LES
MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
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En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements présentés par le Gouvernement .
Tirant les conséquences du transfert à la région Pays de la Loire de la compétence des centres de formation d'apprentis nationaux se trouvant sur son territoire, le premier amendement minore à hauteur de 267 345 euros les crédits hors titre 2 du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré ».
Le second , adopté à l'occasion d'une seconde délibération au cours de la séance du 13 novembre 2015, procède à divers mouvements de crédits qui aboutissent à une minoration nette de 38,9 millions d'euros des crédits de la mission en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).
En effet, afin de mettre en oeuvre les mesures prévues par le protocole relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR) , l'amendement augmente de 9,8 millions d'euros des crédits de titre 2 de la mission. En contrepartie, pour garantir le respect de la norme de dépense en valeur de l'État, il est procédé à une minoration des crédits de 29 millions d'euros sur l'ensemble des programmes de la mission .
Ces mouvements ont pour résultat :
- une minoration nette de 6,8 millions d'euros des crédits de titre 2 du programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » ;
- une minoration nette de 5,5 millions d'euros des crédits de personnel du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » ;
- le programme 230 « Vie de l'élève » voit ses crédits de titre 2 augmenter de 2,5 millions d'euros, alors que ces crédits hors titre 2 diminuent de 26,5 millions du fait de « l'optimisation des mesures prises dans le cadre des actions d'accompagnement des élèves et de la priorisation au sein des actions discrétionnaires » ;
- une minoration nette de 240 000 euros des crédits de personnel du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » ;
- la suppression de 2,5 millions d'euros de crédits hors titre 2 sur le programme « Enseignement technique agricole » et une augmentation de 240 000 euros des crédits de personnel.
EXAMEN EN COMMISSION
JEUDI 12 NOVEMBRE 2015
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M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis des crédits « Enseignement scolaire » . - Madame la présidente, mes chers collègues, les crédits de la mission « Enseignement scolaire » augmentent d'un peu plus de 700 millions d'euros en 2016 ; ils atteignent ainsi la somme considérable de 67,1 milliards d'euros, dont 65,7 milliards d'euros au profit des cinq programmes relevant du ministère de l'éducation nationale. Plus que jamais, l'enseignement scolaire constitue le premier budget de la nation. Dans un contexte de maîtrise de la dépense publique, les crédits consacrés à l'éducation nationale augmentent de 1,1 %. À titre de comparaison, 700 millions d'euros, c'est le montant du budget de l'ancienne région Limousin.
Faut-il pour autant s'en satisfaire ? Non, car ce projet de loi de finances s'inscrit dans une politique de fuite en avant budgétaire : l'augmentation continue des moyens - qui demeure pourtant sans effet sur la situation de l'école.
En effet, les dépenses en faveur de l'éducation, tous financeurs confondus, ont doublé en euros constants depuis 1980 - et augmenté de 10 % depuis 2000 - pour atteindre 129 milliards d'euros en 2014. Cet effort important qui représente 6 % de la richesse nationale se situe dans la moyenne des pays de l'OCDE. Nous le savons et la Cour des comptes l'a récemment rappelé : cet investissement est fondamentalement déséquilibré. La France dépense beaucoup plus pour le secondaire que les autres pays de l'OCDE et beaucoup moins pour le primaire, alors que c'est à ce niveau que tout se joue : plus de la moitié des décrocheurs étaient en difficulté à l'issue du CM2, si ce n'est du cours élémentaire. En outre, cet investissement ne nous procure que des résultats médiocres. Comment se satisfaire, mes chers collègues, du fait que quatre élèves sur dix sortent de l'école primaire avec de graves lacunes en français et en mathématiques, proportion que l'on retrouve en fin de collège ? Que plus de 100 000 jeunes, 15 % d'une classe d'âge, quittent chaque année le système scolaire sans diplôme ? Que malgré des taux mirobolants de réussite au baccalauréat, 72,3 % des inscrits à l'université n'obtiennent pas leur licence en trois ans ? Que sept mois après leur sortie de formation, 56 % des diplômés de l'enseignement professionnel soient au chômage ou inactifs ? Que la France soit le pays où l'origine sociale est la plus déterminante dans le parcours des élèves ?
Rien de cela n'est une fatalité, mais le ministère ne semble pas s'en émouvoir. Le budget qui nous est présenté s'inscrit dans une continuité parfaite avec les budgets précédents, qui sont caractérisés depuis des décennies par l'inflation budgétaire. Les crédits de l'enseignement scolaire du premier degré public augmentent de 370 millions d'euros (+1,9 %), à peine plus que ceux du second degré, en hausse de 300 millions d'euros (+1 %). Les crédits de l'enseignement privé et des programmes « Vie de l'élève » et « Soutien à la politique de l'éducation nationale » demeurent stables.
Le Gouvernement poursuit sa politique de création de postes : 8 561 dans l'éducation nationale, dont 7 511 postes d'enseignants : 1 591 postes de stagiaires, 3 411 postes d'enseignants titulaires dans le premier degré et 2 509 dans le second. Enfin, 500 postes sont créés dans l'enseignement privé, ainsi que 550 postes de personnels non-enseignants. Mais rien n'est fait pour pallier le manque d'attractivité de la profession : les concours d'enseignants ne font pas le plein et il y a lieu de craindre qu'afin de pourvoir tous les postes, le recrutement se fasse au détriment de la qualité. Les professeurs des écoles demeurent les « parents pauvres » des enseignants ; selon les chiffres communiqués par le SNUIPP-FSU, après quinze ans de carrière, un professeur des écoles perçoit à peine plus de 2 200 euros nets mensuels, soit 10 % de moins qu'un enseignant certifié et moitié moins que ses homologues en Allemagne.
Je souhaite mettre en avant deux points qui ressortent de l'examen de ce budget. Un premier point positif : le budget pour 2016 poursuit l'effort engagé il y a maintenant dix ans en matière d'inclusion des élèves en situation de handicap. Un second point qui l'est moins, la stabilité des crédits du programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale » dissimule la dérive des grands projets immobiliers et informatiques du ministère. Estimé à l'origine à 101,4 millions d'euros, le coût des trois grands programmes informatiques du ministère est désormais évalué à 348,9 millions d'euros, soit un surcoût de 247 millions et trois fois plus que le devis initial, imputable en grande partie au logiciel SIRHEN. Ce dernier, dont le coût initial s'élevait à 80 millions d'euros, coûtera au moins 321 millions.
