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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

8 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 ( avis - première lecture )

III. MESURES RELATIVES AUX PARTICULIERS

A. UNE TENTATIVE IMPROVISÉE DE CLARIFIER LE RÉGIME SOCIAL DE L'ÉCONOMIE DES PLATEFORMES NUMÉRIQUES (ARTICLE 10)

1. Le dispositif proposé : une affiliation au régime social des indépendants (RSI) et une automatisation des formalités

Le présent article a pour but d'apporter une réponse aux défis posés par le développement très rapide de l'économie « collaborative », dont les enjeux avaient été analysés, principalement en matière de fiscalité, par le groupe de travail de la commission des finances sur le recouvrement de l'impôt à l'heure de l'économie numérique, dans son rapport du 17 septembre 201543(*).

« L'économie des plateformes » permet à des particuliers de se vendre ou de se louer des biens (une voiture, un logement, une perceuse etc.) ou des services (covoiturage, cuisine, bricolage etc.), via des intermédiaires de mise en relation. En principe, les revenus tirés par les particuliers de leurs activités sur ces plateformes sont susceptibles de constituer des revenus de nature commerciale, soumis à l'impôt sur le revenu (IR) et le cas échéant aux cotisations sociales. En pratique, pourtant, ces revenus sont rarement déclarés, très rarement contrôlés, et in fine très rarement soumis à l'impôt et aux cotisations sociales - quand bien même les contribuables seraient de bonne foi. À ce stade, le paiement de l'impôt et/ou l'affiliation à un régime de sécurité sociale relèvent avant tout de la bonne volonté des particuliers, ou d'une demande expresse de la part de certaines plateformes. Il en résulte non seulement des pertes de recettes pour l'État et la Sécurité sociale, mais aussi une absence de protection sociale pour les particuliers concernés et une distorsion de concurrence au préjudice des secteurs traditionnels.

a) Deux seuils d'affiliation au RSI selon les activités

Dans ce contexte, le présent article propose d'apporter une première clarification s'agissant des cotisations sociales, du moins pour les activités de location d'appartements et de location de biens meubles. Il s'agit de tracer la frontière entre ce qui relève d'une part de la simple gestion d'un patrimoine immobilier ou mobilier, et d'autre part d'une véritable activité professionnelle.

Ainsi, en application cet article, les personnes physiques seraient obligatoirement affiliées au régime social des travailleurs indépendants (RSI), dès lors que les recettes brutes annuelles excèderaient les seuils de :

23 000 euros pour la location de meublés pour de courtes durées, ou plus précisément « la location directe ou indirecte de locaux d'habitation meublés, (...) lorsque ces locaux sont loués à une clientèle y effectuant un séjour à la journée, à la semaine ou au mois et n'y élisant pas domicile ». Seraient ainsi concernées les locations de logement par des particuliers sur des plateformes comme Airbnb ou encore Abritel. Prévu à l'article 155 du code général des impôts (CGI), le seuil de 23 000 euros permet déjà l'application du statut fiscal de « loueur en meublé professionnel » (LMP), mais les autres critères de ce statut sont trop restrictifs pour couvrir les locations par des particuliers sur des plateformes en ligne44(*). La mesure proposée reviendrait donc à étendre l'effet du seuil de 23 000 euros pour l'affiliation au RSI à l'ensemble des locations de meublés pour de courtes durées (notamment de type Airbnb), sans pour autant élargir le champ du statut fiscal de loueur en meublé professionnel ;

20 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 7 720 euros en 2016, pour la location directe ou indirecte de biens meubles. Cette activité, définie de manière très vague45(*), vise la location de voitures (par exemple sur Drivy), mais aussi de tout autre type d'objet, de la poussette au barbecue en passant par la caméra (par exemple sur le site de location Zilok). Dans le projet de loi initial, le niveau du seuil était renvoyé à un décret, l'exposé des motifs précisant que celui-ci serait fixé à 10 % du PASS (soit 3 860 euros) (cf. infra).

