Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2016 : Culture : création, cinéma

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Culture : création, cinéma ( avis - première lecture )

III. ASSURER L'AVENIR DU MODÈLE FRANÇAIS : DES RÉFORMES NÉCESSAIRES

A. DES AVANCÉES À SALUER

1. En matière fiscale

Outre le maintien, pour la deuxième année consécutive, des taxes affectées du CNC sans que n'y soit apporté aucun écrêtement, l'essentiel des efforts ont, ces dernières années, porté sur les dépenses fiscales, notamment au profil du crédit d'impôt cinéma, dans l'objectif de relocaliser tout ou partie des tournages sur le territoire national.

Le crédit d'impôt cinéma a fait l'objet d'aménagements successifs ces dernières années en lois de finances et lois de finances rectificatives afin de rester compétitif face aux dispositifs fiscaux étrangers similaires :

- en loi de finances rectificative pour 2012, l'assiette des dépenses éligibles a été élargie afin de capter les dépenses de transport, de restauration et d'hébergement. En outre, le plafond par oeuvre a été relevé de 1 à 4 millions d'euros. Il s'agissait, dans les deux cas, d'aligner le dispositif français sur les dispositifs européens ;

- en loi de finances rectificative pour 2013, le taux a été relevé de 20 à 30 % pour les films les plus fragiles, dont le devis inférieur à 4 millions d'euros ;

- en loi de finances rectificative pour 2014, le relèvement du taux effectué l'année précédente a été étendu aux films dont le devis est compris entre 4 et 7 millions d'euros, en vue de lutter contre la bipolarisation du secteur. En outre, un taux spécial à 25 % est introduit pour les films d'animation, le tout à compter du 1er janvier 2016.

Depuis la mise en place du crédit d'impôt cinéma début 2004, la part des jours de tournage réalisés en France pour les films de fiction a ainsi augmenté sensiblement, passant de 65,1 % en 2003 à 75,5 % en 2013. Il a de facto eu un impact favorable sur l'emploi : entre 2004 et 2012, les effectifs totaux d'emplois permanents et intermittents déclarés dans la production de films pour le cinéma ont connu une augmentation de 38 %, passant de 49 000 à 68 000 emplois.

Toutefois, en 2014, après une année 2013 marquée par un mouvement de relocalisation des tournages en France grâce aux aménagements apportées au dispositif en loi de finances rectificative pour 2012, la part des tournages réalisés sur le territoire national s'établit à 75,4 % en raison du renforcement de certains dispositifs incitatifs à l'étranger. Le nombre cumulé des jours de tournage pour les films de fiction d'initiative française s'est établi à 5 718 jours, en recul de 6,2 %. La durée moyenne de tournage pour un film d'initiative française fut de 35 jours, soit le plus bas niveau de la décennie.

Près de 40 % des films d'initiative française ont été partiellement ou intégralement tournés à l'étranger. Le choix du tournage à l'étranger est, dans la majorité des cas, lié à des exigences d'ordre artistique. Néanmoins, il répond parfois à une logique financière, la localisation à l'étranger permettant des économies sur les coûts ou l'accès à des financements locaux au travers des coproductions (Belgique, Luxembourg, Allemagne, Canada).

Frédérique Bredin, présidente du CNC, l'indiquait à votre rapporteur pour avis lors de son audition : aujourd'hui, la quasi-totalité des films dont le devis est supérieur à 15 millions d'euros sont tournés à l'étranger. La Grande-Bretagne, le Luxembourg, la Belgique, les pays de l'Est de l'Europe ou, pour l'animation, le Canada constituent les territoires de prédilection des producteurs, soit grâce à des dispositifs fiscaux particulièrement attractifs, soit parce qu'ils offrent une main d'oeuvre et des dépenses de fonctionnement relativement bon marché.

L'API lui rappelait, pour sa part, que la Belgique propose un dispositif de tax shelter à 43 % avec une assiette de calcul des mobilisations financières, qui intègre le coût des comédiens. Les Visiteurs 3 sera, pour ces raisons, tourné en Belgique et en République tchèque. Lors de son audition, René Bonnell a corroboré ce constat en estimant le système belge plus astucieux, dans la mesure où il consiste à offrir un crédit d'impôt aux entreprises qui souhaitent investir dans le cinéma, a contrario d'une subvention déguisée aux producteurs comme le crédit d'impôt français. Dès lors, son périmètre est bien plus large.

De fait, comme le rappelait déjà l'an passé votre rapporteur pour avis, l'analyse comparée des incitations fiscales montre que les dispositifs français sont moins attractifs : le crédit d'impôt cinéma est moins élevé qu'ailleurs, rapporté au coût de production : 7,9 %, contre 18,9 % en Belgique et 12,2 % en Allemagne ; les dépenses prises en compte sont également moins larges et les plafonds plus bas qu'ailleurs.