De plus, ce budget laisse de côté les véritables priorités de notre système éducatif, à savoir : porter tous les efforts sur l'apprentissage des fondamentaux et l'école primaire, dont je ne reviendrai pas sur le caractère impérieux. Cette priorité peut et doit se faire à moyens constants, par un véritable redéploiement de l'enseignement secondaire vers le primaire. La Cour des comptes montre qu'il existe d'importants leviers d'efficacité dans le secondaire, parmi lesquels la réduction et la rationalisation de l'offre de formation, la modification des obligations de service des enseignants, la simplification du format du baccalauréat ou encore la réorganisation du maillage des établissements. Enfin, créer les conditions d'une meilleure acquisition des fondamentaux passe par la reconnaissance d'un véritable statut au profit du directeur d'école, un effort sur la formation continue des enseignants (dont les crédits pour le premier degré diminuent en 2016), ainsi qu'une association plus étroite entre le monde de la recherche, les élus et les enseignants.
Seconde priorité : rendre plus efficient l'enseignement professionnel, où se concentre une grande partie de l'échec scolaire et qui est très coûteux. Il conviendrait de revoir le positionnement du baccalauréat professionnel : faute d'emploi mais également parce que l'institution les y encourage, de plus en plus de bacheliers professionnels font le choix de poursuivre leurs études et sont confrontés à un échec massif dans l'enseignement supérieur, soit 33,2 % en STS, 62,3 % en DUT et 95 % en licence. Là encore, des efforts importants doivent être faits pour rationaliser et adapter l'offre de formation aux besoins des entreprises. La réduction du nombre de diplômes et de spécialités permettrait également un moindre cloisonnement entre les filières et d'importantes économies. Mieux vaudrait des parcours plus itératifs, avec une insertion professionnelle qui aurait lieu plus tôt, mais avec l'assurance mission de pouvoir poursuivre sa formation, voire se réorienter ; ce devait être l'objet du « chèque formation ».
En ce qui concerne l'apprentissage, l'objectif de 60 000 apprentis dans l'éducation nationale en 2017 restera hors d'atteinte sans mesures fortes : développement des parcours mixtes de formation, restauration des dispositifs de préapprentissage et du dispositif d'initiation aux métiers en alternance (DIMA), meilleure association des entreprises... Enfin, le système d'orientation est aujourd'hui en déshérence. Le mois dernier, au cours de la visite d'une maison familiale rurale (MFR), parmi 80 jeunes interrogés sur les raisons de leur choix de formation, un seul a cité un conseiller d'orientation. J'espère que la mission d'information de nos collègues Jacques-Bernard Magner et Guy Dominique Kennel permettra d'ouvrir de nouvelles perspectives, tant dans ce domaine les inerties et les corporatismes sont pesants. Six ans après la loi Wauquiez, la plateforme commune entre l'ONISEP et Centre Inffo n'existe toujours pas.
Enfin, dans le foisonnement des réformes mises en oeuvre par le ministère, trois d'entre elles me semblent contestables dans leur bien-fondé comme dans leurs modalités, puisque l'État se décharge en grande partie de leur financement sur les collectivités territoriales. La réforme des rythmes scolaires, tout d'abord, dont les effets sur les apprentissages n'ont toujours pas fait l'objet d'une véritable évaluation ; elle pose des problèmes particulièrement graves en matière d'inégalités : un tiers des communes n'ont pas les moyens de proposer des activités périscolaires gratuites, quand d'autres ne peuvent proposer que de la garderie. La mission de notre collègue Françoise Cartron permettra de dresser un bilan des difficultés rencontrées par les communes. En outre, les aides de l'État et de la CNAF ne compensent qu'une partie du coût supporté par les communes : la Cour des comptes estime le coût net de la réforme entre 350 millions et 620 millions d'euros.
Enfin, le montant des crédits prévus au titre du fonds de soutien pour 2016 est sous-estimé de 70 millions d'euros. Même si la ministre nous a rassurés, il est impératif que le ministère pallie ce manque dès la discussion budgétaire et non en cours d'exécution. Deuxièmement, le plan numérique pour l'éducation, pour lequel 192 millions d'euros sont prévus en 2016, mais dont seulement 24 millions sont inscrits au sein de la mission « Enseignement scolaire » afin de financer la formation des personnels. Les autres crédits proviennent du programme d'investissements d'avenir (PIA2) ainsi que d'un appel d'offres piloté par la Caisse des dépôts et des consignations. Le financement de ce plan repose essentiellement sur les collectivités locales ; l'État contribuera à hauteur d'un euro pour chaque euro dépensé par les conseils départementaux. Ces derniers devront également assurer à leurs frais la maintenance des équipements, pour un coût non négligeable. Alors que les expériences précédentes, notamment en Corrèze, se sont révélées des échecs, et qu'une étude de l'OCDE montre que les pays qui obtiennent les meilleurs résultats aux enquêtes PISA sont ceux qui intègrent le moins les outils numériques à l'école, nous pouvons nous interroger sur la plus-value pédagogique d'un tel investissement. Je crains que ce plan numérique ne constitue qu'un gaspillage d'argent public au service d'un affichage politique. Enfin, l'entrée en vigueur des nouveaux programmes pour les cycles 2, 3 et 4 à la rentrée 2016 implique le renouvellement des manuels scolaires. Or le ministère ne prévoit de prendre en charge que les manuels scolaires du collège, dont la loi lui confie la responsabilité : 150 millions sont ainsi prévus en 2016 pour l'acquisition des manuels, et autant en 2017. Mais rien n'est prévu pour les manuels de l'école primaire, alors qu'aucun texte n'impose aux communes de prendre en charge leur renouvellement. C'est une dépense totale estimée à 240 millions d'euros qui reposerait ainsi sur les communes, déjà étranglées par la baisse des dotations et par la réforme des rythmes scolaires. Je vous propose en conséquence un amendement visant à faire prendre en charge par l'État, à hauteur de 50 millions d'euros, le renouvellement d'une partie des manuels scolaires dans les écoles primaire à la rentrée 2016. Une même somme pourrait être prévue les années suivantes, le renouvellement des manuels devant s'étendre sur trois ou quatre ans. Les crédits proviennent d'économies réalisées sur le programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale » ainsi que sur les subventions aux associations.
