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Proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

20 janvier 2016 : Statut général des AAI et des API ( avis - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Déposées le 7 décembre 2015 par Marie-Hélène des Esgaulx, Jacques Mézard et Jean-Léonce Dupont, la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes et la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes représentent la traduction législative des conclusions de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, dont le rapport1(*) a été rendu public le 28 octobre dernier. La commission d'enquête y livre une analyse parfois sévère sur ces structures, qu'elle juge trop nombreuses et insuffisamment contrôlées. « Détentrices pour certaines d'entre elles d'un pouvoir considérable dans les secteurs clés de la vie de la Nation, elles se sont imposées comme un "État dans l'État", obligeant le pouvoir politique à composer avec elles ».

Logiquement, la proposition de loi organique et la proposition de loi issues de ces travaux visent à identifier les autorités administratives indépendantes pour lesquelles ce statut apparaît légitime, supprimant en conséquence cette qualité aux autres. Pour les autorités ainsi maintenues, les textes précités fixent les règles essentielles de nomination, d'organisation et de fonctionnement.

Plusieurs autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes, qu'elles soient maintenues ou supprimées par les auteurs, interviennent dans les secteurs de compétence de votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Elle s'est, en conséquence, saisie pour avis de l'article 4 de la proposition de loi organique relatif aux règles de nomination des présidents de certaines autorités et des articles 25, 26, 39 et 41 de la proposition de loi, qui traitent respectivement de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), de la Commission nationale d'aménagement cinématographique (CNAC), de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits du Internet (Hadopi), de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et du Haut conseil d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES).

Elle s'est également intéressée à la liste des autorités administratives maintenues annexée à l'article 1er de la proposition de loi, dans la mesure où leur définition conduit à supprimer, en creux, la qualité d'autorité administrative indépendante aux structures qui n'y figurent pas. Tel est le cas, dans le champ de compétence de votre commission, du Conseil supérieur de l'Agence France-Presse (AFP) et des médiateurs du cinéma et du livre. Cette sélection ne pose nulle difficulté pour ces trois instances, dont, par ailleurs, ni l'existence ni le champ de compétence ne sont remis en cause par la présente proposition de loi.

Les missions des médiateurs et leur statut de personne physique unique ne justifient pas absolument qu'ils soient qualifiés d'autorités administratives indépendantes. En revanche, il a semblé utile à votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication de prévoir, en complétant l'article 46 de la proposition de loi portant modification de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, que ces médiateurs, comme celui de la musique, qui verra le jour à l'issue de l'adoption du projet de loi relatif à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine, soient soumis, aux fins de transparence vis-à-vis des acteurs des champs culturels concernés et comme les membres des autorités administratives indépendantes, à une obligation de déclaration patrimoniale et d'intérêt auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

Par ailleurs, le Conseil supérieur de l'AFP ne dispose ni de la légitimité ni des pouvoirs justifiant un tel statut : votre commission avait considéré, lors des débats relatifs à la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse, que sa mission de contrôle du conseil d'administration de l'Agence était insuffisamment exploitée et proposé la création d'une véritable commission de surveillance fusionnant le conseil supérieur et la commission financière. Cette solution n'avait finalement pas été retenue par la commission mixte paritaire, sous le prétexte, notamment, du statut d'autorité administrative indépendante du conseil supérieur, qui aurait rendu sa dilution délicate. Cet argument n'a guère convaincu votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication, qui, en tout état de cause, ne peut qu'être satisfaite d'une mesure qui pourrait faciliter, à terme, une évolution de la gouvernance de l'AFP.

Elle ne voit, en outre, nul inconvénient à ce que la CNAC ne dispose plus de cette qualité, comme le propose l'article 25 de la proposition de loi.

En revanche, elle est farouchement opposée à la suppression du statut d'autorité administrative indépendante pour l'ARDP et d'autorité publique indépendante pour la Hadopi, tant pour des raisons d'indépendance vis-à-vis des secteurs qu'elles régulent que de la nature des missions de régulation et, pour la Hadopi, de sanction qui leur sont confiées. Il lui semble absolument essentiel que l'ARDP demeure libre des éditeurs de presse, ainsi que s'y est employée la loi du 17 avril 2015 susmentionnée qui, il y a quelques mois à peine, lui a conféré le statut d'autorité administrative indépendante.