b) Un régime automatique d'affiliation, de déclaration et de paiement

Le second volet de cet article vise à faciliter les démarches des utilisateurs des plateformes et à favoriser leur civisme « social » en instituant un régime d'affiliation, d'assujettissement et de recouvrement automatique des cotisations sociales, par l'intermédiaire des plateformes. Plus précisément, il s'agit d'un dispositif à « deux étages » :

premièrement, tous les travailleurs indépendants exerçant une activité par l'intermédiaire d'une plateforme en ligne en vue de la vente de bien ou de la fourniture d'un service (soit une catégorie plus large que les personnes visées par les deux seuils de 23 000 euros ou 7 720 euros) pourraient autoriser par mandat la plateforme à réaliser pour leur compte les démarches déclaratives de début d'activité, c'est-à-dire concrètement l'affiliation au RSI. Cette déclaration doit être réalisée auprès du centre de formalités des entreprises compétent ;

deuxièmement, les seuls travailleurs indépendants relevant du régime « micro-social », c'est-à-dire dont les recettes ne dépassent pas les seuils de 82 200 (vente de biens) ou de 32 900 (prestations de services), peuvent également autoriser la plateforme à procéder à la déclaration du chiffre d'affaires ou de recettes, ainsi qu'au paiement des cotisations et contributions de sécurité sociale afférant aux activités réalisées par son intermédiaire. Le paiement à la source est possible pour le seul régime « micro-social », lequel repose sur un prélèvement social libératoire, proportionnel au chiffre d'affaires46(*).

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements identiques visant à supprimer l'article 10, au motif que celui-ci est prématuré, ou qu'il constitue un « mauvaise coup porté à l'économie collaborative ». À l'initiative du Gouvernement, celui-ci a été rétabli en seconde délibération, mais avec un doublement du seuil applicable à la location de meubles (7 720 euros au lieu de 3 860 euros, soit 20 % du PASS au lieu de 10 %).

Le présent article entrerait en vigueur au 1er janvier 2018.

2. Un objectif légitime mais une solution maladroite

L'encadrement de l'économie collaborative est une nécessité, qui passe entre autres par une clarification du régime social applicable aux utilisateurs des plateformes et aux revenus qu'ils en retirent. De fait, s'il est nécessaire de « laisser vivre » l'économie du partage et de ne pas l'entraver par des règles contraignantes dès le premier euro gagné, il n'est pas pour autant acceptable que celle-ci puisse devenir une véritable « économie parallèle », produisant des revenus importants qui échapperaient aux prélèvements obligatoires... et dont les « utilisateurs » devenus « travailleurs » ne bénéficieraient in fine d'aucune protection sociale.

Toutefois, si l'objectif poursuivi est parfaitement légitime, le dispositif proposé constitue une solution maladroite et vraisemblablement improvisée, tant en ce qui concerne le niveau des seuils que le principe même d'affiliation au régime social des travailleurs indépendants.

a) Le seuil d'affiliation au RSI : trop élevé pour les logements, trop bas pour les autres activités de location

Tout d'abord, même en admettant le principe d'une affiliation au RSI qui est par ailleurs discutable (cf. infra), les seuils proposés sont problématiques :

le seuil de 23 000 euros applicable aux locations de courte durée semble trop élevé : il représente presque 2 000 euros par mois, soit bien au-delà d'un simple complément de revenu pour le bénéficiaire, et correspond plutôt à la situation de multipropriétaires possédant plusieurs annonces sur des sites comme Airbnb. À un tel niveau de recettes, cette activité entre donc bien directement ou indirectement en concurrence avec les offres d'hébergement professionnelles (hôtels, chambres d'hôtes etc.), qui sont pour leur part soumises à l'impôt et aux prélèvements sociaux. Pour mémoire, en France, le revenu moyen d'un hôte Airbnb était d'environ 3 600 euros par an en 2015, loin du seuil de 23 000 euros proposé par le présent article47(*) ;

le seuil de 7 720 euros applicable aux locations de meubles (voitures, objets etc.) semble en revanche trop faible. Avec le seuil initial de 3 860 euros (10 % du PASS), un particulier qui louerait occasionnellement sa voiture, son camping-car, sa tondeuse ou sa perceuse, et en retirerait plus de 321 euros par mois, aurait été considéré comme un « travailleur indépendant », et aurait dû s'affilier au RSI - avec toutes les contraintes et obligations que cela emporte. Est-ce vraiment ce dont ont besoin les millions de Français engagés dans l'économie du partage, et qui y trouvent bien souvent un revenu accessoire ? Le seuil de 7 720 euros (20 % du PASS) correspond quant à lui à un revenu brut de 643 euros par mois : ce montant est certes plus élevé, mais sa justification demeure fragile - rappelons qu'il s'agit d'un compromis de dernière minute proposé par le Gouvernement en seconde délibération, qui n'a pas fait l'objet de débats.

La fixation de tels seuils n'est pas une décision anodine, dans la mesure où elle emporte, pour des particuliers, l'entrée de plain-pied dans le régime des travailleurs indépendants. Or ces seuils de recettes brutes ne correspondent pas forcément à des bénéfices de nature commerciale : une partie de ces sommes, et parfois la totalité, peut correspondre à un « partage de frais » ou à la couverture de charges diverses (entretien du camping-car, place de parking d'une voiture louée sur Drivy etc.), ce dont le dispositif proposé ne permet pas de tenir compte. Ceci pourrait conduire à affilier au RSI des particuliers qui, en réalité, ne réalisent aucun bénéfice et n'exercent aucune activité à but lucratif.