Pour terminer, je vous précise que la commission des finances a adopté deux amendements : le premier a pour objet de limiter la progression de la masse salariale liée à l'augmentation des effectifs d'enseignants tout en préservant les créations de poste dans l'enseignement du premier degré public et privé et faire davantage contribuer les opérateurs en diminuant leurs crédits de fonctionnement, pour une économie totale de 65 millions d'euros. Le second amendement supprime les crédits destinés au logiciel SIRHEN en 2016, soit 40,4 millions d'euros, afin de contraindre le ministère à justifier ces surcoûts inacceptables.
Sous réserve de l'adoption de mon amendement, ainsi que de ceux présentés au nom de la commission des finances, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».
Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis des crédits de l'enseignement agricole . - Je vous présente le budget de l'enseignement agricole pour la quinzième fois ; ces quinze années se caractérisent par ce que je qualifierai d'une « continuité dans l'incertain ». En effet, les années comme les ministres passent sans que l'on puisse s'assurer du développement équilibré et de la pérennité du deuxième réseau éducatif de notre pays.
Le projet de loi de finances pour 2016 marque la fin d'une série de cinq années consécutives d'augmentation significative des crédits de l'enseignement agricole. En effet, les crédits n'augmentent que de 9,4 millions d'euros (+0,69 %) ; ils s'élèveront en 2016 à 1 milliard et 386 millions d'euros.
Deux faits doivent être soulignés : compte tenu de l'inflation, prévue à 1 % en 2016, le budget de l'enseignement agricole diminuera en valeur réelle ; deuxièmement, il met fin à l'égalité de traitement qui prévalait avec l'éducation nationale, dont le budget augmente de 1,1 %. De surcroît, la hausse des crédits est intégralement imputable à l'augmentation des dépenses de personnel, liée à la création de 140 postes supplémentaires d'enseignants, tandis que les autres postes de dépense, à l'exception notable des frais pour visite médicale des élèves de l'enseignement public, stagnent ou diminuent.
La création de 140 postes d'enseignants, ainsi que de 25 postes d'auxiliaire de vie scolaire (AVS), est évidemment une bonne chose. Elle participe de la réalisation de l'engagement du Gouvernement de créer 1 000 postes dans l'enseignement agricole d'ici 2017. Mais nous pouvons légitimement nous interroger : lorsque ces créations de postes ont pour contrepartie une dégradation de la situation financière et du fonctionnement des établissements, n'est-ce pas là de l'affichage plutôt qu'un véritable intérêt pour l'enseignement agricole ?
J'émettrai à ce titre plusieurs réserves : tout d'abord, la dotation en faveur des bourses sur critères sociaux connaît une diminution significative : 2,8 millions d'euros (-3,5 %) par rapport aux prévisions du PLF 2015 et de 1,5 million d'euros par rapport aux crédits effectivement ouverts en 2015. Elle est difficilement explicable : le ministère répond qu'il ne s'agit que d'un ajustement technique, alors qu'une hausse des effectifs est prévue en 2016. Il faudra se montrer particulièrement vigilant quant au maintien de ces aides sociales, tant en ce qui concerne leur montant que le nombre des bénéficiaires, afin que l'enseignement agricole continue de jouer pleinement son rôle de promotion sociale.
Ma deuxième réserve concerne la fragilisation accrue du fonctionnement des établissements, du fait notamment de la diminution constante des moyens de remplacement ; de la baisse des dotations pour le recrutement des assistants d'éducation, déjà sous-financés ; enfin, de l'absence de création de postes de personnels non enseignants. Enfin, l'année 2016 verra la fin des protocoles d'accord conclus avec les établissements de l'enseignement privé du temps plein et du rythme approprié. Ces protocoles devraient être reconduits pour un an, jusqu'à la prochaine législature. Je vous rappelle, mes chers collègues, que ces protocoles n'existent que parce que l'État est incapable de respecter les obligations qui lui sont fixées par la loi Rocard. Souhaitons que soit conduite une enquête quinquennale qui permette de fournir un état des lieux et aboutir à une nécessaire revalorisation de la subvention.
Je demeure attachée au développement équilibré des différentes composantes de l'enseignement agricole, dont les spécificités et la complémentarité en font la richesse et l'originalité. La revalorisation de la subvention n'est pas un cadeau fait à l'enseignement privé, elle répond à une obligation légale ainsi qu'à l'évolution des besoins et des prix. En outre, le plafonnement des effectifs financés par les protocoles constitue une forme de contingentement de l'offre de formation qui est particulièrement néfaste pour le développement de l'enseignement agricole, alors même que la demande des jeunes et des familles est forte. Par exemple, le développement des maisons familiales rurales (MFR) en Guyane, où celles-ci répondent à un véritable besoin et suscitent un engouement des jeunes et de leurs familles, ne peut avoir lieu faute de revalorisation.
Enfin, l'enseignement agricole demeure une filière d'excellence, en phase avec les besoins des territoires et des entreprises. Les taux de réussite aux examens et d'insertion professionnelle résistent ; ils demeurent significativement plus élevés, à niveau comparable, que ceux des élèves issus de l'éducation nationale. Et pourtant, les effectifs d'élèves s'effritent. Certes, les prévisions pour la rentrée 2015 sont positives : une hausse globale de 0,5 %, qui concerne particulièrement l'enseignement public (+1 %). Mais le facteur démographique conduit à minimiser cette augmentation. Surtout, elle ne compense pas la forte baisse des effectifs depuis 2008 : l'enseignement agricole a perdu plus de 4 500 élèves (-2,8 %) depuis 2008, en particulier dans les classes de 4 e et de 3 e .
