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Projet de loi de finances pour 2016 : Relations avec les collectivités territoriales

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Relations avec les collectivités territoriales ( avis - première lecture )

B. LA NOUVELLE ARCHITECTURE PROPOSÉE DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DES COMMUNES ET DES INTERCOMMUNALITÉS

Pour répondre à cet ensemble de critiques, le rapport de Mme Pires-Beaune propose de « redonner du sens et de la lisibilité à [l']architecture » de la DGF afin que tout élu ou gestionnaire local puisse comprendre les principes présidant à sa répartition et en anticiper le montant.

L'article 58 du projet de loi de finances pour 2016 propose une nouvelle architecture de la dotation globale de fonctionnement des communes et des intercommunalités, en s'inspirant des préconisations du rapport de Mme Pires-Beaune.

1. Une nouvelle composition de la dotation forfaitaire de la DGF des communes

La dotation forfaitaire des communes serait organisée en trois nouvelles composantes : une dotation de base, une dotation de ruralité et une dotation de centralité.

La dotation de base serait calculée selon un montant unique égal à 75,72 euros par habitant, quelle que soit la population de la commune. Selon la commission des finances du Sénat12(*), les communes dont la population est inférieure à 1 425 habitants percevraient ainsi un montant supérieur par rapport à l'ancienne dotation de base. Les communes les plus peuplées, quant à elles, bénéficieraient d'un montant inférieur, la différence pouvant atteindre 53,21 euros par habitant pour les communes de plus de 20 000 habitants.

La dotation de ruralité vise à prendre en compte les charges et les besoins d'infrastructures propres aux communes rurales. Seraient éligibles les communes dont la densité de population serait inférieure à 75 % de la densité moyenne nationale13(*). Son montant s'élèverait à 20 euros par habitant, portant ainsi l'enveloppe consacrée à cette dotation à 272 millions d'euros. Les montants individuels versés aux communes éligibles seraient fonction de la population et de la densité de population de chacune d'entre elles et ne pourraient pas excéder quatre fois le montant qu'elles percevraient au titre de la dotation de base (soit 303 euros par habitant).

Enfin, la dotation de centralité apparaît comme la dotation la plus novatrice - mais également la moins aboutie - de la réforme proposée par le Gouvernement. Elle vise à tenir compte des charges de centralité, résultant de l'utilisation des équipements communaux et intercommunaux par les habitants des communes voisines. Cette dotation, calculée au niveau de l'ensemble intercommunal, soit un EPCI et ses communes membres, est une tentative de territorialiser la DGF au niveau des territoires intercommunaux. Elle serait ainsi répartie entre les EPCI à fiscalité propre et leurs communes membres.

Son montant varierait de 15 à 45 euros par habitant, en fonction de la population de l'ensemble intercommunal.

Elle serait répartie, dans un premier temps, entre l'EPCI à fiscalité propre et ses communes membres : la part revenant à l'intercommunalité serait égale à son coefficient d'intégration fiscale dans la limite de 40 %14(*). Elle serait ensuite répartie entre les communes membres en fonction du rapport entre leur population et celle de l'ensemble intercommunal, porté à la puissance 5.

Les élus locaux pourraient retenir des modalités de répartition alternatives de cette dotation au sein de l'ensemble intercommunal15(*).

Cette nouvelle architecture de la dotation forfaitaire de la DGF des communes et des intercommunalités s'accompagnerait d'un dispositif de lissage pour les communes. Ainsi, pour chaque commune, la dotation forfaitaire ne pourrait être inférieure à 95 % ni supérieure à 105 % du montant perçu l'année précédente.

2. Un renforcement de la péréquation verticale en faveur du bloc communal

La nouvelle architecture de la DGF des communes et des intercommunalités s'accompagnerait d'un renforcement des dotations de péréquation des communes, avec un meilleur ciblage de la DSR et de la DSU-CS et un lissage des effets de seuil en supprimant les fractions cibles de ces deux dotations.

Aujourd'hui, les dotations de péréquation verticale communale s'élèvent à 3,65 milliards d'euros, réparties comme suit :

- 1,731 milliard d'euros pour la DSU-CS ;

- 1,125 milliard d'euros pour la DSR ;

- 0,794 milliard d'euros pour la DNP.

Avec l'accord du comité des finances locales, il est proposé de supprimer la DNP, celle-ci n'étant fondée sur aucun critère de charge. Sa suppression permettrait d'abonder les crédits de la DSR (à hauteur de 453 millions d'euros) et de la DSU-CS (341 millions d'euros). Par ailleurs, ces deux dotations seraient majorées de 297 millions d'euros, comme en 2015 (180 millions d'euros pour la DSU-CS et 117 millions d'euros pour la DSR).

Cette hausse des dotations de péréquation s'accompagnerait d'un meilleur ciblage de la DSR et de la DSU-CS, afin de réduire le nombre de leurs bénéficiaires. Ainsi, il est proposé que la DSR, perçue aujourd'hui par 34 600 communes, bénéficie à l'avenir à 23 087 communes avec des montants plus élevés, ses critères d'attribution devant être légèrement modifiés.

