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Projet de loi de finances pour 2016 : Relations avec les collectivités territoriales

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Relations avec les collectivités territoriales ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

En 2016, pour la deuxième année consécutive, les collectivités territoriales seront étroitement associées à l'effort national de redressement des finances publiques, avec une nouvelle baisse de la dotation globale de fonctionnement s'élevant à 3,67 milliards d'euros. Cet effort devrait se poursuivre en 2017, portant ainsi, sur trois ans, à 11 milliards d'euros la diminution des dotations de l'État en faveur des collectivités territoriales.

Si la volonté de participation des collectivités territoriales à cet effort national est ancienne, elle est d'une ampleur exceptionnelle. En effet, cette diminution s'inscrit dans un contexte général de difficultés économiques et sociales mais également d'évolutions institutionnelles majeures. Depuis le début du quinquennat, ont été adoptées trois lois de réforme territoriale ayant des conséquences sur l'organisation et les compétences des collectivités.

A ces évolutions institutionnelles inédites par leur ampleur mais également par leur concomitance, s'ajoute la réforme, plusieurs fois annoncée, de la dotation globale de fonctionnement des communes et des intercommunalités, destinée à mettre fin à des situations inéquitables et injustifiables.

C'est dans ce contexte particulier que s'inscrit le projet de loi de finances pour 2016.

I. DES RESSOURCES POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE PLUS EN PLUS CONTRAINTES

Le questionnaire budgétaire de votre rapporteur était, pour la troisième année consécutive, identique à celui de nos collègues MM. Charles Guené et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux de la commission des finances. L'objectif est de permettre à votre commission de bénéficier de données précises sur les finances locales.

Malheureusement, cet objectif n'a pas été atteint cette année. Comme les années précédentes, près des deux tiers des réponses n'ont été adressées à votre rapporteur qu'après le 10 octobre 2015, date limite de remise des réponses au questionnaire budgétaire prévue par la loi organique relative aux lois de finances. Votre rapporteur regrette en outre le manque de substance de plusieurs réponses, certaines d'entre elles se bornant à reproduire les éléments déjà communiqués l'année précédente. Elle invite les administrations d'État à plus de diligence et de rigueur dans leurs réponses aux questionnaires budgétaires émanant des parlementaires.

Par ailleurs, comme il est de coutume à la commission des lois, le présent avis budgétaire aborde, non pas la seule mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont les crédits représentent une part modeste de l'ensemble des transferts de l'État en faveur des collectivités territoriales, mais l'ensemble des concours budgétaires dont bénéficient ces dernières.

A. LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALE » : UNE MISSION AUX RESSOURCES BUDGÉTAIRES LIMITÉES

1. Une mission aux crédits budgétaires limités

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s'élèveraient à 3,828 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE), correspondant à une hausse de 26 %, et à 2,962 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse de près de 5 % par rapport au montant ouvert en loi de finances initiale pour 2015, à périmètre constant.

L'architecture de la mission avait fait l'objet d'une simplification architecturale dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2015, faisant passer de quatre à deux le nombre de missions. Elle connaît encore de nouvelles évolutions dans le projet de loi de finances pour 2016. Ainsi, le programme 119 comprend désormais une nouvelle dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements. On notera que la forte hausse des autorisations d'engagement entre la loi de finances initiale pour 2015 et le projet de loi de finances pour 2016 s'explique par la majoration de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) à hauteur de 200 millions d'euros, qui s'inscrit dans le cadre de la création d'un fonds de soutien à l'investissement local, d'un montant d'un milliard d'euros en 2016.

Quant au programme 122, il intègre une nouvelle action n° 05 relative au fonds interministériel de prévention de la délinquance. Ce dernier, créé par la loi du 5 mars 20072(*), vise à financer la réalisation d'actions dans le cadre des plans de prévention de la délinquance et dans celui de la contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales en matière de politique de la ville. Compte tenu de la disparition de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances qui le gère actuellement, le fonds sera rattaché, à compter du 1er janvier 2016, à la présente mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Répartition par actions des crédits du programme 119
« Concours financiers aux collectivités territoriales
et à leurs groupements »
demandés pour 2016

 

Autorisations d'engagement
(en euros)

Évolution PLF 2016 /
LFI 2015

Crédits de paiement
(en euros)