La racine du mal est double. D'une part, une logique malthusienne est à l'oeuvre au sein de l'enseignement agricole, qui revient à contingenter l'offre de formation selon les moyens, toujours en baisse, plutôt que selon la demande des élèves et de leurs familles. D'autre part, cette situation découle d'un choix de l'éducation nationale de limiter le plus possible l'orientation vers l'enseignement agricole et de sa dévalorisation constante dans les représentations. La suppression, lors de l'examen du PLF 2015, de 2,5 millions d'euros de crédits du programme 143 pour financer les aides aux communes dans le cadre des nouveaux rythmes scolaires, en fournit le triste exemple.
Mes chers collègues, je conclus mon propos par trois préconisations : la première, c'est de mener une évaluation rigoureuse de la rénovation de la voie professionnelle dans l'enseignement agricole. La seconde est de cultiver la spécificité et les points forts de l'enseignement agricole, que sont l'internat et l'éducation socio-culturelle. Suite aux évènements de janvier, l'enseignement agricole a été largement épargné par le malaise et les incidents qui se sont produits. La troisième, enfin, consiste à relancer à tous les échelons la coopération avec le ministère de l'éducation nationale, qui aujourd'hui demeure trop dépendante des initiatives individuelles et de la bonne volonté des recteurs et des directeurs régionaux de l'alimentation, de l'agriculture et de la Forêt (DRAAF). Cette coopération doit avant tout porter sur l'orientation et la promotion des formations agricoles ; la question de l'orientation des élèves revêt pour l'enseignement agricole une dimension existentielle.
La mutualisation entre les deux réseaux serait un gage d'efficience, mais également d'inspiration : l'éducation nationale a beaucoup à apprendre de l'enseignement agricole. Ces réserves formulées, je recommande la sagesse sur l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire », sous réserve que les ministres s'engagent à ne pas renouveler la ponction opérée l'année dernière.
Mme Catherine Morin-Desailly , présidente. - C'est un sujet que vous défendez ardemment depuis de nombreuses années.
Mme Colette Mélot . - Je voudrais d'abord remercier et féliciter notre collègue Jean-Claude Carle pour son rapport sur la mission « Enseignement scolaire » dont je partage l'analyse. Comme chaque année, nous nous félicitons que ce budget soit, avec 67 milliards d'euros, le plus important de l'État. Cependant, il est inacceptable que notre système scolaire coûte proportionnellement plus cher que ceux de la moyenne des pays de l'OCDE et que ses performances demeurent inférieures. En effet, les résultats de l'enquête PISA de 2012 nous placent au 18 ° rang des 34 pays membres. De tels résultats ne sont pas sans conséquence sur la formation et l'emploi des jeunes. Les enseignants ne sont toujours pas gérés de façon satisfaisante. Le manque de moyens est manifeste et la réforme de la formation initiale n'a pas encouragé les jeunes à devenir enseignants. Alors que leur rémunération diminue, il n'y a pas lieu de s'étonner que le Gouvernement peine à en assurer le recrutement.
Dans le cadre de la réforme du collège, la suppression des classes bi langues et des sections européennes, hormis quelques situations ponctuelles, est également désastreuse. On nous propose l'enseignement d'une deuxième langue dès la cinquième, mais les horaires en ont été diminués de trente minutes. L'apprentissage optionnel du latin et du grec a également enregistré un recul d'une heure hebdomadaire. En outre, l'aide personnalisée de deux heures a été remplacée par trois heures en classe entière, ce qui rompt avec la nécessité d'un accompagnement individualisé des élèves en difficulté.
S'agissant des rythmes scolaires, les résultats ne sont pas à la hauteur des efforts qui y sont consacrés par les communes. Les activités périscolaires sont inégalitaires et disparates, faute des moyens suffisants. Le groupe Les Républicains suivra la proposition formulée par notre collègue Jean-Claude Carle, en adoptant son amendement et en donnant un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission sous les réserves qu'il a formulées.
M. Jacques-Bernard Magner . - Je suis atterré par les exposés de nos rapporteurs pour avis : il s'agit tout de même du premier budget de la nation. Je demeure stupéfait par les contradictions du rapporteur spécial de la commission des finances : il se réjouit de l'augmentation du nombre des enseignants dans le primaire et le secondaire tout en présentant un amendement qui propose de réduire de 150 millions d'euros les crédits de personnel de l'enseignement scolaire et de supprimer 4 230 postes. La logique de tels raisonnements m'échappe. On sait bien que la législation précédente a été marquée par la suppression de plus de 80 000 postes. Certains candidats à la prochaine élection présidentielle promettent près de 150 milliards d'euros d'économies. Je vous laisse imaginer, en termes de postes, les conséquences de cette promesse. Nous nous dirigeons vers une austérité terrible, qui verra de nombreuses classes et écoles fermées. On veut tuer le système éducatif français car on s'aperçoit aujourd'hui qu'il est onéreux, mais la formation de la jeunesse constitue une priorité essentielle. Du reste, les enseignants n'ont guère connu de revalorisation de leur traitement entre 2007 et 2012.
Il n'y en a d'ailleurs pas eu depuis le gouvernement Jospin. Il a fallu attendre que nous revenions au Gouvernement pour que soit proposée aux enseignants une véritable formation, qui commence à prendre ses effets, même s'il nous faut attendre plusieurs années avant de pouvoir retirer tout le bénéfice de cette démarche. Je comprends que l'opposition tienne son rôle comme il est de bonne guerre en démocratie, mais je suis désolé que celle-ci dépose un tel amendement au sein de notre commission, dont l'esprit est tout autre que celui de la commission des finances. Notre commission est au contraire chargée de l'éducation et s'adresse au coeur battant de notre pays qu'est la jeunesse. Je ne comprends pas, mon cher collègue, que vous nous proposiez de suivre des mesures aussi assassines, vous nous avez habitués à mieux par le passé.
Ce budget s'inscrit dans le respect de l'engagement de créer 60 000 postes au cours du quinquennat. Vous critiquez la réforme des rythmes scolaires, mais celle-ci a apporté une remarquable amélioration des conditions de vie des élèves, des enseignants et des gens qui vivent dans et autour de l'école, parmi lesquels les parents d'élèves. 90 % des communes sont aujourd'hui engagées dans un projet éducatif territorial (PEDT). Vous connaissez tous des exemples de réussite dans les communes de vos circonscriptions.
