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Proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

20 janvier 2016 : Statut général des AAI et des API ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 20 JANVIER 2016

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EXAMEN DU RAPPORT

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Après avoir rappelé ce qui a motivé le dépôt des deux textes que nous examinons ce matin, par nos collègues Marie-Hélène Des Esgaulx, Jacques Mézard et Jean-Léonce Dupont, je préciserai quel est le rôle strictement dévolu à notre commission saisie pour avis, avant de vous présenter des propositions d'amélioration destinées, en bonne diplomatie parlementaire, à donner à ces propositions de loi toutes les chances d'aboutir.

Ces deux textes trouvent leur origine dans le rapport, rendu en octobre dernier, de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes. Son sous-titre indique clairement l'intention des auteurs : « Un État dans l'État. Canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler ». Selon nos collègues, les pouvoirs publics ont abusé de leur faculté de créer des autorités administratives indépendantes, qui sont sorties de leur rôle et portent atteinte à la mission de contrôle du Parlement.

Le recours à ce régime, né en 1978 avec la création de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) et de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), devait rester exceptionnel. Or, il s'est créé, depuis, près de cinquante de ces autorités, à un rythme qui atteint désormais, ainsi que le souligne Jacques Mézard, un peu plus d'une nouvelle structure par an. S'appuyant sur un rapport du Conseil d'État, qui relève que ces créations se situent entre « hasard et nécessité », formule reprise du célèbre ouvrage de Jacques Monod, Jacques Mézard juge que la nécessité des autorités administratives indépendantes n'est toujours pas démontrée et évoque un délitement du pouvoir de l'État qui se démet ainsi du pouvoir de rendre, pour des raisons de confort, des arbitrages qui lui appartiennent pourtant.

Jacques Mézard souligne la grande disparité, qui marque l'origine juridique de ces créations, certaines étant de nature législative, d'autres liées à la réglementation européenne, tandis que d'autres encore sont imputables à la jurisprudence du Conseil d'État. S'ajoutent, enfin, les autorités administratives indépendantes qui se sont, à leur grand dam, découvertes telles à la suite de la création, par la loi du 11 octobre 2013, de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, qui, s'étant vu confier le mandat de recevoir les déclarations de patrimoine et déclarations d'intérêt des membres des autorités administratives indépendantes, a entendu définir ce qui entrait dans son champ et a requalifié en autorités administratives indépendantes des établissements publics administratifs, dénués de personnalité morale. Les esprits malicieux pourront se reporter au tableau qui retrace, dans le rapport précité de la commission d'enquête, le ratio du respect, pour chaque autorité, de cette obligation déclarative, qui s'établit à deux tiers en moyenne. On y lit en filigrane qu'un taux de réponse bas est lié à une forme de résistance de personnes, qui considèrent qu'elles n'ont pas lieu d'être concernées. Ainsi, 78 des 81 membres du Bureau central de tarification des assurances ont démissionné lorsqu'ils ont découvert qu'ils étaient soumis à déclaration.

Mme Corinne Bouchoux. - Cela fait sens...

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Les auteurs de ces deux propositions de loi ont estimé qu'il convenait de légiférer et de canaliser les autorités administratives indépendantes en leur donnant un cadre global. Mais je veux insister sur le fait que nous ne sommes pas ici appelés à déterminer si le choix de nos collègues est ou non pertinent, étant entendu que nous ne sommes saisis que pour avis et que c'est à la commission des lois, sur le rapport de Jacques Mézard, qu'il revient de se prononcer au fond. Que les groupes auxquels nous appartenons soient enthousiastes ou réservés, nous ne sommes ici appelés à ne nous prononcer que sur mon rapport pour avis, qui porte sur les autorités administratives relevant du champ de compétence de notre commission. Et je me suis borné, dans les propositions que je vous présenterai, à tenter d'améliorer ces textes. Nous ne sommes saisis, s'agissant de la proposition de loi, que des articles 25, 26, 39 et 41, qui traitent respectivement de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), de la Commission nationale d'aménagement cinématographique (CNAC), de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi), de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et du Haut Conseil d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES), à quoi il convient d'ajouter en creux les médiateurs du livre et du cinéma, ainsi que le Conseil supérieur de l'Agence France-Presse (AFP).

Pour ce qui concerne la proposition de loi organique, nous sommes saisis de l'article 4, qui détermine la liste des autorités indépendantes dont le président est nommé selon la procédure définie par le dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution, lequel confie la nomination au Président de la République, sous réserve que l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente moins de trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions parlementaires concernées. Une seule autorité administrative indépendante entrant dans le champ de notre commission se trouverait nouvellement concernée : l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), dont le conseil d'administration a marqué son agacement, bien que cette évolution n'entraîne qu'une conséquence très limitée. La présidence n'en sera plus assurée de droit par le membre du Conseil d'État, ce qui, loin de poser à mon sens un problème majeur, me semble plutôt aller dans le sens d'un mouvement naturel vers plus de transparence et de diversité dans les nominations. Je ne vous proposerai donc pas d'amendement à cet article.