Par ailleurs, la multiplicité des seuils est en soi discutable, dans la mesure où le modèle économique des plateformes, en évolution permanente, pourrait demain faire émerger des activités dont la qualification juridique serait malaisée.

b) Le principe même d'une affiliation au RSI est très contestable, et soulève davantage de problèmes qu'il n'en résout

Au-delà du niveau des seuils, la question même de la pertinence d'une affiliation au RSI mérite - à tout le moins - d'être posée : s'il est parfaitement légitime qu'au-delà de certains seuils de revenu, les utilisateurs des plateformes soient considérés comme des professionnels, avec les diverses obligations et protections y afférentes, le choix d'une affiliation automatique et obligatoire au RSI, dont les dysfonctionnements sont notoires48(*), constitue une mesure assez « radicale » qui pourrait être mal perçue et entraver le développement de cette économie du partage qui a pourtant trouvé sa place dans la société.

Surtout, le dispositif proposé ne semble, en fait, tout simplement pas applicable en l'état.

Premièrement, l'affiliation au RSI d'une partie des utilisateurs de plateformes collaboratives pose plusieurs sérieuses difficultés juridiques et pratiques :

l'inscription au RSI est-elle justifiée pour des particuliers déjà affiliés par ailleurs à un autre régime de sécurité sociale (régime général etc.), et donc déjà contributeurs et déjà couverts, alors même qu'ils ne recherchent bien souvent sur les plateformes qu'un simple revenu d'appoint en complément de leur activité principale ? Ce complément de revenu, par ailleurs fiscalisé (du moins en principe), ne doit pas nécessairement emporter un statut professionnel ;

l'affiliation au RSI pourrait s'avérer complexe, voire impossible, pour plusieurs catégories d'utilisateurs. Les fonctionnaires, en particulier, sont tenus de solliciter une autorisation écrite de cumul d'activité auprès de leur hiérarchie, limitée dans le temps49(*) : la combinaison de cette règle et du dispositif proposé reviendrait ainsi à placer dans l'illégalité tout agent public louant un appartement sur Airbnb qui lui procure un revenu supérieur aux seuils prévus. Le cas est plus problématique encore pour les professions soumises à une stricte interdiction d'exercer une activité commerciale : magistrats, policiers, certaines professions réglementées. On pourrait aussi évoquer les chômeurs ou les bénéficiaires d'une pension d'invalidité, qui pourraient perdre leurs droits en louant leur appartement ou leur voiture ;

s'agissant plus spécifiquement du régime du micro-entrepreneur, auquel fait expressément référence la seconde partie de l'article, relative à la procédure de déclaration et de paiement automatique, il convient de rappeler que le f du 2 l'article 50-0 du code général des impôts (CGI) exclut de ce régime « les opérations de location de matériels ou de biens de consommation durable50(*) » : il semble donc exister une contradiction entre le droit existant et le dispositif proposé, qui s'adresse aux loueurs de biens meubles bénéficiant d'un régime « micro » dont ils sont exclus. Cela pourrait conduire à ouvrir le dispositif de déclaration automatique aux seuls loueurs de meublés, ce qui ne semble pas conforme à l'intention du Gouvernement et n'est en tout cas mentionné nulle part dans l'étude d'impact.

Deuxièmement, le dispositif proposé conduit à laisser de côté de nombreux cas possibles, ce qui pose un problème d'égalité de traitement :

- rien n'est prévu pour les loueurs situés en-deçà des seuils. Or, dans un tel cas, les revenus issus de la location de meublés de courte durée ou de biens meubles constituent des revenus du patrimoine mobilier ou immobilier, et sont à ce titre soumis aux prélèvements sociaux, notamment la CSG et la CRDS, au taux de 15,5 %51(*). Le dispositif proposé ne règle en rien cette question, qui représente pourtant un enjeu financier potentiellement considérable ;

aucun seuil n'est prévu pour les services, par exemple des cours à domicile, du babysitting ou des petites tâches de bricolage : dans l'économie « traditionnelle », il est légitime que les personnes exerçant à titre régulier ces activités soient soumises à un statut de travailleur indépendant, un voile pudique de tolérance étant jeté sur les services plus occasionnels. Mais dans l'économie des plateformes, où les possibilités de services occasionnels sont démultipliées et où toutes les transactions sont connues dès le premier euro, cette ambiguïté n'est plus possible. En l'absence de seuil de minimis, un étudiant proposant sur un site Internet quelques cours de mathématiques à domicile ou une soirée de babysitting par semaine devra-t-il être affilié au RSI ?

de même, aucun seuil n'est prévu pour les ventes de biens : là encore, un particulier vendant régulièrement des objets sur Leboncoin doit-il être considéré comme un travailleur indépendant, quand bien même ses revenus ne seraient pas soumis à l'impôt sur le revenu dès lors qu'il s'agit d'objets d'occasion ?