Si Jules Ferry avait été notre contemporain, il ne pourrait que rire de vos propos. Il a tout de même fait en sorte que chaque commune de notre pays puisse avoir une école publique, au bénéfice des générations de son époque. On ne s'interrogeait pas alors sur les motivations des maires des communes qui y étaient obligés. Aujourd'hui, on leur en donne les moyens et nous avons pérennisé le fonds de soutien. Nous tenons ainsi nos engagements.
Vous critiquez le quantitatif et dites préférer le qualitatif. Mais il n'y a pas de qualitatif sans formation des enseignants, sans aide aux enfants qui se trouvent dans des secteurs en difficulté. Oui, désormais les élèves sont mieux traités dans ce pays. Rappelez-vous également que les tests PISA que vous citez ont été effectués à l'issue du quinquennat précédent. J'attends avec impatience les résultats des tests PISA qui seront conduits à partir de 2017 et je suis à peu près certain qu'ils seront bien meilleurs que les précédents. Nous pensions que Les Républicains, puisque tel est leur nom, étaient bien plus proches de l'école de la République. En tout cas, nous voterons les crédits présentés par le Gouvernement. En ce qui concerne l'enseignement agricole, notre rapporteur pour avis, Mme Françoise Férat, a prononcé des mots justes. Celui-ci connaît plutôt une augmentation et sa situation n'a jamais été aussi satisfaisante. On peut toujours tout interpréter à partir des chiffres et des mots, mais la réalité demeure : ce budget est un bon budget.
M. Claude Kern. - Je voudrais remercier nos deux rapporteurs pour le travail qu'ils ont accompli. Il nous faut rendre à nouveau attractif le métier d'enseignant, en le revalorisant et, surtout, en le redéfinissant pour qu'il corresponde mieux à l'évolution de notre société. À travers les différents budgets de l'éducation nationale, l'enseignement professionnel ne peut plus être dispensé comme avant. Quels que soient les efforts réalisés par les uns et les autres, nous n'atteindrons jamais une adéquation entre la formation et l'emploi pour deux raisons car l'2ducation nationale n'est pas assez réactive et les besoins des entreprises varient trop rapidement. Il nous faut soutenir plus activement la filière de l'apprentissage afin d'assurer un avenir à nos jeunes en garantissant leur insertion professionnelle.
Je tiens, par ailleurs, à tirer un signal d'alarme après les annonces de la ministre sur la mixité scolaire. Si j'approuve les propositions présentées notamment par notre collègue Françoise Cartron dans son rapport, et dont la ministre devrait bien plus s'inspirer, faisons attention à ce que la démarche annoncée ne conduise pas à une sorte de nivellement par le bas. Le groupe UDI-UC suivra les conclusions des deux rapporteurs.
Mme Mireille Jouve . - En tant que maire, je m'interroge sur l'avenir du fonds de soutien créé pour accompagner les communes dans la mise en place des nouveaux rythmes scolaires. Dans de nombreuses communes, notamment les plus petites, ces crédits représentent un apport essentiel pour la bonne application de la réforme.
Concernant la formation des enseignants, si la hausse globale des crédits est une bonne chose, la formation continue demeure bien moins lotie que la formation initiale. Pourtant, il s'agit pour les enseignants de se mettre à jour et de conserver leur légitimité devant les élèves. Pour ce qui est de l'éducation prioritaire, je me réjouis des améliorations liées à la revalorisation des indemnités des enseignants ou encore la reconnaissance d'un temps dédié pour se concerter ou encore pour recevoir des parents. Sur l'apprentissage du numérique, je serai moins catégorique que le rapporteur. Il me semble toutefois important d'éduquer les enfants aux nouvelles technologies. Reste cependant à trouver la bonne mesure. Enfin, il devient urgent, comme je l'ai évoqué à plusieurs reprises, de trouver une solution à la pénurie de médecins du travail qui empêche tout suivi médical des enseignants.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Les efforts consentis par la nation pour son école et la formation de sa jeunesse sont essentiels, surtout dans un contexte marqué par l'évolution continue et profonde de notre société, où le savoir a une importance croissante. Je pense même que l'augmentation de ce budget est insuffisante. On connaît les solutions qui sont avancées par ceux qui critiquent la hausse quantitative de ce budget. Évidemment, il faut revaloriser le métier d'enseignant. Si nous partageons les critiques que vous adressez sur ce point, en revanche, nous sommes loin de formuler les mêmes préconisations. En effet, derrière le vocable de réformer le statut de l'enseignant, on sait ce qui s'y cache et lorsqu'on regarde les actes qui furent, en leur temps, les vôtres, on constate qu'on ne peut à la fois demander la revalorisation du métier d'enseignant et supprimer leur formation initiale. La loi de refondation de l'école a créé un comité de suivi de la réforme de la formation des enseignants. Nul doute que ces travaux seront utiles à notre réflexion et nous permettent d'identifier ce qui devra être modifié, s'agissant notamment des moyens qui leur sont dédiés, dans un contexte d'autonomie des universités et de restrictions budgétaires. Je ne voterai pas l'amendement proposé qui va entraîner de nouvelles ponctions du budget des associations, dont on connaît pourtant le travail sur le terrain.