J'en viens à la proposition de loi, qui, dans son annexe à l'article premier, dresse la liste des autorités administratives indépendantes. Certaines instances perdent du même coup cette qualification, en vertu d'un choix qui ne pose pas à mon sens de difficulté. Il en va ainsi du Conseil supérieur de l'AFP, dont le rôle est presque entièrement limité à la déontologie et à la médiation. David Assouline, avec lequel j'en avais longuement discuté lors de l'examen de la loi du 17 avril 2015 portant diverses dispositions relatives à la modernisation de la presse, sait, comme moi, que ni le conseil d'administration de l'AFP, ni l'Assemblée nationale n'avaient souhaité d'évolution et qu'en dépit de notre souhait de voir conférer un pouvoir beaucoup plus fort à l'instance de gouvernance de l'Agence par la création d'un véritable conseil de surveillance, cette loi n'avait rien modifié aux prérogatives des différentes instances. Moyennant quoi, il n'y a pas de difficulté à voir le Conseil supérieur perdre son statut d'autorité indépendante.

Le perdent également, sans que cela soulève à mon sens la moindre difficulté, les médiateurs du livre et du cinéma, auxquels pourrait s'ajouter bientôt, si le Parlement décide de sa création, celui de la musique. J'insiste sur le fait que si ces instances, qui sont des personnes physiques, ne devaient plus figurer, demain, parmi les autorités administratives indépendantes, cela ne changerait rien ni à leur existence, ni à leurs missions dès lors qu'elles n'ont aucun caractère judiciaire ou parajudiciaire, n'étant pas habilitées à prononcer des sanctions. En revanche, je serai partisan de maintenir l'obligation de déclaration patrimoniale et d'intérêt à laquelle la Haute autorité pour la transparence de la vie publique avait souhaité les voir soumises, sachant que leurs arbitrages ont une influence réelle sur les secteurs professionnels dont elles assurent le suivi. Je vous proposerai un amendement en ce sens.

Pas de difficulté non plus, enfin, à voir la Commission nationale d'aménagement cinématographique, chargée d'examiner les demandes de création ou d'agrandissement d'établissements de spectacles cinématographiques, perdre sa qualité d'autorité administrative indépendante, dont on comprend mal la justification dès lors que, dépourvue de la personnalité juridique, elle n'a pas le droit d'ester en justice.

Je rappelle que la perte de la qualité d'autorité administrative indépendante ne vaut pas suppression des instances concernées, qui conservent et leur rôle et la qualité juridique qui était la leur.

En revanche, je vous proposerai de ne pas suivre notre collègue Jacques Mézard dans son voeu de retirer la qualité d'autorité administrative indépendante à l'ARDP et à la Hadopi. Vous avez souhaité à l'unanimité, lors de l'examen du projet de loi de modernisation de la presse susmentionné, qui faisait suite à un travail commun, engagé par votre commission sous l'égide de David Assouline et poursuivi à l'Assemblée nationale avec la proposition de loi de Michel Françaix, renforcer l'ARDP et lui confier un rôle d'arbitrage, assorti de moyens juridiques, tant les blocages étaient forts entre éditeurs de presse, en particulier sur les barèmes de messagerie. C'est ainsi que le Parlement lui a conféré le statut d'autorité administrative indépendante - ce qu'elle est effectivement eu égard à son rôle - et l'a dotée, dans le projet de loi de finances pour 2016, d'un budget propre de 400 000 euros. J'ajoute que ce statut d'autorité administrative indépendante lui a été confirmé par la Cour d'appel de Paris et surtout reconnu par le Conseil constitutionnel dans une décision du 7 janvier 2016, prononcée sur une question prioritaire de constitutionnalité, qui a annulé des dispositions relatives aux dépositaires de presse.

Quant à la Hadopi, le rapport que nous devons à la sagacité conjointe de Loïc Hervé et de Corinne Bouchoux conclut à son utilité et à la nécessité de son indépendance au regard des équilibres à trouver entre les ayants droit et les internautes. Sans compter le pouvoir de sanction que vous lui avez conféré, avec la procédure de la réponse graduée et la protection des données personnelles des internautes qui lui est attachée, mais également le dispositif de régulation des mesures techniques de protection (MTP). Son rôle précontentieux marqué justifie par conséquent le maintien de son statut d'autorité administrative indépendante.

Je vous proposerai, enfin, quelques amendements de nature plus formelle. S'agissant de l'AFLD, qui s'est beaucoup émue de la proposition de loi, j'observe que Jacques Mézard, au regard des conclusions de son rapport, qui proposaient purement et simplement la suppression de son statut d'autorité administrative indépendante, fait ici un pas, puisque son texte la maintient comme telle. Reste en débat la question du mandat des administrateurs. La proposition de loi, fidèle à son souci de prévenir l'endogamie et l'esprit de caste, prévoit qu'il ne pourra être renouvelé. C'est une évolution qui peut, à mon sens, se comprendre.

Pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel, l'application du régime général ne change pas grand chose, puisque l'essentiel des dispositions prévues, relatives à l'indépendance, à la composition du collège, à la question du règlement intérieur, etc. y étaient déjà appliquées. Reste cependant la question du secret des délibérations, qui s'impose aux membres du collège pendant leur mandat et après la fin de celui-ci. Une autre disposition du droit en vigueur prévoit aussi que les membres et anciens membres ne prennent pas publiquement position sur les questions en cours d'examen. La proposition de loi entend faire prévaloir la transparence en supprimant cette clause de confidentialité. C'est sans doute un peu excessif : si les décisions du CSA sont publiques, la réflexion qui les a précédées doit pouvoir rester confidentielle. L'autre point d'achoppement concerne le rapport public : substituer au délai d'un trimestre une date butoir - le 1er juin de l'année civile - compliquerait la tâche de la commission compétente qui n'aurait guère le loisir de s'en saisir avant la fin de la session ordinaire. Je ne doute pas que nous trouverons à y remédier.

En ce qui concerne, enfin, le HCERES, création de la loi Fioraso que nul ne songe à remettre en cause, il convient d'adapter les modalités de renouvellement partiel de son collège, qui ne saurait l'être pour moitié, sachant qu'il y a 29 personnes à renouveler. Je vous proposerai un amendement en ce sens.

Sous réserve de ces observations et de l'adoption des amendements que je vous présenterai, je vous propose d'émettre un avis favorable à la proposition de loi et à la proposition de loi organique soumises à notre examen. Encore une fois, souscrire à mes propositions d'amendement, qui ne visent qu'à améliorer le texte qui sera soumis à examen en séance publique, ne préjuge en rien de votre appréciation sur le fond, que vous pourrez pleinement exprimer dans l'hémicycle.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Merci de ce rappel clair sur le cadre de notre travail, qui ne saurait empiéter sur celui de la commission saisie au fond.

Mme Corinne Bouchoux. - Je remercie le rapporteur de la clarté de son propos sur un sujet qui peut paraître, de prime abord, un peu technique.

Je commencerai par une remarque. Il est rare de se trouver face à une proposition de loi d'une telle ampleur. Alors que l'on a plutôt coutume de voir s'échelonner différents textes, pour en faciliter l'adoption, cette proposition de loi se veut radicalement emblématique. Mais le choix de M. Mézard, de même que votre propos, monsieur le rapporteur, ne doit pas nous faire oublier que c'est à nous que certaines autorités administratives indépendantes doivent leur existence. Quand le politique ne peut ou ne veut résoudre un problème, quoi de plus confortable que de créer une autorité administrative indépendante ? Même si une telle décision, souvent emportée à l'unanimité, ne règle pas toujours les difficultés observées... À l'origine, des autorités comme la CADA ou la CNIL ont été créées, en 1978, pour fluidifier la vie politique et administrative, mais au fil du temps, on a créé des autorités administratives indépendantes censées résoudre des problèmes insolubles. Sans compter qu'en généralisant à l'existant la déclaration de patrimoine et d'intérêt, on a oublié les angles morts. Une institution comme la CADA, par exemple, compte de nombreux représentants des plus hautes juridictions, qui se sont soumis, comme on le leur demandait, à déclaration, mais n'entraient pas, au vrai, dans cette logique. Le fait est que l'on est dans un système qui frôle parfois l'irrationnel et notre collègue Jacques Mézard pose, de ce point de vue, de bonnes questions.

Nous ne contredirons pas le raisonnement du rapporteur, qui plaide que ses propositions ne nous engagent en rien sur le fond. Il en est allé de même pour le travail qu'avec Loïc Hervé nous avons mené sur la Hadopi : c'est la publication de notre rapport, alors, qui a été autorisée, et non pas une position politique adoptée. Ce qui m'amène à une observation, pour finir : les autorités administratives contrarient beaucoup la profession des avocats, qui y voient autant d'instances précontentieuses qui, en résolvant certains dossiers, leur soustraient une clientèle.

Si nous estimons, au total, que M. Mézard pose de bonnes questions, nous ne sommes pas convaincus, compte tenu de l'étendue de ce texte et de la radicalité de certaines de ses propositions, qu'il fera vraiment avancer les choses.

