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Projet de loi de finances pour 2016 : Relations avec les collectivités territoriales

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Relations avec les collectivités territoriales ( avis - première lecture )

B. LA CRÉATION DES COMMUNES NOUVELLES : UNE ÉVALUATION DIFFICILE EN TERMES DE DGF

La France se caractérise par le nombre élevé de ses communes, auxquelles nos concitoyens sont fortement attachés. En effet, malgré les interventions répétées du législateur, la France comptait, au 1er janvier 2015, 36 658 communes, 86 % d'entre elles réunissant moins de 2 000 habitants.

Notre collègue Michel Mercier17(*) a relevé qu'entre 1971 et 1995, ont été prononcées 912 fusions de communes, suivies ensuite par 151 « défusions », portant ainsi à 211 le nombre de nouvelles communes créées dans le cadre de la loi Marcellin de 197118(*) et à 1 097 le nombre de communes supprimées, soit à peine 3 % du total des communes françaises. Alors qu'en France, la fusion des communes relevait de la volonté des conseils municipaux, d'autres pays européens ont obtenu sur la même période des résultats très positifs via des dispositifs plus contraignants.

Évolution du nombre de communes en Europe

Entre 1950 et 2007, le nombre de communes a été réduit :

- de 87 % en Suède (de 2 281 à 290 communes) ;

- de 80 % au Danemark (de 1 387 à 277 communes) ;

- de 79 % au Royaume-Uni (de 1 118 à 238 communes) ;

- de 75 % en Belgique (de 2 359 à 596 communes) ;

- de 42 % en Autriche (de 4 039 à 2 357 communes) ;

- de 42 % en Norvège (de 744 à 431 communes) ;

- de 41 % en Allemagne (de 14 338 à 8 414 communes).

En Espagne, le nombre de communes s'était infléchi de seulement 12 %, passant de 9 214 à 8 111 communes. En Italie, en revanche, le nombre des communes a cru de 4 % (7 781 à 8 101).

Source : Rapport n° 144 (2014-2015) de M. Michel Mercier sur la proposition de loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

1. Des incitations budgétaires attractives en faveur de la constitution de communes nouvelles

C'est pourquoi la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, adoptée à l'initiative de M. Jacques Pélissard, alors président de l'Association des Maires de France, prévoit des mécanismes financiers temporaires mais fortement incitatifs, afin de permettre aux communes nouvelles, créées avant le 1er janvier 2016, de bénéficier de ressources leur permettant de mener à bien les projets de territoire ayant présidé à leur constitution. Parmi ces incitations, on citera :

- l'exonération de la baisse de la dotation forfaitaire de la DGF des communes nouvelles créées au plus tard le 1er janvier 2016, et regroupant soit toutes les communes d'un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre, soit une population totale égale ou inférieure à 10 000 habitants. La dotation forfaitaire correspondrait en l'espèce à la somme des dotations perçues par chacune des anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle ;

- la majoration de 5 % de la dotation forfaitaire des communes nouvelles dont la population est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants pendant les trois premières années suivant leur création ;

- le bénéfice pour les communes nouvelles regroupant toutes les communes membres d'un ou de plusieurs EPCI de la part « compensation » et de la dotation de consolidation antérieurement détenues par le ou les EPCI intégrés.

2. La création dynamique des communes nouvelles

Les nouvelles opportunités budgétaires proposées par cette loi sont à l'origine d'une multiplication des projets de création de communes nouvelles. Selon les éléments recueillis par votre rapporteur, 54 arrêtés préfectoraux, portant sur 191 communes et une population de 253 000 habitants, ont été signés le 28 octobre 2015. Par ailleurs, une centaine d'autres projets de communes nouvelles pourraient aboutir d'ici le 1er janvier 2016, les conseils municipaux concernés ayant déjà délibéré ou ayant prévu de le faire d'ici la fin de l'année. Enfin, 200 autres projets de communes nouvelles font actuellement l'objet d'une réflexion à un stade plus ou moins avancé.

