II. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE DANS LES TRANSPORTS
A. LES ENJEUX
1. Une pratique banalisée
Le taux de la fraude constatée dans les transports publics urbains en France se situerait, selon le rapport public annuel de la Cour des comptes de février 2015, entre 2 et 3 %.
Mais ce taux de fraude apparent, défini comme le rapport entre le nombre de voyageurs en infraction et celui des personnes contrôlées, est très nettement inférieur au taux de fraude réel , difficile à évaluer puisque largement invisible, correspondant à la part des voyageurs en infraction sur le total des usagers.
Au sein du groupe public ferroviaire, ce phénomène touche en particulier les trains sans réservation obligatoire : SNCF Mobilités estime que près de 10 % des usagers des TER et 8 % des usagers du Transilien 3 ( * ) voyageraient sans titre de transport valide, ce chiffre se limitant à 3 % pour les TGV. En province, 55 % des clients de l'opérateur Keolis utiliseraient occasionnellement ses services de transport sans payer 4 ( * ) .
La conjoncture économique actuelle est loin d'expliquer à elle seule ce phénomène, qui traverse toutes les classes d'âge et catégories sociales. Son ampleur, considérée comme sans égale en Europe, n'a d'ailleurs pas diminué, malgré le développement des abonnements à tarif préférentiel et des tarifs sociaux 5 ( * ) .
Outre les actes occasionnels liés aux circonstances (panne de distributeur de billets, attente trop longue aux guichets...), la fraude relève aussi de comportements plus réguliers et parfaitement intentionnels. Ces attitudes « réfléchies » sont adoptées soit à titre de contestation par des usagers qui estiment le service rendu insuffisant ou trop coûteux 6 ( * ) , soit au terme d'un véritable calcul économique. En effet, compte tenu du faible risque d'être contrôlé et contraint d'acquitter une amende dissuasive, la fraude finit par apparaître comme une stratégie rentable, désormais facilitée par la géolocalisation des contrôleurs sur les réseaux sociaux et par le développement de « mutuelles » de fraudeurs sur internet, qui promettent à leurs adhérents de rembourser leurs contraventions en échange d'une faible cotisation annuelle.
2. Un enjeu économique majeur
Dans un contexte budgétaire contraint, la lutte contre la fraude est devenue un enjeu important. En seuls termes de manque à gagner sur les recettes des opérateurs de transport, le coût total de la fraude est évalué à 500 millions d'euros par an , dont 340 millions d'euros pour SNCF Mobilités 7 ( * ) et 110 millions d'euros pour la RATP.
Mais la lutte contre la fraude constitue aussi un enjeu en matière d'égalité entre les usagers, puisque le phénomène de fraude crée un fort sentiment d'injustice parmi les voyageurs en règle.
3. La nécessité d'un renforcement de l'efficacité des contrôles
Plusieurs orientations sont possibles pour lutter contre la fraude dans les transports.
Il appartient tout d'abord aux opérateurs et autorités organisatrices de transport de se mobiliser pour mieux la prévenir et la sanctionner la fraude. Ainsi, la Cour des comptes recommande de « prendre en compte de façon plus systématique la lutte contre la fraude et l'insécurité dans les conventions passées entre les AOTU [autorités organisatrices de transport urbain] et les opérateurs en y intégrant des objectifs chiffrés de contrôle et de baisse du taux de fraude (AOTU et opérateurs) 8 ( * ) ».
L'accroissement des contrôles, qui passe notamment par un renforcement des effectifs des contrôleurs, constitue un premier élément de réponse. Leur nombre peut en effet apparaître faible au regard de l'accroissement du nombre de voyageurs.
Pour augmenter le nombre de personnes en mesure de constater de telles infractions, SNCF Mobilités expérimente cette année l'assermentation, sur la base du volontariat, d'une partie des agents d'escale (agents en gare pour l'information et l'aide aux voyageurs), qui n'avaient jusqu'à présent pas les moyens de réagir en cas de constatation d'une fraude manifeste.
D'autres méthodes de vérification peuvent aussi être déployées. SNCF Mobilités a par exemple installé depuis le début de l'année 2016 des portes d'embarquement à lecteurs optiques sur les quais de plusieurs gares, dont Paris-Montparnasse et Marseille-Saint-Charles. D'ici la fin de l'année 2017, l'un des quatre types de portillons actuellement expérimentés devrait être choisi et déployé dans une quinzaine d'autres gares.
L'augmentation des amendes peut aussi être un élément dissuasif. SNCF Mobilités a ainsi doublé, depuis mars 2015, le « montant de régularisation » exigé auprès des voyageurs sans titre de transport sur des trajets de plus de 150 kilomètres, en le faisant passer de 25 à 50 euros. Ce montant a été porté à 88 euros, au lieu de 63 euros, lorsque le paiement n'est pas effectué immédiatement.
Mais l'efficacité des contrôles ne pourra être renforcée que par une amélioration du cadre juridique existant.