M. Jean-Léonce Dupont. - Je m'associe aux compliments adressés à notre rapporteur. La création d'autorités administratives indépendantes, ainsi qu'il l'a rappelé, frappe par son caractère disparate, impressionniste, qui se laisse peut être interpréter - ceci pour rebondir sur le propos de Mme Bouchoux - comme une série de petites lâchetés successives comme on en rencontre assez souvent lorsqu'on est familier de la vie publique. Quand une difficulté se présente, on se dit que telle ou telle solution de facilité serait peut-être finalement acceptable avant de se rendre compte que cumulées les unes aux autres, elles modifient le paysage en profondeur. J'insiste ici sur le diagnostic qu'a rappelé le rapporteur. Recul et délitement d'une partie du pouvoir de l'État, avec en arrière fond une question terminologique fondamentale : n'y a-t-il pas contradiction dans les termes à parler d'autorité administrative indépendante puisque par définition, l'administration est dépendante ? J'ajoute qu'est mise en cause l'une des missions fondamentales du Parlement : le contrôle, car ces autorités sont très peu contrôlées. Notre rôle est pourtant de contrôler le fonctionnement du Gouvernement et de l'administration, dont les modalités, s'il arrive qu'elles soient limpides, sont parfois un peu difficiles à apprécier. J'en profite pour insister sur le sentiment d'entre soi qui frappe, ainsi que l'avait souligné le rapporteur de la commission d'enquête, parmi un certain nombre de personnalités siégeant aux instances dirigeantes de ces structures. J'en veux pour preuve la réaction suscitée dans un grand corps par le seul fait que les modestes parlementaires que nous sommes aient eu le front d'envisager la désignation consensuelle du président de l'AFLD en lieu et place d'une nomination de droit. Le fait est que trois grands corps se partagent un rôle plus que prépondérant au sein de ces autorités. Et cela pose question. L'approche de ces autorités n'en devient-elle pas monoculturelle ? J'ajoute que les parlementaires sont directement impliqués dans certaines de ces autorités, auxquelles certains d'entre nous ont été confrontés de près. On peut s'étonner de la durée de vie de certains de leurs membres, qui fait que l'on en arrive à des situations où parfois les présidents même ne sont plus tout à fait au courant d'un certain nombre de décisions prises par l'autorité dont ils ont la charge. Me vient à l'esprit la commission nationale de contrôle des comptes de campagne, dont le président a eu l'amabilité de nous indiquer qu'à la suite d'un certain nombre de ses contrôles, il y avait eu deux invalidations de sénateurs après le dernier renouvellement...

M. Jean-Claude Gaudin. - Il y en a eu quatre !

M. Jean-Léonce Dupont. - Il n'était donc qu'à mi-chemin de la vérité, mais probablement par simple erreur d'ajustement... Il nous a d'ailleurs avoué qu'un certain nombre de contrôles sont effectués par des étudiants. Je ne suis pas sûr que tous parmi nous en aient conscience. Quand on sait l'écho et les conséquences de tels rapports, il y a de quoi s'interroger. Si bien que l'idée que le mandat non renouvelable puisse faire partie des évolutions ne me paraît nullement anachronique, et je remercie le rapporteur de l'avoir souligné.

Pour ce qui est de trancher entre les instances qui méritent ou non d'être qualifiées d'autorité administrative indépendante, les avis peuvent être partagés. Mais je n'oublie pas l'adage qui veut que nous soyons tous pour la réforme... pour peu qu'elle ne nous concerne pas.

M. Jean-Louis Carrère. - Un peu comme pour les autoroutes.

M. Jean-Léonce Dupont. - Exactement. Cela étant dit, il n'est pas anormal que s'agissant d'un secteur qui nous concerne, nous nous posions certaines questions, qui amèneront peut-être des aménagements à la marge. Mais nous ne devons pas perdre de vue l'objectif de simplification.

Une dernière remarque, enfin. Nous sommes soumis, en tant que parlementaires, à l'obligation de déclaration de patrimoine et d'intérêt. Les membres des autorités administratives indépendantes également. Mais alors que nous sommes soumis à des délais très stricts, un certain nombre de membres des autorités administratives indépendantes n'ont toujours pas fait leur déclaration. Il y a donc deux poids deux mesures, selon que l'on est élu ou membre d'une autorité, éventuellement issu d'un grand corps. Il me semblerait pourtant logique qu'il n'y en eût qu'un. J'ajoute que la question s'est posée de la publicité des déclarations : celles des membres des autorités administratives indépendantes devaient-elles être rendues publiques, comme les nôtres ? Le Conseil constitutionnel a tranché, jugeant que celles des fonctionnaires n'avaient pas à l'être. Il ne s'agit pas de revenir sur cette décision, mais il ne me semblerait pas inintéressant de faire une petite exception. Je pense aux membres de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Pour une raison simple : cette haute autorité, qui nous contrôle, s'autocontrôle - par le mécanisme du déport, dont nous connaissons tous l'efficacité. Il ne me paraîtrait pas inopportun de prévoir un mécanisme de validation de cet autocontrôle, passant par la publicité des déclarations de patrimoine et d'intérêt des membres de cette instance. Et je le dis avec d'autant moins de scrupules que le président de cette haute autorité, lorsque nous lui avons posé la question lors de son audition, n'a pas semblé hostile à cette proposition.