D'ailleurs, la distinction pourrait en pratique s'avérer délicate entre les activités couvertes par le dispositif (location de biens meubles ou immeubles) et les activités non-couvertes. Des questions complexes pourraient se poser : les services annexes à la location d'un appartement sur Airbnb, non seulement la remise des clés et le ménage, mais aussi une visite touristique du quartier, doivent-ils être pris en compte dans le calcul des seuils ? On peut légitimement craindre une série d'affiliations injustifiées et de contentieux, ou au contraire une multiplication des effets d'aubaine.

c) La déclaration automatique par les plateformes : un dispositif nécessaire mais qui semble improvisé

Le second volet du présent article vise à créer un système d'affiliation, d'assujettissement et de recouvrement automatique des cotisations sociales, par l'intermédiaire des plateformes. Il s'agit à la fois de simplifier les démarches des utilisateurs, et de tirer avantage du fait que les plateformes connaissent, en temps réel et à l'euro près, l'ensemble des données nécessaires.

Une telle proposition ne peut qu'être saluée - d'autant qu'un système analogue, pour la fiscalité, avait été proposé par la commission des finances et adopté à deux reprises par le Sénat à la quasi-unanimité52(*), conformément à la proposition du groupe de travail sur le recouvrement de l'impôt à l'heure de l'économie numérique (cf. infra). On peut dès lors s'étonner que le Gouvernement ait donné un avis défavorable à la déclaration fiscale automatique, alors qu'il s'en fait aujourd'hui le défenseur en matière de cotisations et contributions sociales.

Ceci étant dit, le dispositif proposé, justifié sur le fond, présente dans sa rédaction des fragilités qui en rendent l'application très incertaine. D'après les éléments transmis à votre rapporteur pour avis, l'élaboration du dispositif a d'ailleurs fait l'objet d'une concertation extrêmement limitée - sinon inexistante - avec les plateformes concernées.

Ainsi, la procédure de « mandat » par laquelle l'utilisateur autorise la plateforme à effectuer pour son compte les démarches déclaratives et le paiement des cotisations sociales semble est trop vaguement définie pour permettre une mise en oeuvre sécurisée et harmonisée du système. Aux termes de l'article 1984 du code civil, inchangé depuis la loi du 20 mars 1804, « le mandat ou procuration est un acte par lequel une personne donne à une autre le pouvoir de faire quelque chose pour le mandant et en son nom. Le contrat ne se forme que par l'acceptation du mandataire ».

L'une des principales faiblesses de ce régime juridique est qu'il ne prévoit pas expressément les modalités de recours à d'autres intermédiaires. Or il ressort des travaux du groupe de travail de la commission des finances (cf. infra) que l'intervention d'un organisme tiers, dans le rôle d'agrégateur central, est indispensable au bon fonctionnement du système.

En l'absence d'un tel intermédiaire, et sauf à disposer de données à caractère personnel de surcroît potentiellement couvertes par le secret fiscal, les plateformes en ligne seraient en effet dans l'incapacité de :

déterminer le moment de franchissement du seuil et donc d'affiliation au RSI, compte-tenu de la possibilité pour un particulier d'exercer une activité sur plusieurs plateformes (on peut louer un appartement à la fois sur Airbnb, Abritel et Homeway) ;

déterminer le montant du prélèvement à effectuer. Par exemple, les bénéficiaires de l'aide au chômeur créant ou reprenant une entreprise (Accre) sont soumis à un taux réduit de cotisations sociales53(*), une information dont ne dispose par la plateforme en ligne.

En outre, le fait que le système de déclaration automatique soit, dans la rédaction proposée, réservé aux seuls travailleurs indépendants conduit à exclure de nombreux utilisateurs de ce système (cf. supra) : loueurs de meublés ou de biens meubles ne dépassant pas les deux seuils, utilisateurs proposant des services ou vendant des biens sur des marketplaces etc. Cette exclusion est regrettable : d'une part, elle pose un problème d'inégalité de traitement ; d'autre part, elle fait obstacle à la généralisation d'un système vertueux à la fois pour les particuliers et pour l'administration, et alors même que rien ne s'y oppose techniquement (les recettes sont sans tous les cas connues à l'euro près par les plateformes).

