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Projet de loi de finances pour 2016 : Direction de l'action du Gouvernement : coordination du travail gouvernemental

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Direction de l'action du Gouvernement : coordination du travail gouvernemental ( avis - première lecture )

N° 166

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT :
COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL

Par MM. Jean-Marie BOCKEL et Jean-Pierre MASSERET,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin, président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi, vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri, secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 164 à 170 (2015-2016)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS

1.  La demande de crédits inscrite dans le projet de loi de finances pour  2016 dans le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » est de 618,4 millions d'euros, soit 47 % des CP prévus pour l'ensemble de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

Au sein de ce programme, les crédits sous examen de vos rapporteurs pour avis correspondent à l'action 02 « Coordination de la sécurité et de la défense » dotée de 289,46 millions d'euros (258,19 en 2015) en autorisations d'engagement et 283,94 millions d'euros de crédits de paiement en 2016 (290,01 en 2015).

Cette action 2 regroupe les crédits du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) , les subventions pour charges de service public de deux instituts placés sous la tutelle du SGDSN : l'Institut des Hautes études de défense nationale (IHEDN) et l'Institut national des Hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ),  la dotation en fonds spéciaux et les crédits de fonctionnement et de rémunération de personnels du Groupement interministériel de contrôle (GIC).

Par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale pour 2015, la dotation de cette action enregistre une diminution de 3,2 % en CP (- 9,3 millions d'euros). Cette évolution est liée, pour l'essentiel, à une diminution des dépenses d'investissement (- 11,5 millions d'euros). En revanche, la dotation progresse de 10,7 % en autorisations d'engagement (+ 27,9 millions d'euros) ce qui devrait permettre une remontée du niveau des investissements en crédits de paiement dans les prochaines années.

2. L'évolution du budget du SGDSN continue de s'inscrire principalement dans la priorité, portée par l'ANSSI, de montée en puissance de la politique de sécurité des systèmes d'information et de protection des intérêts nationaux contre la cybercriminalité, et confirmée par la loi de programmation militaire 2014-2019.

L'ANSSI représente désormais plus de la moitié des effectifs budgétaires et des efforts d'investissement du SGDSN ainsi que 70 % de ses crédits de fonctionnement. Cette proportion augmentera encore avec sa montée en puissance.

2.1. Le plafond d'emplois du SGDSN (hors ANSSI), relevant des orientations du Premier ministre pour les secteurs non prioritaires, subira une diminution d'un emploi par an sur la période 2015-2017.

La poursuite des créations d'emplois au profit de l'ANSSI sur la période triennale 2015-2017 est confirmée. Le plafond d'effectifs de l'ANSSI fixé à 455 ETPT en loi de finances initiale pour 2015 est porté à 507 en 2016. Cette montée en puissance constitue un défi structurel pour l'ANSSI qui doit également pourvoir au turn over relativement important de ses agents. Elle doit à la fois recruter en nombre et maintenir le niveau qualitatif de ce recrutement ce qui est compliqué compte tenu de la faiblesse du vivier mais surtout du niveau des rémunérations offertes par le secteur privé lorsqu'il s'agit de cadres ou de techniciens expérimentés. Le départ d'agents de l'ANSSI peut favoriser l'émergence d'un réseau lorsque les industriels et notamment les prestataires de service de cybersécurité qui embauchent ces personnels sont considérés comme de confiance. Paradoxalement, plus son action de sensibilisation est efficace, plus la concurrence sur le marché du travail est vive.

Vos rapporteurs estiment que face à ces difficultés spécifiques, l'ANSSI doit être soutenue en pérennisant les emplois autorisés mais non pourvus lors de la fixation des plafonds d'emplois en loi de finances, afin de lui permettre de lisser les recrutements et en maintenant une certaine souplesse au niveau des rémunérations susceptibles d'être servies pour des contrats à durée indéterminée lorsque la qualité du recrutement ou de la pérennisation dans l'emploi le justifie.