Lorsqu'une infraction est constatée, les agents de contrôle sont tenus, en application de l'article 529-3 du code de procédure pénale, de proposer une transaction aux contrevenants. Celle-ci se traduit « par le versement à l'exploitant [...] d'une indemnité forfaitaire et, le cas échéant, de la somme due au titre du transport 9 ( * ) ». Lorsque ces sommes ne sont pas versées immédiatement, l'agent de contrôle établit un procès-verbal de constatation d'infraction. S'ouvre alors un délai de deux mois, permettant au contrevenant de réaliser la transaction proposée 10 ( * ) .
Mais le taux moyen de recouvrement des contraventions ainsi établies ne dépasserait pas 10 % en moyenne 11 ( * ) , souvent en raison de fausses déclarations d'adresse ou d'identité des contrevenants. En effet, si les agents assermentés sont, aux termes de l'article 529-4 du code de procédure pénale, habilités à relever l'identité et l'adresse des contrevenants, leur seul recours « si le contrevenant refuse ou se trouve dans l'impossibilité de justifier de son identité » est d'en rendre compte à un officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent « qui peut alors ordonner sans délai de lui présenter sur-le-champ le contrevenant ». À défaut de cet ordre, le contrôleur « ne peut retenir le contrevenant ».
La phase « contentieuse » de recouvrement des contraventions n'est pas plus satisfaisante. À défaut de paiement ou de protestation dans le délai de deux mois ouvert pour réaliser la transaction, le procès-verbal d'infraction est adressé par l'exploitant au ministère public et le contrevenant devient redevable de plein droit d'une amende forfaitaire majorée recouvrée par le Trésor public en vertu d'un titre rendu exécutoire par le ministère public 12 ( * ) . Le bénéfice des sommes revient alors au Trésor Public.
Ce dernier ne parviendrait cependant à ne recouvrer que 3 % des procès-verbaux qui lui sont transmis 13 ( * ) . Comme l'indiquaient déjà en 2006 les conclusions du rapport d'une mission sur la fraude dans les transports publics ferroviaires, « le faible taux de recouvrement des pénalités consécutives aux infractions tarifaires de voyageurs constitue à la fois un manque à gagner pour les entreprises concernées et le Trésor public, une décrédibilisation des contrôles et des contrôleurs et une mise en cause de l'ordre public 14 ( * ) » .
Enfin, puisque 60 % des procès-verbaux établis par l'opérateur ferroviaire impliqueraient des multirécidivistes, la question de la redéfinition du champ d'application et de la répression de la « fraude d'habitude », délit actuellement constitué au terme de dix contraventions, est posée.
* 3 Le réseau Transilien est le réseau de trains de banlieue desservant la région parisienne, qui comprend notamment (mais pas seulement) les lignes de RER.
* 4 Étude commandée par Keolis en 2011 à l'institut OpinionWay.
* 5 À titre d'illustration, la RATP offre un forfait « Gratuité Transport » aux Franciliens bénéficiaires du revenu de solidarité active, de l'allocation spécifique de solidarité et de la couverture maladie universelle complémentaire.
* 6 Il peut être rappelé ici que le prix des billets acquitté par les usagers ne couvre qu'une partie du coût réel de la prestation. D'après l'Union des transports publics et ferroviaires, le taux de couverture moyen des dépenses d'exploitation par les recettes commerciales est passé de 44 % en 2000 à 35 % en 2010.
* 7 Environ 127 millions d'euros sur les lignes à réservation obligatoire, 100 millions d'euros pour les TER, 63 millions d'euros sur le réseau Transilien et 50 millions d'euros pour les trains Intercités en 2014.
* 8 Rapport public annuel de la Cour des comptes, février 2015.
* 9 Article 529-4 du code de procédure pénale.
* 10 Lorsque la transaction n'est pas effectuée immédiatement mais dans ce délai de deux mois, le montant des frais de constitution du dossier est ajouté aux sommes dues, en application de l'article 529-4 du code de procédure pénale. Ces frais ne peuvent dépasser 38 euros, en application de l'article 80-7 du décret du 22 mars 1942 portant règlement d'administration publique sur la police, la sûreté et l'exploitation des voies ferrées d'intérêt général et d'intérêt local.
* 11 Source : groupe public ferroviaire.
* 12 Article 529-5 du code de procédure pénale.
* 13 Rapport de la mission d'évaluation des conséquences de la dépénalisation du stationnement, Inspection générale des services judiciaires (IGSJ), Inspection générale des finances (IGF), Inspection générale de l'administration (IGA), Conseil général de l'environnement et du développement durable, juillet 2013.
* 14 Mission sur « la fraude dans les transports publics ferroviaires », rapport du 27 septembre 2006, établi par Jean-Pierre Musso (IGA), Jean Gourba (IGPN), Yann Boaretto (IGF), Sylvie Ceccaldi Guébel (IGSJ), Marc d'Aubréby (IGPC) et Daniel Fédou (ICPC).