D'une manière générale, aucune étude d'impact sérieuse n'est fournie sur les caractéristiques techniques du système (modalités d'interconnexion entre les systèmes d'information des plateformes et des administrations etc.), et encore moins sur ses aspects juridiques - à commencer par la protection des données personnelles, dans le respect de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Dans le contexte de la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu (IR), une telle légèreté est regrettable. En outre, le dispositif ne prévoit aucun régime de responsabilité ni aucune sanction. Et son caractère volontaire, sans doute inévitable à court terme du fait de l'établissement à l'étranger de la plupart des grandes plateformes, ne s'accompagne d'aucun mécanisme incitatif, ce qui le rend peu crédible.

Peut-être d'ailleurs faut-il voir un double aveu des fragilités du dispositif dans le report de l'entrée en vigueur du dispositif au 1er janvier 2018 d'une part, et dans le très faible niveau de recettes attendu (10 millions d'euros) d'autre part.

3. Le problème appelle une réponse globale, couvrant à la fois les aspects fiscaux et sociaux, qui pourrait s'inscrire dans la continuité des travaux de la commission des finances du Sénat
a) Une approche globale indispensable

Compte tenu de ces différents éléments, le présent article apparaît comme une réponse maladroite et relativement improvisée à un problème bien réel. Le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, l'a d'ailleurs reconnu lui-même en séance publique à l'Assemblée nationale : « disons-le clairement : cet article ne prétend pas tout régler ».

Pour le dire autrement, le dispositif proposé ne traite pas correctement les sujets qu'il aborde, et laisse les autres de côté.

Compte tenu de l'ampleur des bouleversements entraînés en quelques années par la révolution des plateformes numériques, il est évident que le sujet appelle un travail approfondi dans une perspective globale, traitant de l'ensemble des enjeux fiscaux et sociaux que soulève l'économie collaborative, afin d'aboutir à un régime équitable, cohérent et sans angles morts. Celui-ci pourrait, le cas échéant, prendre la forme d'un texte législatif spécifique. Les implications sont nombreuses, au-delà même de l'assujettissement à l'impôt et aux prélèvements sociaux : citons par exemple le droit de la concurrence, les régulations sectorielles, et bien sûr le droit du travail dans tous ses aspects54(*) (droit à la formation, droit de grève, droit aux congés payés etc.).

S'agissant du seul volet social, l'affiliation au RSI fait partie des pistes envisageables, mais elle n'est pas la seule, et ne saurait en tout état de cause être décidée de manière improvisée. Alternativement, la création d'un régime fiscal et social spécifique à l'économie des plateformes, doté de ses propres règles et organismes, mériterait être étudiée - sans toutefois présager du niveau des prélèvements et de la nature des obligations qu'un tel régime pourrait impliquer. Il n'est cependant pas possible de trancher cette question à ce stade, avant d'avoir conduit un travail approfondi sur le sujet et mené toutes les concertations nécessaires.

Inaboutie en matière de cotisations sociales, la clarification proposée par le Gouvernement l'est d'ailleurs tout autant en matière fiscale : alors que le Sénat avait proposé une solution simple sous la forme d'une franchise de 5 000 euros (cf. infra), le Gouvernement a fait le choix de s'en tenir au droit existant dès le premier euro gagné, en se contentant de préciser la définition du « partage de frais » par l'instruction fiscale du 30 août 2016 (cf. encadré). Or cette clarification, pour utile qu'elle soit, est très loin de résoudre toutes les questions, notamment parce qu'elle laisse de côté la question des activités (vente/location de biens ou prestation de services) exercées par des particuliers via des plateformes mais pour le compte d'autres personnes - c'est-à-dire la majorité des cas.

L'instruction fiscale du 31 août 2016 : non-imposition des revenus perçus dans le cadre d'une activité de co-consommation

L'instruction fiscale permet d'exonérer les revenus tirés par un particulier d'une activité de « co-consommation » qui correspondent à un partage de frais, c'est-à-dire qui à respectent les deux critères cumulatifs suivants :

- premièrement, les revenus qui peuvent bénéficier de l'exonération sont ceux perçus dans le cadre d'une prestation de service dont bénéficie également le particulier qui la propose (« co-consommation »), et non pas seulement les personnes avec lesquelles les frais sont répartis. L'instruction fiscale cite par exemple le covoiturage, l'organisation de repas partagés (« co-cooking »), ou encore les sorties de plaisance en mer. Sont en revanche exclus la location d'un véhicule ou la location, saisonnière ou non, d'une résidence principale ou secondaire. Sont également exclus les revenus qui sont perçus par des personnes morales, ou par des personnes physiques dans le cadre de leur activité professionnelle ;