Mme Marie-Christine Blandin . - Je suis d'accord avec M. Carle lorsqu'il se prononce en faveur de l'augmentation des moyens dévolus à la formation continue. Lorsque nous aurons plus d'argent disponible, il nous faudra revaloriser les salaires des enseignants. Mais ce sont là les seuls points que j'approuve dans votre présentation. En effet, j'ai trouvé que votre rapport était proprement à charge, alors que ce budget est de grande qualité. Vous avez omis de souligner que les engagements pris au moment du vote de la loi sur la refondation de l'école sont entièrement respectés. Je me souviens d'avoir voté une loi sur la recherche, lors de la précédente mandature, dont le contenu était alors ambitieux mais qui n'a nullement été suivie d'effet. À l'inverse, les engagements sont respectés, les postes sont créés, la formation des enseignants est en cours, les nouveaux programmes sont établis et la réforme est en marche. Nous ne sommes qu'en 2015 et nous pouvons tout de même nous satisfaire de cette démarche et des moyens qui sont mobilisés. Prenons donc date pour le prochain PISA qui évaluera les effets de cette refondation. La mixité sociale, loin de conduire au nivellement par le bas, est au contraire, comme l'indiquent les études scientifiques, un facteur d'émulation pour tous les élèves, si la pédagogie ne vise pas à instiller une compétition féroce mais à établir une coopération entre eux. Enfin, je ne considère pas qu'il faille privilégier à tout prix les manuels à l'école primaire puisqu'aujourd'hui les enfants ne travaillent plus ainsi. Les manuels ont quelque chose de figé qui empêche d'éveiller l'appétit des enfants au gré de ce qui se présente à eux. En outre, si le numérique est coûteux, nous ne pourrons rester en arrière par rapport à d'autres pays qui ont d'ores et déjà engagé leur école dans cette voie. Soit dit en passant, outre l'investissement de départ, la maintenance et le fonctionnement des équipements engendrent des coûts importants qu'il faut assumer.
S'agissant du budget de l'enseignement agricole, je souscris aux propos de notre collègue Françoise Férat, pour rappeler que ce secteur recèle de réelles pépites en matière d'innovation pédagogique et culturelle, d'écoute des élèves et de la vie scolaire. En outre, lorsqu'on obtient 140 postes supplémentaires, on ne doit pas bouder son plaisir. Pour leur part, les écologistes soutiendront les deux budgets que nous présente le Gouvernement pour l'année 2016.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis. - J'ai une conviction : ce n'est pas par l'inflation budgétaire que l'on règle les problèmes. Je prendrai un exemple : la création de 100 000 postes par Jack Lang a été suivie d'une détérioration des résultats des élèves, mise en lumière par les enquêtes PISA. Il faut passer, à proprement parler, d'une logique de dépense à une logique d'investissement, qui implique la prise en compte d'un retour sur investissement.
L'amendement que je propose n'est nullement assassin puisqu'il ne remet pas en cause la priorité accordée au primaire, mais je pense qu'on peut raisonnablement redéployer 50 millions d'euros en faveur des collectivités territoriales sur un budget total de 67 milliards. Je n'ai pas dit que le numérique est inutile, mais je constate que les pays qui enregistrent les meilleurs résultats ne sont pas ceux qui investissent massivement dans cette voie. Oui, l'entretien des équipements va coûter très cher et il incombera aux collectivités territoriales.
L'enseignement professionnel coûte cher, car les résultats ne sont pas au rendez-vous et ce, malgré les investissements qui y ont été consacrés. Il faudrait opérer une certaine rationalisation au sein des contrats de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDF).
La pérennisation du fonds de soutien aux activités périscolaires est pour le moment du moins assurée, mais ce dernier demeure sous-estimé de 91 millions d'euros.
Mais je demeure d'accord avec vous, comme je l'ai prouvé depuis ces dernières années, pour réviser les statuts des médecins scolaires qui débutent à 2000 euros. Le rôle de l'infirmière est également essentiel au bon fonctionnement des établissements.
Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis. - Le budget de l'enseignement technique agricole connaît une augmentation faible, si l'on compare aux cinq années précédentes, et inférieure à celle de la mission « Enseignement scolaire » dans son ensemble. Que pensez-vous du prélèvement de 2,5 millions d'euros opéré l'an dernier ? Cette somme, pourtant vitale pour l'enseignement agricole, était infime par rapport aux 66 milliards d'euros de l'éducation nationale. Voilà une curieuse manière de concevoir l'équité.
Au fil du temps, insidieusement, l'enseignement agricole s'affaiblit. On reconnaît sa qualité, et pourtant, on s'accommode de l'érosion de ses effectifs, des fermetures de classe. Aujourd'hui, nous sommes à la mi-novembre et les subventions pour l'année civile n'ont toujours pas été versées aux associations. Aux qualités de l'enseignement agricole évoquées par notre collègue Marie-Christine Blandin, j'ajouterai la construction de l'homme et du citoyen, à laquelle contribuent sans doute les internats en étant au plus près des jeunes qu'ils accueillent. Il est vrai que le budget permet le recrutement d'enseignants supplémentaire, mais il conduit, dans le même temps, à la réduction des moyens de remplacement et des budgets des établissements. Je ne suis pas certaine qu'on réussisse, dans un tel contexte, à améliorer la situation de l'enseignement agricole.
M. Jacques Grosperrin. - La grande difficulté que rencontre notre système scolaire et qui est mise en lumière par les enquêtes PISA depuis 1999, et non depuis 2012, réside dans notre incapacité à relever le niveau de nos élèves qui se trouvent en très grande difficulté. Les fermetures des classes bi langues ou européennes vont profiter, comme me l'ont confirmé les proviseurs d'établissement que j'ai rencontrés, à l'enseignement privé, vers lequel se réfugieront les bons élèves. Je suis pour une véritable école de la République qui s'adresse à tous les élèves, y compris les bons.
Comme le rappelle le rapport de la Cour des comptes de mai 2013, les problèmes ne proviennent pas d'un manque de moyens, mais sont à mettre au compte d'une gestion défaillante. Je m'interroge ainsi sur la sacralisation excessive de l'éducation nationale. Il faut réfléchir à une autre gouvernance, moins coûteuse et plus déconcentrée. Si l'on veut augmenter la rémunération des enseignants, il faut sans doute mobiliser plus de postes pour pourvoir aux besoins dans le primaire et réfléchir à d'autres types d'enseignement dans le secondaire. On a tant de peine à recruter des enseignants. En parallèle, l'Etat se désengage de certains pans de l'éducation sur les communes. C'est le cas des nouveaux rythmes scolaires. En conséquence, l'augmentation des impôts locaux en 2016 ou l'accroissement de la participation des familles seraient importants : qu'il y ait un consensus comme en Finlande et que l'on arrête cet engrenage du toujours plus. Faisons confiance aux élus locaux, pour favoriser l'autonomie des établissements, réfléchissons sur l'évaluation des politiques publiques au niveau local et inspirons-nous des expérimentations réussies.