M. David Assouline. - Cet examen est complexe, car il s'inscrit dans un processus en plusieurs temps. Il y a d'abord eu le rapport de la commission d'enquête, totalement à charge, si bien que l'on se serait attendu à voir surgir une proposition appelant à un grand coup de balai. Et voilà qu'il nous arrive une proposition au fond assez modeste dont on peut, ainsi que l'a souligné le rapporteur, partager certaines remontrances.

Mais l'idée sous-jacente reste la même ; l'idée selon laquelle quand le politique veut démissionner, il crée une autorité administrative indépendante, que tout ceci se fait au mépris des prérogatives du Parlement. Est-il bien honnête de concentrer ainsi la frustration des parlementaires sur les autorités administratives indépendantes ? Ne serait-il pas plus juste de dire que, sous la Ve République, la frustration vient plutôt de l'exécutif ? Ce sont les prérogatives qui lui sont reconnues qui nous brident dans notre fonction de contrôle. Il est trop facile d'aller chercher ailleurs un défouloir.

Quand on instruit un procès à charge, on n'en est pas pour autant dispensé de rechercher les raisons et les bienfaits de ce nous avons décidé depuis les années 1970. Nous avons, dans bien des domaines, rompant en cela avec une époque où l'on ne se posait pas ce genre de question, considéré qu'il fallait ménager une distance avec l'exécutif, que le Parlement lui-même ne pouvait pas créer parce que dans le régime de la Ve République, il est lui-même trop lié à l'exécutif. Qui peut contester l'utilité de la CNIL, au vu de l'ampleur prise par la révolution technologique ? Même chose, d'une certaine façon, pour le CSA. Sans parler de l'exigence de crédibilité qui a présidé à la création des autorités de régulation des marchés financiers, en un temps où il s'agissait de réguler une économie financière devenue folle.

Autre chose est la question de la composition, des modes de fonctionnement, des modes de rémunération, de la durée des mandats au sein de ces instances. Et je puis être d'accord avec un certain nombre des préconisations qui nous ont été présentées.

Pour ce qui concerne notre commission, se pose la question du statut de deux organismes auquel cette proposition de loi entend toucher. Sur la Hadopi, nous avons eu de longs débats. J'étais pour ma part favorable à une fusion de la Hadopi et du CSA, à condition que subsistent, au sein de l'organisme nouveau, des entités autonomes. Je l'étais parce que l'on ne peut ignorer que l'audiovisuel ne se limite pas aujourd'hui à la télévision, que contrôle le CSA, mais circule dans le champ beaucoup plus vaste de l'Internet, au point que les métiers, désormais à cheval sur les deux domaines, se recomposent, que la question des droits d'auteur se pose différemment, comme bien d'autres questions aussi - sur une plateforme comme YouTube, qui n'est en rien régulée, des millions d'images circulent sans que personne n'aille contrôler les contenus, se poser la question de la protection des enfants, du racisme. J'estimais donc important que les compétences de la Hadopi puissent se mettre au service de missions jusqu'alors réservées au CSA. On a considéré que j'ouvrais la boîte de Pandore, et conservé deux autorités, en renforçant les compétences du CSA sur l'Internet. Dont acte. Mais on ne saurait considérer que supprimer aujourd'hui la Hadopi de la liste des autorités administratives indépendantes constituerait un bon signal, ne serait-ce qu'au regard de l'exigence minimale de défense des droits d'auteur.

Si donc je partage beaucoup de ce qu'a dit le rapporteur, j'estime que cela ne nous dispense pas d'une réflexion globale. On ne peut se contenter de dénoncer, comme l'a fait Jean-Léonce Dupont, une succession de petites lâchetés, si l'on veut éviter que ce que l'on dénonce ne se reproduise. Lorsque nous jugeons qu'il n'est pas possible que l'exécutif soit à la manoeuvre et que le Parlement n'a pas, étant dans le champ du politique, la distance requise, ou les moyens de mener le contrôle, que proposer ? Si cette réflexion n'est pas menée, nous risquons fort de poursuivre sur la même lancée.

M. Bruno Retailleau. - Nous appuyons les conclusions de la commission d'enquête présidée par Marie-Hélène Des Esgaulx et dont Jacques Mézard fut le rapporteur. Elles débouchent sur les deux textes soumis à notre examen. Ce rapport n'est pas le premier sur le sujet, il s'inscrit dans une réflexion préalable qui lui donne légitimité. C'est le Conseil d'État qui, en 2005, a publié une première étude sur le sujet, suivi un an après par le rapport du doyen Gélard, au Sénat, dont je vous recommande la lecture, car il dresse un état des lieux précis, puis par le rapport Vanneste-Dosière de l'Assemblée nationale, avant celui, enfin, de notre commission d'enquête. Autant dire que les autorités administratives indépendantes nous portent à nous interroger.

