plan économique, l'impact de l'ensemble du projet de janvier 2012 à avril 2015 a été important avec un pic à plus de 2 000 emplois dans les bureaux d'études, cabinets d'architectes et entreprises du BTP.

c) Avancement du projet

Des travaux complémentaires de dépollution des sols ont dû être réalisés, certaines terres ne pouvant rester sur place du fait de leur niveau de pollution industrielle et d'autres en surplus devant être évacuées en décharges agréées.

Le délai demandé par la Ville de Paris pour délivrer les autorisations d'emprises de voiries a perturbé le chantier. D'autres sujets tels que la complexité des études pour les parties les plus sensibles du site, la découverte de fondations des anciennes fortifications, la découverte fortuite d'amiante ou la réalisation de travaux complémentaires ont conduit le ministère de la défense et le groupement Opale à trouver un accord sur un décalage des dates de mises à disposition. L'essentiel des ouvrages nouveaux a été mis à disposition du ministère de la défense le 28 février 2015 au lieu du 30 septembre 2014. Pour la parcelle Est phase 1, la date contractuelle de mise à disposition a été reportée au 24 avril 2015.

Les conséquences financières des évènements ayant conduit à ces reports de dates de mise à disposition ont fait l'objet de l'avenant « Surcoûts » en date du 9 juillet 2014. Le montant total de cet avenant s'élève à 37,3 millions d'euros HT valeur décembre 2010 (22,4 millions d'euros pour les désamiantages complémentaires et 14,9 millions d'euros pour l'indemnisation des perturbations).

Les principaux ouvrages ont été mis à la disposition du ministère le 28 février 2015 pour ceux de la Parcelle Valin (bâtiment ministère et Perret) et le 24 avril 2015 pour ceux de la Parcelle Victor (ex cité de l'Air). Il est noté que ces mises à disposition ont été assorties d'un grand nombre de réserves (62 000 pour la seule Parcelle Valin) dont la plupart (>95 %) ont été levées au 1er juillet 2015.

Le niveau élevé des réserves ainsi que des difficultés dans le déploiement de la bureautique ont retardé le planning des emménagements d'environ un mois. Toutefois, les états-majors et les centres opérationnels ont pu emménager avant l'été. En septembre 2015, plus de la moitié des effectifs futurs étaient présents sur la Parcelle Valin.

Les études et travaux de la phase 2 de la parcelle Est (parcelle Victor), essentiellement des rénovations, sont en cours et les premières mises à disposition sont intervenues en août et septembre 2015 (bâtiments 21 et 26). Une deuxième vague de mise à disposition est prévue pour septembre/octobre 2016 (bâtiments 16, 17 et 23). En raison de possibles modifications à apporter au programme fonctionnel initial des bâtiments 22 et 24, l'achèvement de leur rénovation est susceptible d'être reporté à l'été 2017.

d) Suivi et pilotage du Contrat de PPP 

La délégation pour le regroupement des états-majors et services centraux de la défense (DRESD) a cessé son activité le 30 septembre 2015.

Ces attributions sont reprises par :

- le Service Parisien de soutien de l'Administration Centrale (SPAC) pour le pilotage et la gestion du contrat ainsi que la conduite de l'exploitation ;

- la Direction Centrale du Service d'Infrastructure de la Défense (DCSID) pour la conduite des travaux d'infrastructure phase 2 de la parcelle Est ;

- la Direction Interarmées des Réseaux d'Infrastructure et des Systèmes d'Information (DIRISI) pour la conduite des investissements et de l'exploitation des systèmes d'information et de communication ;

- le Commandant militaire d'îlot (COMILI) pour les aspects concernant la sécurité du site et la protection défense ;

- la Sous-direction du pilotage des ressources humaines (SDPRHF) du SGA pour le suivi financier des dépenses et du financement du PPP.

e) 2015, l'année du déménagement sur le site

Le calendrier de déménagement a été ajusté en fonction des dates de mise à disposition des bâtiments et du déploiement des systèmes d'information et de communication (SIC).

Ainsi, l'échéance initiale prévue le 16 octobre 2015 a été repoussée au 10 novembre 2015. Au final, 8 500 personnes ont rejoint le site de Balard entre le 2 mars et le 10 novembre 2015.

Conformément au schéma initial, le commandement des armées est installé à Balard depuis le 14 juillet 2015. Le transfert de la direction générale de l'armement (DGA) depuis Bagneux est intervenu au mois de septembre, puis l'emménagement des directions du SGA se poursuivra en octobre 2015 ainsi que l'installation de la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS), le contrôle général des armées (CGA) et la direction du renseignement militaire (DRM).

La manoeuvre se poursuivra en 2016 jusqu'à l'installation complète des 9 300 agents à Balard.

Le coût de cette opération entre 2013 et 2015 se décompose principalement en deux postes :

- le marché de déménagement, soit environ 1,4 million d'euros de bons de commande réalisés au titre du périmètre Balard au 30 juin 2015 ;

- le marché d'assistance à maîtrise d'ouvrage pour le pilotage du regroupement sur Balard, soit 1,45 million d'euros.

2. Les crédits pour 2016

Au titre de l'action 11 « Pilotage, soutien et communication », les crédits s'élèvent à 142,04 millions d'euros en AE et à 221,93 millions d'euros en CP en 2016 pour les redevances du contrat de partenariat et le traitement des aléas et modifications du programme fonctionnel.

Les crédits inscrits à l'action 11 destinés au PPP Balard comprennent :

- Le financement des redevances prévues dans le contrat de partenariat (immobilier, SIC, mobilier, services, maintenance, énergie, renouvellement, gestion, liquidité), dont la part « investissements » a été cristallisée suite à la mise à disposition des bâtiments de la parcelle ouest et de la phase 1 de la parcelle est ;

- les taxes et impôts ;

- les aléas du projet (par exemple, le décalage calendaire) et les modifications du programme fonctionnel liées en partie aux réorganisations structurelles du ministère ayant une conséquence financière en investissement et/ou en exploitation ;

- certaines opérations connexes ;

- assistance à maîtrise d'ouvrage (déménagement) ;

- déménagements et destruction de documents ;

- restauration en régie des Hautes autorités.

Vos rapporteurs ont interrogé M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, sur les difficultés rencontrées lors du déménagement des états-majors et services sur le site de Balard. Celui-ci a indiqué, lors de son audition par votre commission24(*) : « Les difficultés que nous rencontrons sur le site de Balard sont des difficultés normales d'appropriation d'un bâtiment de cette taille. Ce rodage se fait en relation avec le groupement Opale. La sécurité du site est un enjeu important, Balard ayant été conçu dans un contexte sécuritaire différent, avec néanmoins d'importants dispositifs de sécurité. Nous envisageons, pour l'avenir, de réorganiser le contrôle d'accès. »

Vos rapporteurs estiment qu'il serait opportun de réaliser, à l'avenir, un bilan global de l'opération « Balard », afin d'évaluer son coût, ses bénéfices et, en particulier, de vérifier sa neutralité financière supposée.


* 22 Audition du 28 octobre 2015.

* 23 Montant figurant dans la notification initiale du contrat.