À plus long terme, une politique active de développement de filières de formation en écoles d'ingénieurs et en universités doit être conduite. La faiblesse du vivier est inquiétante d'autant que de nombreuses administrations de la défense, de l'intérieur, de l'économie et des finances, d'autres services du Premier ministre (comme le GIC) ou soutenus par lui comme la nouvelle CNCTR ou la CNIL recherchent des profils analogues ou voisins, sans parler des entreprises du secteur privé.

2.2. L'ANSSI représente une part importante des crédits hors titre 2. Ses dotations sont passées de 25,3 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2009 à 68,8 millions dans le projet de loi de finances pour 2016. Elles progressent en crédits de paiement (1,5 %) comme en autorisations d'engagement (+ 29 %) alors que les crédits des autres postes diminuent.

La réalisation d'un centre d'hébergement de données (data center) sécurisé pour l'ANSSI représente le principal investissement. Un montant de 16,1 millions d'euros en AE et 8,5 millions de CP lui est consacré. Il sera cofinancé avec le ministère de l'intérieur, maître d'ouvrage, et sera livré au plus tard en 2019.

3. Les subventions destinées à l'IHEDN et à l'INHESJ sont prévues à hauteur de 16,8 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2016 à comparer avec 17,4 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2015. Ces opérateurs sont en pleine restructuration, après l'élaboration d'orientations stratégiques, ils vont entrer en phase de négociation d'un contrat de performance avec l'État. L'un des objectifs principaux est la mutualisation des moyens et le développement de synergies entre les deux établissements qui seront désormais tous les deux installés sur le site de l'École militaire.

Vos rapporteurs mesurent la portée de ce rapprochement dont ils estimaient dans leur précédent avis qu'il était cohérent avec le continuum dégagé dès le Livre blanc de 2008 entre la défense et la sécurité nationale, tout en conservant la personnalité propre de chacun des deux établissements. Ce rapprochement doit être l'un des axes des contrats de performance qui seront présentés et approuvés au premier semestre 2016.

Ils souhaiteraient que les rapporteurs pour avis puissent avoir communication de ce document avant qu'il soit soumis pour adoption au conseil d'administration.

Il serait souhaitable également que ces contrats pluriannuels qui engagent les établissements sur la conduite de leur stratégie et sur la modernisation de leur gestion, soient également engageants pour l'État en termes de stabilité des ressources publiques apportées.

4. Les fonds spéciaux s'élèvent à 47,3 millions d'euros. Ils sont attribués aux services de renseignement et au Groupement interministériel de contrôle. Leur montant a été diminué de près de 2,6 millions d'euros en raison de la prise en charge budgétaire de la rémunération de ses personnels, jusqu'à présent rémunérés sur fonds spéciaux, sur le titre 2 d'une nouvelle sous-action « Groupement interministériel de contrôle», ce qui est un facteur de transparence que votre commission salue.

5. Le Groupement interministériel de contrôle (GIC) est un service du Premier ministre chargé des interceptions de sécurité et du recueil des données de connexion. La loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement prévoit un éventail de techniques de renseignement, dont le processus d'autorisation et de mise en oeuvre devra faire l'objet d'une traçabilité et d'une centralisation par le GIC. En vue de répondre à ses nouvelles missions, il devra augmenter les capacités de ses équipements et renforcer ses effectifs.

Pour tenir compte des besoins exprimés, le plafond d'emplois du GIC est établi à 80 ETPT et en conséquence, le titre 2 est doté de crédits à hauteur de 3,9 millions d'euros. Les personnels contractuels du GIC seront donc, à compter de 2016, rémunérés sur les crédits de la sous-action créée à cet effet.

Enfin, le GIC qui recevait des crédits de fonctionnement à hauteur de 300 000 euros, verra ce montant porté à 500 000 euros en 2016.

6. - Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour ce qui concerne le programme 129, a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dans le projet de loi de finances pour 2016.