Or, les éléments financiers, dans un contexte où les technologies numériques rendent plus aisés la délocalisation d'un tournage hors de son « environnement naturel » comme le transport des images, deviennent essentiels dans la décision des producteurs en faveur de tel ou tel pays. Il apparaît, dès lors, que l'offre française n'est pas des plus favorables.

Votre rapporteur pour avis, conscient du désavantage comparatif de la France, avait d'ailleurs, à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2015, proposé avec succès à votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication d'adopter un amendement élevant à 20 millions d'euros le plafond de crédit d'impôt qu'un producteur établi en France peut obtenir sur les dépenses engagées sur le territoire national pour la production d'une oeuvre cinématographique - soit le même plafond que celui du crédit d'impôt dit « international », visant les producteurs étrangers. Cette initiative n'avait pas, malheureusement, connu de postérité au stade de la séance publique.

C'est dire combien la réforme envisagée par l'article 44 du présent projet de loi de finances pour 2016, que votre rapporteur pour avis approuve avec enthousiasme, apparaît essentielle. Elle consiste, en modifiant l'article 220 sexies du code général des impôts, en un nouvel aménagement du dispositif prenant la triple forme :

- d'un assouplissement des conditions d'octroi relatives à l'usage de la langue française pour les oeuvres à forte dimension culturelle impliquant l'usage d'une langue étrangère pour des raisons artistiques tenant au scénario, ainsi que pour certains productions d'animation ou à forts effets visuels ;

- d'une généralisation du taux de 30 % à l'ensemble des oeuvres tournées en langue française, des films d'animation et des fictions dites à forts effets visuels ;

- et d'un rehaussement du plafond par oeuvre de 4 à 30 millions d'euros pour l'ensemble des crédits d'impôt.

Cette mesure a pour objectif, d'une part, d'harmoniser le crédit d'impôt cinéma avec le crédit d'impôt international, ainsi que l'avait proposé votre rapporteur pour avis l'an passé, et, d'autre part, de permettre d'ouvrir le dispositif à certaines oeuvres en langue étrangère, sur des arguments artistiques ou en fonction de l'usage de certaines technologies.

Ce dernier point est essentiel à la préservation du secteur français de l'animation, dont le dynamisme et la qualité sont internationalement reconnus. René Bonnell faisait part de ses craintes en la matière lors de son audition, rappelant que de nombreux groupes étrangers, à l'instar d'Universal, s'intéressent de près aux studios français. Il estimait, à cet égard, qu'il serait utile que la Banque publique d'investissement (BPI) s'engage dans ces secteurs afin de limiter ce type de transactions.

Avec le renforcement du crédit d'impôt cinéma, la France ambitionne de développer sensiblement sa capacité à accueillir des tournages au budget élevé, voire de supplanter la Grande-Bretagne à la première place européenne. Déjà, outre le film de Luc Besson, dont le devis s'établit à 170 millions d'euros environ pour un tournage de six mois en 2016 employant 1 200 personnes et qui, dit-on, aurait constitué l'élément déclencheur de cette réforme, plusieurs producteurs ont annoncé la relocalisation de leur projet de tournage, notamment Abd al Malik qui tournera finalement en France son film en langue anglaise mettant en scène des slameurs américains.

Outre les bénéfices économiques qui en sont légitimement attendus, l'enjeu de la relocalisation des tournages est celui du maintien, sur le territoire national, d'un tissu industriel de talent (décorateur, chef monteur, metteur en scène, etc.), comme le rappelait justement les représentants de l'API à votre rapporteur pour avis.

Il est heureux également que les conditions relatives à la langue de tournage soient assouplies, même si la langue française doit demeurer favorisée par les dispositifs d'aide, dans la mesure où elle reste essentielle pour préserver les comédiens français d'une trop forte concurrence. Déjà, dans les castings de production audiovisuelle, les comédiens anglo-saxons sont de plus en plus préférés aux nationaux, y compris lorsque le thème ne le justifie nullement comme ce fut le cas pour les séries Versailles et Borgia. Elle représente également un élément majeur de l'identification du public à une oeuvre. Il est utile cependant que des dérogations puissent être accordées pour des projets majeurs - il serait à cet égard fort dommage que le projet de film de Roman Polanski sur l'affaire Dreyfus ne soit pas tourné en France - ou lorsque l'usage de l'anglais présente une vraie cohérence artistique, à l'instar de Dheepan ou de The Artist.

2. En matière réglementaire

Dans son rapport d'avril 2014 relatif aux soutiens à la production cinématographique et audiovisuelle, la Cour des comptes soulignait qu'outre le renforcement de la dépense publique, via l'accroissement du produit des taxes affectées au CNC, le renchérissement de la dépense fiscale et l'augmentation des aides des collectivités territoriales, le modèle de préfinancement caractérisant la politique de soutien à la production cinématographique avait, par sa structure-même, permis au cinéma français de connaître des résultats évidents, en assurant à la fois le maintien d'un niveau élevé de production nationale et le renouvellement d'une création reconnue à l'international.