Mme Dominique Gillot . - J'en ai assez d'entendre des choses qui sont fausses dans cette salle. Le fonds n'est plus un fonds d'amorçage mais de soutien. Certes, la variation des montants de ce fonds tient à l'éligibilité à des programmes particuliers, ainsi qu'à la conclusion d'un PEDT. Toutes les communes ne sont pas dans la même situation, mais ce fonds leur demeure acquis. La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) formule des exigences qui ne sont pas nouvelles. En effet, le cadre pour l'autorisation et l'agrément des activités périscolaires date de mai 1998 avec une circulaire relative à l'aménagement des temps de l'enfant du 9 juillet 1998, précisée en 2003 par différentes circulaires et fiches de la direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO). En réponse aux demandes des maires de l'actuelle opposition, l'abaissement du taux d'encadrement de ces activités périscolaires a fait l'objet d'un décret en date du 5 août 2013 qui oblige la CAF et les services du ministère de la jeunesse et des sports à diminuer certaines de leurs exigences et à financer des activités périscolaires avec un encadrement et une qualité moindres qui portent préjudice au professionnalisme des agents qui ont fait des efforts pour acquérir les compétences nécessaires. Vos propos larmoyants et vos critiques itératives sont une insulte à la réalité des faits.
M. Guy-Dominique Kennel . - Nous sommes tous d'accord pour reconnaître que le budget de l'éducation doit être le premier des budgets de l'État. Je constate en revanche de réelles différences d'approche. Au toujours plus je préfère le toujours mieux ; je ne pense pas qu'on ait aujourd'hui cet objectif en tête. Je perçois un hiatus entre les déclarations officielles et les remontées du terrain où les enseignants, qui ne sont pas toujours de notre bord politique, se plaignent amèrement. Les constats sur le terrain sont assez affligeants. Si le fonds d'amorçage, devenu fonds de soutien aux activités périscolaires, a été pérennisé suite à l'intervention de l'essentiel des parlementaires, tous bords confondus, celui-ci enregistre pour 2016 une diminution de 91 millions d'euros. Pour ce qui est des aides de la CAF, rares sont les communes qui touchent 54 euros par enfant, vu les conditions réelles de sa mise en oeuvre. On impose aux collectivités locales de prendre en charge des politiques publiques avant que l'État ne se retire au fur et à mesure pour leur laisser la charge totale. Je parie d'ailleurs que la dotation de ce fonds diminuera encore l'an prochain, sauf si l'excellent rapport qui sera produit par notre collègue Françoise Cartron, dont les conclusions sont sûrement déjà écrites, promeut le contraire. Des choses sont ainsi mises en oeuvre mais ne se pérennisent pas ; chacun voulant laisser sa trace, sans se soucier de la situation concrète sur le terrain. Je préfère un peu moins d'enseignants, mais que ceux-ci soient mieux rémunérés. À ce moment-là, leur métier deviendra sans doute un peu plus attractif.
Mme Samia Ghali. - Notre collègue Dominique Gillot a rappelé la nécessité de s'appuyer sur la réalité loin de toute idéologie possible. Dans votre rapport, vous avez été quelque peu amnésique ; rappelons d'où nous sommes partis. Il y a quelques années, les enfants de moins de trois ans n'étaient pas admis en maternelle. En tant que maire des quinzième et seizième arrondissements de Marseille, qui comptent 90 écoles, il me fallait répondre aux angoisses des parents et des enseignants mobilisés contre la fermeture des classes. Depuis 2012, nous n'avons plus cette crainte : pour une fois, la rentrée ne comporte plus son lot de fermetures de classes et de redistribution des élèves entre établissements.
En revanche, je partage ce qui a été dit sur les élèves en grande difficulté, en particulier à l'arrivée au collège. Cette question implique de trouver des réponses au niveau des écoles maternelle et primaires. Il faut mobiliser les moyens pour tirer ces élèves vers le haut. Dans certaines zones, près de 46 % d'élèves sont en décrochage. L'école est la seule bouée de sauvetage donnée par la République aux enfants face aux périls de la radicalisation et de l'insécurité. Valorisons l'école au-delà des partis politiques et de nos opinions respectives.
Sur la question des rythmes scolaires, je serai plus partagée du fait des inégalités de territoires que cette réforme met au jour. Dans les quartiers aisés, les églises se sont organisées pour accueillir les enfants, tandis que, dans les écoles situées dans les quartiers défavorisés, les activités proposées relèvent davantage de la garderie et sont organisées au rabais.
Mme Marie-Pierre Monier . - Le gouvernement actuel, à la demande des maires, a décidé de faire du fonds d'amorçage un fonds de soutien. Lorsqu'on évoque le décrochage scolaire, le Centre national d'enseignement à distance (CNED) permet de maintenir à distance un enseignement pour les enfants qui ne sont plus à l'école. Or, je viens d'être informée d'un amendement qui supprimerait 15,5 millions d'euros des budgets des établissements publics comme celui-ci et l'ONISEP. Tout ceci est très inquiétant.
Le numérique est une réalité dans notre monde actuel et je pense qu'il est important que les enfants se l'approprient. Pour le collège, son financement incombe au conseil départemental. Enfin, je me félicite de l'augmentation de ce budget. Avant d'être sénatrice, j'ai pu constater comme enseignante la dégradation des conditions d'enseignement avant 2012, du fait de la suppression de postes et de l'augmentation du nombre des élèves par classe, ce qui avivait la difficulté d'enseigner.
Mme Françoise Cartron . - Je tiens à rassurer notre collègue Guy-Dominique Kennel: le rapport sur les rythmes scolaires n'est pas écrit d'avance. Celui-ci concernera d'ailleurs tout particulièrement les écoles rurales puisque des différences de mise en oeuvre s'y sont faites jour, et il importe de réunir les conditions optimales pour mettre en oeuvre cette nouvelle organisation du temps scolaire. J'entends des contradictions portant sur la majoration des dotations en provenance de ce fonds de soutien, selon qu'on se trouve dans des zones très rurales ou très urbaines. En outre, les fonds versés par l'État couvrent, dans certains endroits, le coût des rythmes parce que les rythmes n'ont pas créé les inégalités, mais ils les ont plutôt mises en lumière. Par exemple, certaines communes ne proposaient pas de cantine scolaire ni de centre de loisirs. Dès lors, les maires se retrouvent en première ligne, pour se mettre à niveau. Une telle démarche réclame bien évidemment du temps.