- les revenus ne doivent pas excéder « le montant des coûts directs engagés à l'occasion de la prestation objet du partage de frais, part du contribuable non comprise » : en d'autres termes, il doit s'agir exclusivement de partage de frais, sans profit de la part du contribuable, et celui-ci doit également participer à la dépense. Cette condition doit être appréciée strictement : il est ainsi précisé que « le montant perçu ne doit couvrir que les frais supportés à l'occasion du service rendu, à l'exclusion de tous les frais non directement imputables à la prestation en question, notamment les frais liés à l'acquisition, l'entretien ou l'utilisation personnelle du ou des bien(s), support(s) de la prestation de service partagée ».

Ainsi, dans le cas du covoiturage, le montant maximal de la participation demandée est calculé à partir du « barème kilométrique ». Il est en revanche exclu de demander une participation aux frais d'assurance dans le cadre d'un covoiturage, ou encore à l'achat du matériel de cuisine dans le cadre d'un repas partagé.

Dès lors que ces deux conditions ne sont pas remplies, le revenu tiré par les particuliers de services rendus à d'autres particuliers via une plateforme est imposable dans les conditions de droit commun, dès le premier euro.

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'instruction fiscale du 30 août 2016 : BOI-IR-BASE-10-10-10-10-20160830.

Par ailleurs, cette clarification « fiscale » ne semble pas cohérente avec la clarification « sociale » que vise à apporter le présent article : en effet, si la « co-consommation » est par nature exonérée sur le plan fiscal, comment justifier que le simple franchissement de seuils de recettes brutes entraîne obligatoirement l'affiliation au RSI, même lorsqu'il s'agit également de « co-consommation » ?

b) Les pistes explorées par le groupe de travail sur le numérique de la commission des finances du Sénat

Dans la perspective de la mise en place d'un régime juridique global et cohérent pour l'économie collaborative, il serait pourtant possible de se fonder sur les pistes explorées, en matière de fiscalité, par le groupe de travail de la commission des finances sur le recouvrement de l'impôt à l'heure de l'économie numérique, dans son rapport du 17 septembre 201555(*) : « L'économie collaborative : propositions pour une fiscalité simple, juste et efficace ». Les deux propositions de ce rapport traitaient respectivement de l'imposition des revenus et des modalités de recouvrement.

La première proposition visait à instituer une « franchise » générale et unique de 5 000 euros par an sur l'ensemble des revenus tirés par les particuliers de leurs activités sur les plateformes en ligne, afin de tracer de manière simple, lisible et homogène la frontière entre ce qui relève d'une part du simple « partage de frais » (du logement, du véhicule etc.) ou d'un complément de revenu occasionnel, et d'autre part d'une véritable activité commerciale.

La franchise de 5 000 euros pour les revenus de l'économie du partage

La « franchise » consistait en un abattement forfaitaire appliqué au montant total des revenus tirés par un contribuable de l'ensemble de ses activités sur les plateformes de mise en relation. Avec cet abattement :

les revenus inférieurs à 5 000 euros par an seraient non imposables : ils bénéficient d'une franchise totale et n'ont pas besoin d'être déclarés ;

les revenus excédant le seuil de 5 000 euros seraient imposables dans les conditions de droit commun à l'impôt sur le revenu, c'est-à-dire le plus souvent dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), le cas échéant dans le cadre du régime du micro-entrepreneur. L'application du droit commun implique aussi que les charges redeviennent déductibles56(*), et que les revenus exonérés du fait de leur nature même demeurent exonérés au-delà de 5 000 euros. C'est le cas des ventes d'occasion sur des sites de petites annonces et du covoiturage (Blablacar etc.).

La franchise générale unique constitue un choix de simplicité et de lisibilité, que n'auraient pas permis des critères sectoriels. Le seuil de 5 000 euros est suffisamment élevé pour « laisser vivre » l'économie du partage, tout en imposant justement ceux qui en font une véritable activité commerciale. L'avantage est d'éviter de « poser la question » de la nature du revenu tant que celui-ci demeure modeste, et par là d'épargner un travail fastidieux à l'administration fiscale - qu'elle n'est de toute façon pas en mesure de réaliser57(*).

Le Gouvernement a donné un avis défavorable à cette proposition, au motif que celle-ci aboutirait à traiter différemment des revenus de même nature : d'un point de vue fiscal, il n'y a pas lieu de distinguer une location sur Airbnb d'une location dans un journal de petites annonces.