Quant à la DSU-CS, 659 communes de 10 000 habitants et plus devraient être éligibles en 2016 contre 742 aujourd'hui. En revanche, les critères de cette dotation ne devraient pas évoluer.

3. La rénovation de la DGF des EPCI à fiscalité propre

L'architecture de la DGF des EPCI à fiscalité propre serait également modifiée. La dotation d'intercommunalité et la dotation de compensation seraient fusionnées en une dotation globale de fonctionnement des EPCI, répartie en trois composantes :

- une dotation de péréquation, représentant une enveloppe de 3,4 milliards d'euros, avec un montant unique de 49 euros par habitant. Seraient éligibles les EPCI dont le potentiel fiscal par habitant serait inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen de leur catégorie. Sa répartition serait fonction de la population, de l'écart de potentiel fiscal par habitant à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen de sa catégorie et du coefficient d'intégration fiscale ;

- une dotation d'intégration et de mutualisation, à hauteur de 1,5 milliard d'euros, qui bénéficierait à l'ensemble des EPCI en fonction de leur population et de leur coefficient d'intégration fiscale ;

- une dotation de centralité, dont bénéficieraient l'ensemble des EPCI16(*), répartie entre les communes et l'EPCI en fonction du coefficient d'intégration fiscale dans la limite de 40 %. Comme indiqué précédemment par votre rapporteur, elle serait égale au produit de la population de l'ensemble intercommunal et d'un montant unitaire de 15 euros, augmenté d'un coefficient logarithmique variant de 1 à 3 en fonction de la population de l'ensemble.

La dotation de centralité se répartirait entre les EPCI à fiscalité propre, à hauteur de 0,65 milliard d'euros, et les communes, pour une enveloppe de 2,3 milliards d'euros.

Des mécanismes de garantie s'appliqueraient également aux EPCI.

4. Un report bienvenu de la mise en oeuvre de la réforme

Le projet de loi de finances du Gouvernement prévoyait une application de la réforme de la dotation globale de fonctionnement à compter du 1er janvier 2016. Or ce calendrier soulevait deux séries de difficultés.

D'une part, l'application d'une réforme d'une telle ampleur, dont les conséquences budgétaires pour les collectivités peuvent s'avérer importantes, doit nécessairement reposer sur des simulations objectives et précises de moyen terme. Or le Gouvernement a publié des simulations qu'il avait réalisées en octobre 2015 selon lesquelles la réforme serait favorable pour deux tiers des communes et EPCI et réduirait les écarts injustifiés de DGF entre communes de même strate démographique d'environ 8 %. Ces résultats ont soulevé un certain nombre d'interrogations quant aux critères de répartition de la nouvelle dotation et démontré ainsi la nécessité d'un travail complémentaire, destiné à affiner le dispositif proposé.

D'autre part, la réforme de la DGF devra s'appliquer dans le cadre d'une nouvelle baisse de ses crédits attribués aux collectivités territoriales et d'une révision générale des schémas départementaux de coopération intercommunale. Ainsi, les simulations réalisées par le Gouvernement s'appliquent à des EPCI à fiscalité propre dont près de la moitié sont amenés à disparaître ou dont le périmètre sera modifié.

C'est pourquoi, dans ce contexte, et afin d'assurer son acceptabilité, il était indispensable de reporter d'une année la mise en oeuvre de la réforme de la DGF. Votre rapporteur salue l'annonce du Gouvernement, le 3 novembre dernier, de reporter au 1er janvier 2017 sa mise en oeuvre. Votre rapporteur regrette toutefois que le Gouvernement n'ait pas privilégié une loi spécifique pour permettre un débat serein et apaisé sur une réforme d'une telle ampleur. En effet, la date de promulgation des lois de finances ne permet de connaître que trop tardivement les règles de répartition de la DGF pour les communes et les intercommunalités.

Cependant, votre rapporteur craint que l'adoption des principes dans le cadre du présent projet de loi de finances ne puisse permettre une évolution des critères au vu des simulations complémentaires qui seront effectuées. Or les prochains mois permettront d'affiner le dispositif en fonction des résultats des nouvelles simulations et de la nouvelle carte intercommunale, et permettre aux collectivités communales et intercommunales d'anticiper les ressources budgétaires dont elles bénéficieront à moyen terme.


* 12 « La réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal prévue par le PLF 2016 », réunion du 28 octobre 2015, commission des finances du Sénat.

* 13 Soit inférieure à 0,77 habitant par hectare.

* 14 Les EPCI à fiscalité additionnelle ne percevraient pas de dotation de centralité.

* 15 Le premier dispositif dérogatoire, décidé à la majorité des deux tiers des membres du conseil communautaire, permettrait une répartition de la dotation de centralité en fonction du coefficient d'intégration fiscale entre l'EPCI et ses communes membres, puis entre les communes membres en fonction des dépenses d'équipement, sans pouvoir diminuer la part de l'EPCI ou d'une commune de plus de 30 % par rapport à la répartition de droit commun. Le second dispositif de répartition serait laissé à la libre appréciation du conseil communautaire, à l'unanimité de ce dernier.

* 16 À l'exception de ceux à fiscalité additionnelle, sauf dérogation à la majorité qualifiée.