Elles ont une forme de légitimité. Marie-Hélène Des Esgaulx et Jacques Mézard se sont gardés de proposer leur disparition et les nuances qu'ils ont apportées dans leurs conclusions sont bienvenues. Le juge constitutionnel et le juge administratif ont consacré ces autorités. Sans oublier le législateur : faut-il rappeler que c'est la loi qui crée ces autorités, qui prévoit leur composition et qui peut aussi décider d'un certain nombre de contrôles ? En matière économique, l'exigence de régulation imposait, notamment quand l'État détenait un monopole, que celui-ci ne soit pas juge et partie.

Il reste que l'on a vu ces autorités proliférer. Nous en sommes à 42, et il s'en crée une par an en moyenne. Ne s'apprête-t-on pas à en créer une dans le projet de loi relatif à la biodiversité, en cours d'examen ? Elles absorbent un budget non négligeable de quelque 600 millions d'euros par an, et nous avons le sentiment qu'elles échappent à tout contrôle, que des questions de déontologie se posent et que leur composition, révélatrice du mal français, est parfaitement endogamique. Il est donc tout naturel de s'interroger.

Le rapport de Philippe Bonnecarrère est nuancé ; il est clair ; je soutiendrai ses conclusions. Je le suis lorsqu'il nous propose de ne pas ôter le statut d'autorité administrative indépendante à la Hadopi - sauf à créer des problèmes dans le recueil des données personnelles - et à l'ARDP - au risque de remettre en cause son indépendance financière vis-à-vis des éditeurs de presse. Son rapport est frappé au coin du bon sens, et nous le soutiendrons.

M. Patrick Abate. - Une chose est sûre : ces autorités administratives indépendantes ont une certaine légitimité, qui peut encore être renforcée grâce à une représentation plus citoyenne en leur sein. Ainsi que l'a souligné Jean-Léonce Dupont, il est navrant de constater combien les grands corps de l'État les ont préemptées, imposant une approche qu'il a qualifiée de monoculturelle - nous irions pour notre part jusqu'à parler de pensée unique.

Les autorités administratives indépendantes sont certes utiles, mais elles témoignent, dans le même temps, d'une faiblesse de l'État, qui se décharge de certains arbitrages, et du Parlement, dans sa fonction de contrôle. Dans le propos de notre collègue Assouline, n'a-t-on pas vu se dessiner, en creux, l'appel à une VIe République ? Vers laquelle nous serions prêts à le suivre... Ce qui est certain, c'est que dans notre Ve République, l'initiative parlementaire est largement étouffée par l'exécutif.

Notre appréciation sur le rapport de Philippe Bonnecarrère est positive. Nous le suivrons sur l'ARDP. Même si cela peut sembler souhaitable, il nous semble, de même, un peu complexe aujourd'hui d'envisager une fusion de la Hadopi et du CSA. Le Conseil supérieur de l'AFP a montré qu'il n'est pas nécessairement utile de lui maintenir sa qualité d'autorité administrative indépendante. En revanche, nous nous interrogeons sur ce qu'a dit notre rapporteur au sujet du HCERES. Dans quel sens entend-il trancher pour résoudre le problème de la parité ?

Il est un aspect du rapport de la commission d'enquête qui n'a pas été repris dans la proposition de loi : la remise au Parlement d'un rapport annuel et la production d'un jaune annexé au projet de loi de finances. Je suis également assez favorable à la suggestion de Jean-Léonce Dupont, qui estime que les membres de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique devraient être contrôlés.

Mme Françoise Laborde. - Le rapport de notre collègue Bonnecarrère est intéressant, et nous le voterons. Nous nous déterminerons au cas par cas sur les amendements, en fonction des positions de l'ensemble du groupe du RDSE.

Mme Marie-Christine Blandin. - Je précise à M. Retailleau que le projet de loi sur la biodiversité ne crée pas une autorité administrative indépendante mais une agence fonctionnelle, sur le modèle de l'Ademe (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie).

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Merci de vos observations. Il m'a semblé qu'il n'y avait pas, dans le propos de Mme Bouchoux, d'objection à mes propositions. Jean-Léonce Dupont nous ayant expliqué la vision des auteurs de ces deux textes, on comprend tout l'intérêt de les voir soumis à examen en séance publique, pour que s'y déroule le travail d'amendement. Je lui précise que nous nous sommes limités, dans notre travail, à l'objet de notre saisine, et que nous avons donc laissé de côté la question des missions. Vous avez évoqué, monsieur Dupont, la possibilité qu'une autorité puisse rendre des avis résultant d'une autosaisine. Nous avons considéré que cela n'entrait pas dans le champ de notre compétence. Nous nous sommes inscrits, au demeurant, dans votre souci d'aller vers une évolution : nous ne voyons pas d'objection à voir retirer la qualité d'autorité administrative indépendante à quatre des six autorités qui relèvent de notre compétence. Seules deux nous semble mériter qu'on le leur maintienne. Je rappelle une fois encore que supprimer le statut d'autorité administrative indépendante ne revient pas à supprimer l'institution, qui continuera à exister.

