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Projet de loi de finances pour 2016 : Défense : soutien de la politique de la défense

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Défense : soutien de la politique de la défense ( avis - première lecture )

V. LES SYSTÈMES D'INFORMATION, D'ADMINISTRATION ET DE GESTION

Le SGA définit la politique des systèmes d'information d'administration et de gestion (SIAG), fondée notamment sur la transformation des métiers d'administration et de gestion, sur la rationalisation du parc des applications informatiques indispensables et structurantes pour le bon fonctionnement du ministère et sur le développement de systèmes d'information logistique (SIL) qui participent au développement des structures intégrées de soutien logistique.

L'action 5 « Systèmes d'information, d'administration et de gestion » regroupe les dépenses relatives à la conception, à la réalisation et au maintien en condition opérationnelle des systèmes d'information nécessaires au fonctionnement de la plupart des organismes du ministère. Ces systèmes constituent l'épine dorsale du fonctionnement du soutien de nos armées. Outre leur capacité à fonctionner en service régulier, leur modernisation et leur mutualisation sont des enjeux importants, à la fois pour apprécier le niveau opérationnel des chaînes gestionnaires et logistiques, mais aussi pour réaliser d'importantes économies de fonctionnement.

1. Une organisation complexe

La commission des systèmes d'information, d'administration et de gestion (CSIAG), présidée par le secrétaire général pour l'administration, réunit les représentants des grands subordonnés du ministre. Elle définit les grandes orientations en matière de SIAG et valide le schéma directeur ainsi que l'organisation fonctionnelle des processus d'administration et de gestion du ministère (urbanisation).

Un comité de pilotage des SIAG (COPIL SIAG) a été institué en janvier 2008. Désormais présidé par le délégué des systèmes d'information, d'administration et de gestion, le COPIL SIAG instruit les décisions de la CSIAG, contrôle l'application de la politique des SIAG et pilote les actions correspondantes. Il assure la phase de concertation préalable et conduit la coordination entre les zones fonctionnelles SIAG. Il construit les indicateurs relatifs aux SIAG et analyse leurs variations.

Dans leur rapport sur le PLF 201425(*), vos rapporteurs avaient mis en évidence la complexité de l'organisation de la gestion des systèmes d'information et décrit la réforme de la gouvernance mise en oeuvre en 2013 afin de disposer de SIAG efficaces nécessaires à la modernisation du ministère en maîtrisant coût global et délais des projets.

Principaux investissements du ministère de la défense pour les applications informatiques d'administration et de gestion

Ces investissements relèvent :

- de projets mutualisés tels que la gestion des ressources humaines, la gestion de la solde des personnels militaires, la pré-liquidation de la paie des personnels civils, la gestion des frais de déplacement, l'adaptation à Chorus des systèmes d'information présentant des adhérences budgétaires et comptables, les outils de comptabilité analytique, les outils décisionnels, la gestion des ressources immobilières, le traitement des archives, la gestion électronique documentaire, la gestion électronique du courrier, la gestion des achats, les outils d'administration de parcs ;

- de projets spécifiques comme l'outillage de la conduite des programmes d'armement, le contrôle des exportations des matériels sensibles (SIGALE), la modernisation du système d'information gérant les processus de recensement et d'organisation des journées défense citoyenneté (JDC), le système d'information logistique du milieu aéronautique (COMP@S), le système d'information logistique du milieu terrestre (SIMA@T), le système d'information logistique du milieu naval (SIGLE), le système d'information logistique du matériel SIC (SILICIUM), le système d'information logistique du soutien de l'homme et des matériels communs (ARES) ;

- de l'exécution de contrats-cadres ministériels et interministériels notifiés auprès des grands éditeurs de logiciels (Microsoft, Business Object, Oracle).

Il convient de noter que depuis le vote de la loi de finances initiale de 2011, aucun achat d'équipement bureautique n'est imputé sur le programme 212, cette nature de dépense relevant désormais du programme 178 « Préparation et emploi des forces ».

2. L'évolution des crédits

L'évolution des crédits de l'action 5 depuis 2008 et pour les 3 prochaines années se présente comme suit (en millions d'euros courants) :

Depuis sa création, le périmètre de cette action a évolué. En 2015, le périmètre financier de l'action 5 a évolué (+16 millions d'euros en AE par rapport à l'année précédente) afin de couvrir les besoins supplémentaires occasionnés par la notification de la tranche ferme du marché de rénovation de la solde (SOURCE-SOLDE) ainsi que ses impacts sur les autres SI de l'écosystème RH-Solde (notamment efforts sur le maintien en condition de Louvois).