Cet argument appelle une double réponse. D'une part, du strict point de vue juridique, l'avantage proposé n'est pas lié à la nature du revenu mais à ses modalités de déclaration et de recouvrement, dans la mesure où il est obligatoirement lié à la déclaration automatique (cf. infra) - c'est d'ailleurs très exactement le fondement juridique de l'avantage fiscal qui bénéficie aux adhérents à un centre de gestion agréé58(*). D'autre part, sur le fond, l'idée que les revenus tirés de plateformes en ligne ne présentent aucune spécificité de nature mérite à tout le moins d'être interrogée : à partir de quel moment une différence de quantité - et l'on parle ici d'une explosion de l'offre qui a bouleversé des secteurs économiques entiers - devient-elle une différence de nature ? Le fait qu'aujourd'hui chacun puisse, avec une facilité totalement inédite, louer son logement, sa voiture ou sa poussette sur Internet, ou y proposer des trajets, des heures de cours ou des repas cuisinés, ne doit-il pas conduire le législateur à faire évoluer certaines notions à la base du régime fiscal ? Dans un contexte où les « petits services » informels sont devenus une réalité économique de masse, et où chaque transaction est connue à l'euro près, l'ambigüité n'est plus ni possible, ni souhaitable : le plus simple est donc de fixer un seuil, c'est-à-dire de conférer une sécurité juridique à la tolérance sur laquelle, par ailleurs, chacun s'accorde.

En matière sociale, l'idée des seuils pourrait également être envisagée - mais sans qu'il soit possible d'en déterminer le « juste » niveau à ce stade, et sans que cela implique nécessairement une affiliation au RSI. La question d'un seuil unique ou d'un seuil différent selon les activités (location d'un logement, location de meubles, services etc.) doit être expertisée. En revanche, il ne semble pas opportun de prévoir un seuil identique pour la fiscalité et les cotisations sociales, dont les finalités et les implications sont différentes59(*).

La clarification de la fiscalité applicable aux revenus de l'économie collaborative n'ayant guère de sens si ces revenus ne sont pas connus et si l'impôt n'est pas recouvré, la seconde proposition du groupe de travail était la mise en place d'un système de déclaration automatique sécurisée (DAS), reposant sur les plateformes et le recours à un agrégateur central.

Concrètement, les plateformes transmettraient automatiquement à l'administration fiscale les revenus bruts gagnés par leurs utilisateurs, ces informations figurant ensuite dans la déclaration pré-remplie à l'impôt sur le revenu. Ce système suppose le recours à agrégateur central, un organisme tiers chargé d'additionner pour chaque contribuable les revenus provenant de différentes plateformes (on peut louer son appartement sur Airbnb et sa voiture sur Drivy) et d'effectuer les recoupements nécessaires. Le recours à ce tiers constitue aussi une garantie pour la protection des données personnelles et du secret fiscal. Afin d'entraîner un cercle vertueux et d'inciter les plateformes étrangères à participer au système, la franchise de 5 000 euros serait réservée aux seuls revenus déclarés automatiquement.

Là encore, ce système est transposable à la sphère sociale, qu'il s'agisse des démarches d'affiliation, de déclaration des recettes et même du paiement à la source des cotisations sociales. Compte tenu d'une part des fragilités du dispositif proposé par le présent article, et d'autre part des analyses du groupe de travail de la commission des finances, un tel système pourrait - sous toutes réserves - présenter les caractéristiques suivantes :

l'utilisateur peut autoriser l'organisme agrégateur central à procéder pour leur compte aux démarches déclaratives de début d'activité, à la déclaration du chiffre d'affaires et au paiement des cotisations et contributions sociales ;

à cette fin, l'utilisateur autorise par mandat la plateforme en ligne à transmettre les données pertinentes à l'organisme agrégateur central, lequel effectue les calculs et recoupements nécessaires, procède aux diverses formalités déclaratives, puis donne instruction à la plateforme de prélever les cotisations sociale au taux qu'il aura déterminé ;

l'ensemble de la procédure est soumis aux règles de protection des données personnelles et au secret fiscal ;

un droit de communication est créé pour permettre à l'administration fiscale d'utiliser ces données aux fins de recouvrement de l'impôt.

En tout état de cause, la mise en place d'un système de déclaration et de paiement automatique est non seulement souhaitable mais également techniquement possible. Cette réforme a d'ailleurs été mise en place par d'autres administrations sous des formes diverses, notamment par la ville de San Francisco, l'administration fiscale américaine (Internal Revenue Service) ou encore l'Estonie.