Je me souviens du désengagement opéré lors de la mandature précédente vis-à-vis de la scolarisation des enfants de moins de trois ans. Dans notre commission, nous avions d'ailleurs examiné un rapport qui faisait la promotion des jardins d'éveil payés intégralement par les collectivités, sans aucune mesure d'accompagnement.
Je répondrai volontiers à l'invitation de mon collègue Guy-Dominique Kennel, pour venir dans une commune de sa circonscription qui connaît des difficultés afin de dégager des solutions appropriées. Le rapport que je prépare ne sera nullement idyllique. Soyez bien rassurés sur ce point.
M. David Assouline . - Notre discussion porte sur un budget, il ne s'agit pas de refaire les grands débats sur l'école.
Ce budget est avant tout conforme aux engagements pris par le Gouvernement. Des moyens conséquents sont consacrés au primaire car tout se joue au plus jeune âge. La transition vers le collège représente également un moment douloureux pour ceux qui veulent sortir du système et de nouveaux moyens sont mobilisés pour faciliter cette étape.
Va-t-on réanimer les vieux débats entre les moyens et le contenu ? Arrêtons de jouer. Tous ceux qui ont été professeurs savent qu'il faut des moyens notamment humains pour assurer la qualité. À ceux qui citent PISA, dont la dernière enquête date de 2012, je rétorquerai qu'ils ne brandissent que le fouet pour se faire battre. Regardons au contraire l'avenir. Il est très important que la représentation nationale regarde de manière précise les effets des réformes qui ont été mises en oeuvre, comme il est d'ailleurs prévu par la loi sur la refondation de l'école. On peut certes débattre du contenu des programmes et de la pédagogie, mais s'opposer à un budget en augmentation par principe ne me paraît pas très sérieux, voire politicien.
M. Jean-Claude Carle . - Je partage la position de mon collègue Jacques Grosperrin quant à l'importance d'une véritable gestion des enseignants et d'un redéploiement des effectifs.
Je ne peux pas laisser dire que nos propos sont larmoyants et qu'ils constituent une insulte à la réalité des faits. Cette dernière est plutôt tragique. En effet, aujourd'hui, 30 % des élèves qui entrent au collège ne maîtrisent pas les fondamentaux et un fils d'ouvrier a 17 fois moins de chances de préparer une grande école qu'un fils d'enseignant ou de cadre supérieur. Personne n'a le monopole de l'école et nous avons autant d'amour et d'attention pour l'école que qui que ce soit.
Je suis d'accord avec David Assouline pour rappeler que la discussion budgétaire ne doit pas fournir le cadre d'un débat sur les principes de l'enseignement. À cet égard, j'ai demandé, depuis plus d'un an, que soit organisé un débat d'orientation scolaire avant que le budget ne soit arrêté. Je regrette également que les rapporteurs pour avis que nous sommes ne disposent que de trois minutes pour présenter un budget aussi important que celui de l'enseignement scolaire en séance publique.
Le décrochage scolaire est une réalité. Dans beaucoup de quartiers ou de communes, le nombre des élèves concernés est énorme. Ceux-ci éprouveront d'ailleurs toutes les difficultés à trouver un emploi et à réussir leur insertion professionnelle.
Sur les rythmes scolaires, nous attendons beaucoup du rapport que notre collègue Françoise Cartron va établir. Je souhaite qu'y soient présentés les assouplissements qui sont nécessaires et qui, dans certains cas, ont déjà été réalisés ; ces assouplissements peuvent ainsi émaner des partenaires locaux, qu'ils soient élus ou enseignants, et tenir compte d'un ensemble de problématiques dépassant la seule question des rythmes scolaires. Je souhaite donc que les élus locaux y soient associés.
Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis. - Notre collègue Samia Ghali évoquait l'accueil des enfants de moins de trois ans en classe maternelle. Ce sont des paroles. Car sur le terrain, les choses ne se passent pas comme tel. La réalité, surtout dans le monde rural, est bien différente.
Mme Françoise Cartron . - Je me suis déjà rendue en Haute-Savoie chez notre collègue Jean-Claude Carle, et je crois savoir que les choses se passent bien. Et j'y reviendrai avec grand plaisir si vous m'y invitez.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Notre commission s'est toujours particulièrement intéressée à l'enseignement agricole. C'est encore plus le cas aujourd'hui, dans le contexte de grave crise que connaît l'agriculture. J'ai pu rencontrer des jeunes agriculteurs qui sont très attachés à la qualité de l'enseignement dont ils sont issus.
En ce qui concerne les rythmes scolaires, outre la mission conduite par notre collègue Françoise Cartron, le Sénat devrait également conduire sa propre évaluation, une fois la période budgétaire achevée et à l'issue d'une année de généralisation. Ces démarches seront donc complémentaires. Monsieur le rapporteur, pouvez-vous nous présenter votre amendement ?
M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis. - Cet amendement vise à faire prendre en charge par l'État une partie des manuels scolaires de l'école primaire ; cette prise en charge incombant pour le moment aux communes. Le coût global du renouvellement peut être estimé à 240 millions d'euros, qui seront étalés sur trois ou quatre ans. Je vous propose en conséquence un redéploiement de crédits, à hauteur de 50 millions d'euros pour 2016.
La commission adopte l'amendement.
La Commission émet ensuite un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances 2016, sous réserve de l'adoption par le Sénat d'un amendement présenté par M. Jean-Claude Carle ainsi que des deux amendements de la commission des finances visant, pour le premier, à réduire de 65 millions d'euros les crédits consacrés à la création de postes d'enseignants dans le second degré ainsi qu'aux opérateurs et, pour le second, à supprimer les crédits destinés au programme SIRHEN, soit 44 millions d'euros en autorisations d'engagement et 40,4 millions en crédits de paiement, les groupes socialiste et républicain, écologiste, CRC et RDSE s'abstenant.