En 2016, le montant des autorisations d'engagement inscrit à l'action 5 baisse de 10,4 millions d'euros par rapport à la LFI 2015. Cette différence s'explique par l'inscription au PLF 2015 d'une enveloppe d'AE de 24 millions d'euros correspondant à environ 20 % du montant prévisionnel du marché de réalisation du projet SOURCE SOLDE.

La ressource prévue en CP pour l'année 2016 s'élève à 110,8 millions d'euros. Cette enveloppe de crédits budgétaires ne permet pas d'assurer la totalité du plan prévisionnel de paiements de l'action 5. Elle sera complétée en gestion 2016 par un complément de ressources estimé à 29 millions d'euros issus du recouvrement des indus versés par le ministère suite aux dysfonctionnements du SI Louvois.

Les annuités 2017 et 2018 de l'action 5 devraient converger vers un niveau de ressources annuel voisin de celui constaté avant l'apparition des dépenses exceptionnelles de ces dernières années, le soutien des chantiers de transformation les plus lourds du ministère ayant été en partie financé.

3. Une lente rationalisation

Le calendrier prévisionnel actualisé de décroissance du parc de SI

Année

2010 (réalisé)

2011 (réalisé)

2012 (réalisé)

2013 (réalisé)

2014 (réalisé)

2015 (prévu)

2016 (prévu)

Nombre de SI

708

619

601

520

435

396

338

Rationalisation annuelle

 

89

18

81

85

39

58

Rationalisation cumulée

 

89

107

188

273

312

370

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

La situation enregistrée à la fin 2014 (435) est très proche de la cible prévue dans le cadre des travaux du PLF 2014 (437). Le ministère de la défense a revu à la baisse ses prévisions pour 2015 et 2016. Le retard pris par les grands projets de transformation du ministère (notamment dans les domaines de la gestion RH/Solde, de la logistique et des soutiens communs) induit en effet un allongement de la durée de vie des systèmes d'information existant.

Les économies obtenues sont peu lisibles dans le système d'information financière de l'État et peu significatives au regard de la dépense globale de l'action 5. La majorité des applications retirées du service sont généralement des systèmes locaux, développés en interne et d'importance petite ou moyenne.

En tout état de cause, l'objectif initial de rationalisation complète avant le regroupement des états-majors, directions et services centraux à Balard fixé en 2010 a été abandonné.

L'objectif de maîtrise des coûts et des délais est loin d'être atteint :

- La proportion de projets en retard (retard > 2 mois) est passée de 57 % (2014) à 29 % (prévision actualisée 2015) et 33 % (cible 2016) ;

- La proportion de projets en dépassement de coût (> 5 %) est passée de 14 % (2014) à 29 % (prévision actualisée 2015) et 17 % (cible 2016) ;

- Les dépassements de coût cumulés s'élèvent à 7,6 millions d'euros (2015).

La prévision actualisée 2015 intègre une augmentation du devis de l'opération ARES (système d'information logistique du soutien de l'homme et des matériels communs) et un retard de livraison d'un an, ainsi qu'une augmentation du devis de l'opération COMPAS (système d'information logistique du milieu aéronautique) et un retard de livraison de 20 mois.

4. Les dysfonctionnements du système d'information Louvois

Depuis quatre ans, le progiciel de solde LOUVOIS (logiciel unique de la solde) présente des anomalies affectant les montants des soldes versées et les imputations budgétaires de la masse salariale.

a) Des anomalies

La solde des militaires présente au moins deux spécificités : d'une part, 170 primes et indemnités ; d'autre part de multiples changements de positions administratives qui peuvent concerner un seul militaire au cours d'un seul mois et de nombreux mouvements de personnel. C'est pourquoi le ministère de la défense a choisi d'automatiser le traitement pour raccourcir le délai entre un événement impactant la solde et son paiement effectif.

Depuis l'entrée en fonctionnement du calculateur de la solde LOUVOIS, l'accumulation d'anomalies diverses a conduit à un train de mesures permettant de corriger ou de limiter les erreurs du calculateur (création de la cellule « solde assistance », mise en place de procédures de contournement, création du groupe utilisateurs, et mise en place d'une gouvernance de la chaîne soldes, versements d'avances de trésorerie dans le cadre du plan d'urgence ministériel, etc.). Des audits, y compris techniques, ont été réalisés et ont permis d'adapter un second plan d'actions pour tendre vers une meilleure fiabilisation de LOUVOIS (gouvernance, gestion centralisée des flux, équipe unique de MCO, équipe de contrôle).