Évolution
PLF 2016 /
LFI 2015

Action n° 01
Soutien aux projets des communes et groupements de communes

1 734 469 247

+ 85 %

879 680 164

+ 26 %

Action n° 02
Dotation générale de décentralisation
des communes

130 308 258

-

130 308 258

-

Action n° 03
Soutien aux projets
des départements

219 355 969

-

219 355 969

-

Action n° 04
Dotation générale de décentralisation
des départements

265 318 252

-

265 318 252

-

Action n° 05
Dotation générale de décentralisation
des régions

992 516 495

-

992 516 495

-

Action n° 06
Dotation générale de décentralisation
concours particuliers

225 368 902

-

225 368 902

-

Total

3 567 337 123

+ 29 %

249 774 619

+ 7,1 %

Source : Commission des Lois du Sénat

Répartition par actions des crédits du programme 122
« Concours spécifique et administration »
demandés pour 2016

 

Autorisations d'engagement
(en euros)

Évolution PLF 2016 /
LFI 2015

Crédits de paiement
(en euros)

Évolution PLF 2016 /
LFI 2015

Action n° 01
Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

50 360 815

- 53,7 %

39 360 815

- 70,2 %

Action n° 02
Administration des relations avec les collectivités territoriales

2 471 000

- 7 %

2 524 325

- 9,4 %

Action n° 04
Outre-mer

138 493 978

- 8 %

138 493 978

- 8 %

Action n° 05
Fonds interministériel
de prévention
de la délinquance

69 395 501

-

69 395 501

-

Total

260 721 294

+ 9,8 %

249 774 619

- 12 %

Source : Commission des Lois du Sénat

2. Une mission marginale au sein de l'ensemble des transferts financiers de l'État vers les collectivités territoriales

Les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représentent qu'une part infime de l'ensemble des concours budgétaires de l'État en faveur des collectivités territoriales et, plus globalement, des transferts financiers dont bénéficient ces dernières. Par conséquent, elle ne rend qu'imparfaitement compte de l'effort total de l'État en faveur des collectivités territoriales. En effet, dans le projet de loi de finances pour 2016, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » représente 3,8 % des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales - 3,83 milliards d'euros en autorisations d'engagement sur un total de 99,7 milliards d'euros - et environ 8 % des concours de l'État aux collectivités (sur un total de 50,9 milliards d'euros).

En 2015, les transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales s'élevaient à 101,4 milliards d'euros et devraient s'établir, en 2016, à 99,7 milliards d'euros3(*). Ils regroupent plusieurs composantes : les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, les dégrèvements d'impôts locaux et la fiscalité transférée.

Les concours financiers de l'État représentent la part la plus importante de l'ensemble des transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales. Le projet de loi de finances pour 2016 fixe leur montant à 50,93 milliards d'euros. Ils se répartissent eux-mêmes entre les prélèvements sur recettes, une partie du produit des amendes de police de la circulation et des radars automatiques, le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage », le financement du fonds des emprunts structurés ainsi que les crédits budgétaires de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Les prélèvements sur recettes (PSR) s'élèvent à 47,1 milliards d'euros dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, soit 47 % de l'ensemble des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales et 92 % des concours de l'État. Ils sont eux-mêmes constitués d'un ensemble diversifié incluant la dotation globale de fonctionnement (DGF), le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) ainsi que divers autres prélèvements sur recettes4(*).

Le schéma de la page suivante permet d'apprécier la répartition des crédits dont bénéficient les collectivités territoriales de la part de l'État. Votre commission regrette, depuis plusieurs années, la complexité de cette répartition budgétaire et a régulièrement appelé de ses voeux une réflexion d'ensemble afin d'en simplifier l'architecture et d'en améliorer la lisibilité. Votre rapporteur ne peut que réitérer ce souhait qu'elle espère se concrétiser prochainement.

Transferts financiers de l'État vers les collectivités territoriales

Source : Commission des Lois du Sénat


* 2 Loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

* 3 À périmètre courant.

* 4 Il s'agit de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs ; la compensation des pertes de bases de contribution économique territoriale et de redevance des mines ; la dotation particulière élu local ; la dotation départementale d'équipement des collèges ; la dotation régionale d'équipement scolaire ; la dotation globale de construction et d'équipement scolaire ; le fonds de mobilisation départemental pour l'insertion ; le fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles ; le prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle ; la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle ; le fonds de compensation des nuisances aéroportuaires ; le prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse ; le prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation des pertes de recettes liées au relèvement du seuil d'assujettissement des entreprises au versement transport.