Notre collègue David Assouline a évoqué la frustration des parlementaires. Je me sens mal représentatif pour m'exprimer sur le sujet. Il a posé la question de la relation entre la Hadopi et le CSA. Notre approche, sur ce point, a été purement technique. Nous ne nous sommes pas prononcés pour ou contre la Hadopi, même si j'ai fait référence au rapport de Mme Bouchoux et de M. Hervé. Si l'on veut s'attaquer à la Hadopi, il ne faut pas le faire au travers du statut d'autorité administrative indépendante, mais poser, de face, la question de l'opportunité ; si l'on veut, comme M. Assouline, voir la fusion de la Hadopi et du CSA, il faut considérer qu'en nous suivant, on évite un problème technique, puisque l'une et l'autre seront restées autorité administrative indépendante.

Merci à M. Retailleau d'avoir remis en perspective les travaux respectifs du Sénat et de l'Assemblée nationale, soulevé la question du contrôle et le problème d'endogamie, qu'il a qualifié de mal français, et estimé que nos propositions apportaient une réponse équilibrée.

Merci à M. Abate qui a posé la question de la légitimité, de la diversité citoyenne et souligné la faiblesse du contrôle. Il a appelé de ses voeux un rapport annuel, qui faisait en effet partie des propositions de la commission d'enquête. La question de la parité se pose pour le HCERES en raison du nombre impair et des tailles différentes de ses collèges. Pour ce qui est du nombre impair des membres dans leur ensemble, le HCERES compte trente membres, mais son président est exclu de la procédure de renouvellement par moitié.

Merci, enfin, à Mme Laborde de son appréciation bienveillante pour notre travail et à Mme Blandin de sa précision.

EXAMEN DES AMENDEMENTS À LA PROPOSITION DE LOI

Article 1er - Annexe

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 1 rend à l'ARDP son statut d'autorité administrative indépendante. Restons cohérent avec ce que nous avons voté en 2015.

L'amendement n° CULT.1 est adopté.

M. Jean-Louis Carrère. - Nous apprécierions, une autre fois, de pouvoir prendre connaissance des amendements un peu plus tôt. J'en profite aussi pour observer que le succès de la réforme engagée par le président du Sénat justifierait des locaux un peu plus spacieux.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Nous avons toujours procédé ainsi pour les amendements lorsque nous sommes saisis pour avis, sur lesquels notre rapporteur a livré des explications claires. Les questeurs ont engagé la réflexion sur le problème des salles de réunion. Peut-être Jean-Léonce Dupont, questeur, voudra-t-il en dire un mot ?

M. Jean-Léonce Dupont. - Le succès des nouvelles règles sur la présence en commission pose en effet un problème d'espace, que nous nous employons à résoudre provisoirement, via éventuellement des échanges de salles, en attendant le renouvellement de 2017, qui sera l'occasion d'apporter une solution pérenne grâce au rééquilibrage des effectifs des différentes commissions.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 2 rend à la Hadopi son statut d'autorité administrative indépendante.

Mme Corinne Bouchoux. - Le groupe écologiste s'abstiendra.

L'amendement n° CULT.2 est adopté.

Article 25

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 3 est de coordination avec les deux précédents.

Mme Corinne Bouchoux. - Nous nous abstiendrons également.

L'amendement n° CULT.3 est adopté.

Article 39

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Ainsi que je m'en suis expliqué, supprimer toute confidentialité des délibérations du CSA me paraît excessif. Mon amendement n° 4 y remédie, en revenant au droit actuel, qui rétablit le secret des délibérations et exige la discrétion concernant les questions en cours d'examen jusqu'à un an à compter de la cessation de fonction.

M. David Assouline. - Je ne vous suis pas. Lever l'exigence de respect du secret des délibérations pesant sur les anciens membres serait à mon sens un ajustement positif. Dans une société médiatique comme la nôtre, les informations finissent inévitablement par fuiter. Je préfère que les acteurs eux-mêmes assument, ce qui évitera les déformations. Limiter l'exigence de discrétion à la durée du mandat me paraît suffisant.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Mon amendement ne fait que revenir au droit existant : secret des délibérations et discrétion sur les questions en cours d'examen jusqu'à un an après son expiration.

M. David Assouline. - Autant j'estime justifiée l'obligation de discrétion durant le mandat, autant l'étendre un an après son expiration me paraît excessif.