Elle constatait pour autant combien ce modèle présentait des signes d'essoufflement en raison de la rétractation de certaines sources de financement et de l'augmentation régulière la hausse des coûts de production des films aux budgets les plus élevés, qui fragilisent les équilibres de la chaîne de financement et dégradent les conditions de financement. Elle proposait, dès lors, de procéder à des regroupements des aides sélectives à la production et à la distribution cinématographique, de réduire le nombre de projets éligibles afin d'augmenter le montant unitaire pour chacun des projets retenus, de plafonner la prise en charge par le soutien public des rémunérations les plus élevées et assouplir la chronologie des médias.

Le rapport précité de René Bonnell relatif au financement de la production et de la distribution cinématographiques, rendu public quelques mois plus tôt, n'envisageait pas de pistes de réforme très différentes. D'ailleurs, dans son prolongement, les Assises pour la diversité du cinéma ont, en janvier 2014, réuni, sous l'égide du CNC, différents groupes de travail pour identifier les mesures à mettre en oeuvre en matière de production et de distribution.

Dans ce cadre, ont été décidées plusieurs mesures structurantes pour la filière, rejoignant pour partie les préconisations des rapports susmentionnés. Ainsi :

- le Règlement général des aides (RGA) du CNC encadre, depuis le 1er juillet 2015, les films présentant un coût artistique disproportionné en supprimant, sur le film concerné, l'investissement de soutien automatique pour le producteur délégué, les coproducteurs ou le distributeur et en interdisant l'accès aux aides sélectives à la production. La rémunération maximale autorisée pour une personne physique (coauteurs, artistes-interprètes assurant les rôles principaux et producteurs) est, en outre, limitée à 15 % du montant du devis pour les oeuvres dont le coût est inférieur à 4 millions d'euros, 8 % pour la part comprise entre 4 et 7 millions d'euros, puis 5 % en-deçà de 10 millions d'euros. En tout état de cause, elle ne peut excéder 990 000 euros pour un film dont le budget est supérieur à 10 millions d'euros pour que le film puisse bénéficier d'aides publiques (le genre documentaire n'est concerné par cette mesure que lorsque la plus forte rémunération attribuée à l'un des intervenants excède cette somme) ;

- le rapprochement des sociétés de production est favorisé par une majoration de 25 % du soutien automatique aux trois premières oeuvres produites après une fusion d'entreprises. En outre, dans le cadre de l'aide au développement de projets de longs métrages, une attention particulière est désormais portée aux projets présentés conjointement par plusieurs sociétés de production ;

- un capital minimum de 45 000 euros est exigé pour les sociétés de production et de 15 000 euros pour les sociétés de distribution pour prétendre aux aides du CNC, afin de renforcer la structure financière de ces entreprises ;

- pour professionnaliser la distribution, les aides sélectives sont corrélées à une expérience minimale de trois films par an sur deux ans et, pour faire évoluer l'aide à la structure d'une aide au fonctionnement vers une aide aux projets, une programmation en interne est imposée aux sociétés de distribution qui la sollicitent ;

- l'aide automatique à la production est renforcée dans la tranche inférieure à 1,5 million d'entrées ;

- l'aide automatique à la distribution est revalorisée sur les premières tranches de recettes, qui concernent la grande majorité des films où les minima garantis en production et en frais d'édition sont les plus difficiles à récupérer ;

- les distributeurs sont incités à participer davantage au financement des films dits « du milieu » grâce à une augmentation des bonifications allouées.

Ces différentes mesures ont été introduites dans le RGA en février 2015. Votre rapporteur pour avis en salue l'esprit comme le contenu ; il sera attentif, à l'occasion du prochain exercice budgétaire, aux résultats produits par leur mise en oeuvre. Il suivra également avec intérêt un vaste chantier de rationalisation et de simplification des dispositifs d'aide lancé par le CNC, pour lequel un marché d'accompagnement a été notifié le 6 octobre 2015.

Par ailleurs, le projet de loi relatif à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine, qui sera examiné par le Sénat au début de l'année 2016, comprend plusieurs dispositions destinées à améliorer la transparence économique de la filière, en imposant notamment un niveau d'information supérieur dans les contrats conclus entre distributeurs, producteurs, coproducteurs et auteurs. Les rendus de compte seront ainsi systématiques et obligatoires. En outre, le champ de compétence du CNC en matière d'audit sera étendu : il portera non seulement sur le coût d'un film, mais également sur les remontées de recettes et le calcul d'amortissement.