Quant à la Hadopi, dont votre commission a, dans un récent rapport d'information2(*), rappelé l'utilité, elle estime que son indépendance constitue la condition indispensable à l'établissement d'un équilibre entre les intérêts antagonistes des ayants droit et des internautes consommateurs d'oeuvres culturelles, et à la garantie de la sécurité juridique nécessaire à la mise en oeuvre de la réponse graduée et de la régulation des mesures techniques de protection. Votre commission a donc rétabli ces deux autorités dans leur statut existant, en les intégrant à la liste annexée à l'article 1er et en modifiant en conséquence l'article 25 de la proposition de loi.

Votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication a, par ailleurs, pris connaissance des réserves3(*) apportées par l'AFLD aux changements apportés à son mode de fonctionnement par ces deux textes législatifs. Elle estime toutefois, contrairement à l'Agence, que les avantages à en attendre sont supérieurs aux inconvénients qui peuvent être redoutés. C'est le cas, en particulier, de la nomination du président de l'AFLD par le Président de la République dans les conditions définies par le dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution, prévue par l'article 4 de la proposition de loi organique, qui apporte des garanties de transparence renforcées compte tenu, en particulier, de l'intervention des commissions compétentes des deux assemblées. La suppression de la possibilité de renouveler une fois les mandats des membres du collège constitue également, aux yeux de votre commission, une condition importante de garantie de leur indépendance.

Les modifications apportées au statut et au fonctionnement du CSA sont de portée assez limitée puisque la plupart des dispositions du « statut général » des autorités administratives indépendantes créé par la proposition de loi lui étaient déjà applicables. On notera toutefois que la proposition de loi supprime des dispositions qui ouvraient au conseil la possibilité de suggérer des modifications législatives et réglementaires dans le cadre de son rapport annuel. Le recours à cette compétence dans le cadre de son rapport annuel pour 2013 n'avait pas été considéré comme une expérience probante compte tenu de la retenue attendue, de la part d'une autorité indépendante, sur l'évolution de ses propres compétences.

Deux difficultés sont néanmoins apparues concernant les modifications apportées au statut du CSA. La première concerne la suppression du secret des délibérations, qui constitue une difficulté sérieuse au regard des sujets traités par le conseil. Votre commission a adopté un amendement ayant pour objet de rétablir cette mention. La seconde difficulté concerne la date prévue pour la publication des rapports annuels des autorités indépendantes. Substituer à la date actuelle - la fin du premier trimestre - le délai limite du 1er juin aurait eu pour effet de rendre inopérante la disposition du dernier alinéa de l'article 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, qui prévoit que le président du CSA vient présenter son rapport public devant les commissions compétentes des assemblées. Une telle présentation, pour être pertinente, doit nécessairement intervenir au premier trimestre, ce qui appelle une modification de la date de publication des rapports annuels des autorités indépendantes.

Enfin, lors de l'examen du projet de loi relative à l'enseignement supérieur et à la recherche4(*), votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication avait approuvé la transformation de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur en Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES) notamment parce qu'à l'instar de sa prédécesseure, le Haut Conseil est une autorité administrative indépendante, garante de la qualité des évaluations et tenue de s'inspirer des meilleures pratiques internationales. Votre commission se félicite donc que la présente proposition de loi maintienne ce statut au HCERES, tout en renvoyant au statut général des autorités administratives indépendantes les dispositions sur la durée du mandat, les règles de déontologie et les modalités de nomination des parlementaires dans cette instance. En ce qui concerne le renouvellement partiel du collège qui administre le HCERES, votre commission a assoupli le dispositif pour tenir compte du nombre impair de membres à renouveler.


* 1 « Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler » - Rapport n° 126 (2015-2016).

* 2 « Hadopi : totem et tabou » - Rapport n° 600 (2014-2015).

* 3 Délibération n° 2016-2 JUR du 7 janvier 2016 du collège de l'AFLD.

* 4 Loi n °2013-660 du 22 juillet 2013.