Les projections de la direction générale des collectivités locales évaluent à 200 le nombre de projets aboutis d'ici la fin de l'année. Le nombre de communes diminuerait d'environ 0,5 % en 2015.

3. Les facteurs explicatifs de la dynamique des communes nouvelles

Le nombre élevé de projets de création de communes nouvelles, au regard du bilan des dispositifs passés, s'explique par plusieurs facteurs.

Les incitations financières prévues par le législateur dans un contexte de baisse généralisée des dotations budgétaires de l'État représentent un facteur essentiel pour la création des communes nouvelles. En effet, les communes nouvelles ainsi créées bénéficient d'un maintien, voire d'une majoration, de leur DGF. Toutefois, ce facteur, bien qu'essentiel, n'est pas l'unique motivation des élus locaux.

La révision actuelle des SDCI est un facteur incitatif pour les communes rurales à fusionner. En effet, le regroupement d'EPCI réunissant un nombre plus important de communes est considéré comme un élément d'affaiblissement des petites communes au sein des futurs conseils communautaires pléthoriques. La fusion de plusieurs communes apparaît comme un outil destiné à conserver un certain poids politique au sein de l'organe délibérant des futurs EPCI.

Toujours dans le contexte de la révision de la carte intercommunale, votre rapporteur estime que la commune nouvelle permet également à des communes ayant, par l'intermédiaire d'un ancien EPCI, assumé la gestion d'une compétence de continuer à l'exercer sur le même périmètre intercommunal, dès lors que le nouvel EPCI dont seraient membres ces communes ne souhaiterait pas en assumer l'exercice.

Le succès des communes nouvelles pourrait légitimement justifier de reporter l'exonération de la baisse de la dotation forfaitaire de la DGF des communes nouvelles : en effet, leur création implique un délai assez long de négociation et de préparation. Selon les éléments recueillis par votre rapporteur, de nombreux projets engagés depuis plusieurs mois ne seront pas finalisés d'ici le 31 décembre 2015 et ne pourraient donc bénéficier de ces incitations financières.

Votre rapporteur salue l'initiative de Mme Christine Pires-Beaune et M. Jacques Pélissard de reporter au 30 juin 2016 le bénéfice des avantages financiers aujourd'hui prévus pour les communes nouvelles créées avant le 1er janvier 2016, à condition que les communes souhaitant fusionner aient délibéré en ce sens avant le 31 mars 2016. Cette initiative rejoint en partie celle de notre collègue, M. Philippe Bas, qui a récemment déposé une proposition de loi19(*), afin de reporter au 1er janvier 2017 les avantages financiers pour les communes nouvelles créées avant cette date.

Si cette extension du dispositif adoptée par l'Assemblée nationale va dans le bon sens, elle ne pourra pas bénéficier à l'ensemble des communes nouvelles qui seraient créées en 2016. C'est pourquoi votre rapporteur se félicite de l'amendement adopté par la commission des finances du Sénat, à l'initiative de son rapporteur spécial, M. Charles Guené, visant à repousser au 1er janvier 2017 la date limite de création des communes nouvelles pour bénéficier de l'ensemble des garanties prévues par la loi précitée du 16 mars 2015. Il conserve en revanche le seuil de 15 000 habitants introduit par l'Assemblée nationale afin d'éviter les effets d'aubaine.

Il conviendrait de prévoir une majoration de la DGF des communes à due concurrence du « coût » des communes nouvelles afin que la création de ces dernières ne pèse pas sur la DGF de l'ensemble des communes.


* 17 Rapport n° 144 (2014-2015) de M. Michel Mercier, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

* 18 Loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes.

* 19 Proposition de loi n° 88 (2015-2016) modifiant certaines dispositions relatives aux communes nouvelles et aux intercommunalités de M. Philippe Bas et plusieurs de ses collègues.