M. Patrick Abate. - Nous sommes attachés, comme beaucoup d'entre vous j'imagine, à la transparence. La limiter ne nous paraît pas judicieux, et nous ne voterons pas l'amendement.

Mme Corinne Bouchoux. - Autant nous souscrivons à l'exigence de discrétion durant le mandat, autant nous estimons que la parole doit être libre après son expiration. Nous ne voterons pas l'amendement.

M. Jean-Louis Carrère. - Ce qui nous importe, c'est de lever l'obligation de discrétion après la fin du mandat, tout en la maintenant durant le mandat. Nous ne voterons pas l'amendement et proposerons un amendement alternatif en ce sens en séance.

M. Bruno Retailleau. - Il est plus logique, pour nous, de voter le rétablissement de la double obligation de discrétion, comme nous le propose le rapporteur, quitte à y revenir en séance.

L'amendement n° CULT.4 est adopté.

Article 41

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Le proposition de loi prévoit de renouveler les membres du HCERES par moitié tous les trois ans. Cela pose problème dans une instance qui comporte cinq collèges et vingt-neuf membres en excluant son président. C'est une quadrature que je n'ai pas su résoudre, et c'est pourquoi je vous propose, par mon amendement n° 5, de substituer le terme de « partiellement » à ceux de « par moitié », en laissant au Conseil d'État le soin d'édicter les règles propres à résoudre ce délicat problème mathématique.

Mme Dominique Gillot. - La parité est assurée sur l'ensemble du collège, qui compte 30 membres. Je rappelle que la constitution du Haut Conseil a fait l'objet de discussions pointilleuses avec les différents représentants et qu'il serait périlleux de mettre en cause un équilibre chèrement acquis à la faveur d'une modification sémantique.

J'en profite pour indiquer qu'une autre substitution de termes me paraît malvenue. Celle qui tend à écrire, comme le veut la proposition de loi, que le Haut Conseil est administré par un « collège » plutôt que par un « conseil ». Cela porte à confusion, sachant que le Haut Conseil est constitué de cinq collèges.

De même, la proposition de loi prévoit un renouvellement par moitié tous les trois ans sans préciser les modalités de renouvellement. Cela entraînera des difficultés majeures pour l'équilibre de la composition du Haut Conseil. Je suis très réservée sur cet article 41, qui va à l'encontre de l'esprit de la loi relative à l'enseignement supérieur et à la recherche de 2013.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Vous avez raison, la parité est assurée dans l'institution. Mais dès lors que le Haut Conseil est composé de cinq collèges, dont certains comptent un nombre impair de membres, se pose le problème de leur renouvellement par moitié. D'où ma proposition de substituer à ces termes celui de « partiellement », qui permet de trouver une solution réglementaire.

Écrire, comme le veut la proposition de loi, que le Haut Conseil est administré par un « collège » plutôt que par un « conseil » évite une redondance (le Haut Conseil est administré par un conseil) qui peut porter à confusion. D'où la solution retenue, plus élégante juridiquement. Il n'y a pas d'ambiguïté, en revanche, à user du terme de collège, car la loi ne nomme pas « collèges » les différentes catégories dont sont issus les membres du Haut Conseil. C'est seulement dans l'usage courant que nous parlons de collèges pour désigner ces formations.

Mme Dominique Gillot. - La phrase est peut-être plus élégante juridiquement, mais il n'en reste pas moins qu'elle jette un trouble dans la compréhension. Mieux vaudrait choisir un autre terme, comme celui de directoire.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - La perfection n'est pas de ce monde. Encore une fois, il n'y pas d'ambiguïté possible puisque la loi n'use pas de l'appellation de « collèges » pour désigner les différentes catégories de membres qui composent le Haut Conseil.

Mme Colette Mélot. - Quid de la procédure de renouvellement à trois ans ? Je crains que l'on n'aille créer des difficultés au sein d'une instance que nous avons eu bien du mal à échafauder.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Elle est renvoyée au décret en Conseil d'État. Je ne vois pas où est le problème.

L'amendement n° CULT.5 est adopté.

Article 46

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis. - Que les médiateurs du livre, du cinéma et peut-être demain de la musique n'entrent plus dans la catégorie des autorités administratives indépendantes ne doit pas les exonérer, pour les motifs que je vous ai exposés, de l'obligation de déposer déclaration patrimoniale et déclaration d'intérêt à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Tel est le sens de mon amendement n° 6.

L'amendement n° CULT.6 est adopté.

M. David Assouline. - Mon groupe ne prendra pas part au vote sur l'ensemble.

Mme Corinne Bouchoux. - Le groupe écologique s'abstiendra.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Comme c'est l'usage, je vous propose d'autoriser notre rapporteur à procéder aux éventuels ajustements nécessaires lors de la réunion de la commission des lois, saisie au fond des proposition de loi et proposition de loi organique, et à redéposer les amendements qu'elle ne retiendrait pas.

Le rapport pour avis est adopté.

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