Avec près de 120 000 personnels concernés, dont une partie n'est plus en activité (rayés des contrôles), l'armée de terre est la plus impactée. Celle-ci a engagé une campagne sur deux ans pour régulariser les écarts de solde de ses administrés.

Les efforts pour stabiliser les dysfonctionnements du progiciel LOUVOIS se sont traduits par une réorganisation des entités liées au service de la solde, et par l'emploi de vacataires.

Le coût de la maintenance de LOUVOIS s'élève à 4 millions d'euros par an. L'armée de l'air ne se raccordera pas à LOUVOIS, ce qui prolonge le maintien de son outil de « gestion des dossiers de soldes » (GDS) moyennant un coût de 1,5 million d'euros par an.

Comme l'a indiqué à votre commission M. Jean-Paul Bodin, SGA26(*), « L'année 2015 a permis de constater une atténuation des erreurs du calculateur LOUVOIS et l'efficacité des mesures de contournement mises en place. Ainsi pour la solde de septembre 2015, on constate sur un ensemble de 174 099 soldes gérées par LOUVOIS, 122 soldes nulles (correspondant à des recrutements en cours de mois non encore intégrés par le système), 3 794 soldes faibles, 2 133 soldes élevées et 4 interventions dans le cadre du plan d'urgence ministériel. Une amélioration du système est donc observable mais le calculateur pose encore des difficultés notamment lorsqu'il faut intégrer de nouvelles indemnités. 342,6 M€ de trop-perçus ont déjà fait l'objet d'une notification aux administrés, dont 156,3 M€ étaient déjà remboursés en août 2015 »

b) Actions mises en oeuvre

Un plan d'urgence ministériel a été mis en place en 2012 et prolongé en 2013. Il a été utilisé à hauteur de 48 millions d'euros.

Au-delà des mesures d'urgence, la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) a été chargée par le ministre de conduire un plan d'action décliné en douze chantiers.

Le 3 décembre 2013, le ministre de la défense a annoncé avoir décidé le remplacement de LOUVOIS. La conduite du projet Source Solde a été confiée à la direction générale de l'armement (DGA), le ministère souhaitant conduire ce projet « comme un programme d'armement »27(*).

Le marché couvrant la fourniture, l'installation, l'exploitation et la maintenance d'un système d'information permettant la détermination, le calcul et le suivi de la solde d'agents militaires, a été notifié le 22 avril 2015 à la société Sopra-Steria à l'issue d'un dialogue compétitif entre trois candidats qui a duré un an.

Le marché est conclu pour une période de 10 ans et comprendra une tranche ferme, couvrant la réalisation du système et sa mise en service, et des tranches conditionnelles couvrant la maintenance du système et les évolutions nécessaires pour rester en phase avec les évolutions de la réglementation. Son montant maximum est de 110 millions d'euros. Ce prix comprend la réalisation de Source Solde, à savoir l'achat des licences d'exploitation des progiciels, le travail de développement et de paramétrage, ainsi que tous les tests et la conduite du changement, dont la formation des utilisateurs à ce nouvel outil. Il comprend aussi la mise en service et la maintenance corrective et évolutive du système jusqu'en 2025.

L'année 2016 sera presque intégralement consacrée aux tests, consistant d'abord en la qualification du système, c'est-à-dire la vérification de sa conformité aux exigences de l'administration.

À l'issue de la qualification débuteront les phases de solde à blanc et de solde en double de la marine pour comparer en conditions réelles les résultats de l'ancien et du nouveau système.

À ce stade on peut envisager une mise en service opérationnel de Source Solde en 2017 pour la marine, 2018 pour l'armée de terre et 2019 pour le service de santé des armées et l'armée de l'air.

Par ailleurs, la réflexion sur la simplification du dispositif indemnitaire des militaires se poursuit, la complexité de l'actuel régime étant une des causes des dysfonctionnements de LOUVOIS.


* 24 Audition du 28 octobre 2015.

* 25 Projet de loi de finances pour 2014 : Défense : soutien de la politique de la défense - Avis n° 158 (2013-2014) de Mme Michelle DEMESSINE et M. Joël GUERRIAU, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées p. 92

http://www.senat.fr/rap/a13-158-7/a13-158-7.html

* 26 Audition du 28 octobre 2015.