En conclusion, le présent article constitue une réponse partielle, inopportune et improvisée à un défi pourtant réel. Il importe d'engager des travaux approfondis traitant de l'ensemble des enjeux soulevés par l'essor de l'économie collaborative, sans légiférer de manière précipitée.


* 43 Rapport n° 690 (2014-2015), « L'économie collaborative : propositions pour une fiscalité simple, juste et efficace », 17 septembre 2015, fait par Michel Bouvard, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Philippe Dallier, Jacques Genest, Bernard Lalande et Albéric de Montgolfier, rapporteur général.

* 44 Aux termes de l'article 155 du code général des impôts (CGI), le régime fiscal du « loueur en meublé professionnel » (LMP) requiert trois conditions cumulatives :

(1) un membre du foyer fiscal au moins est inscrit au registre du commerce et des sociétés (RCS) en qualité de loueur professionnel ;

(2) les recettes annuelles tirées de cette activité par l'ensemble des membres du foyer fiscal sont supérieures à 23 000 euros ;

(3) ces recettes constituent le revenu principal du foyer fiscal, et excèdent donc l'ensemble des autres revenus cumulés (traitements et salaires, BIC, BA etc.).

Sur le plan fiscal, le principal intérêt du régime « LMP » est d'être imputé dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), et donc de pouvoir imputer les déficits de l'activité de location sur l'ensemble des charges du foyer fiscal, sans limitation de montant (alors que l'imputation est plafonnée à 10 700 euros pour les revenus fonciers). Sur le plan social, le régime « LMP » emporte par définition l'affiliation au régime social des travailleurs indépendants (RSI).

* 45 L'article L. 110-1 du code de commerce auquel il est fait référence dans le dispositif définit la location de biens meubles comme... « toute entreprise de location de meubles ».

* 46 En 2016, le taux de cotisation du régime « micro » social est de 13,4 % pour les ventes de marchandises, la fourniture de denrées alimentaires à emporter ou à consommer sur place et la fourniture de logement, et de 23,1 % pour les prestations de services.

* 47 Source : rapport précité n° 690 (2014-2015), « L'économie collaborative : propositions pour une fiscalité simple, juste et efficace », 17 septembre 2015.

* 48 Voir par exemple : « Le fonctionnement du RSI dans sa relation avec les usagers », rapport de Sylviane Bulteau et Fabrice Verdier, députés, remis au Premier ministre le 21 septembre 2015.

* 49 Article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, tel que modifié par l'article 7 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

* 50 Sauf lorsque celles-ci «présentent un caractère accessoire et connexe pour une entreprise industrielle et commerciale » : cette précision n'est pas de nature à simplifier les choses.

* 51 Plus précisément, ces revenus sont soumis à la contribution sociale généralisée (CSG), à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), au prélèvement social, à la contribution additionnelle, et au prélèvement de solidarité.

* 52 Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016 et du projet de loi pour une République numérique.

* 53 Ce taux correspond à une fraction du taux « normal » du prélèvement libératoire du régime micro-fiscal : 25 % jusqu'à la fin du 3è trimestre civil qui suit celui au cours duquel intervient l'inscription ; 50 % pour les 4 trimestres suivants ; 75 % pour les 4 trimestres suivants.

* 54 Ce sujet est d'une importance cruciale pour les plateformes dont le modèle économique repose sur le recours à des auto-entrepreneurs, à l'instar de l'application Uber. L'enjeu est notamment d'échapper à l'alternative entre des « travailleurs » sans statut ni protection d'une part, et la requalification complète en « salariés » d'autre part, qui mettrait en péril tout le modèle économique de l'économie collaborative. Pour mémoire, le 28 octobre 2016, Uber a été condamné par un tribunal du Royaume-Uni a reconnaître à ses chauffeurs le statut de salariés. D'autres procédures sont en cours, notamment aux États-Unis.

* 55 Rapport n° 690 (2014-2015) précité, « L'économie collaborative : propositions pour une fiscalité simple, juste et efficace », 17 septembre 2015.

* 56 La déduction est alors appliquée sur l'ensemble des recettes, dès le premier euro : les charges ne peuvent pas se cumuler avec la franchise, qui tient lieu de prise en compte forfaitaire des charges.

* 57 En l'absence de seuil forfaitaire, la détermination de la nature imposable ou non du revenu relève d'une jurisprudence complexe, fondée sur un « faisceau d'indices ».

* 58 Les personnes physiques exerçant une activité commerciale, industrielle, artisanale ou agricole peuvent adhérer à un centre ou organisme de gestion agréé (CGA/OGA), qui leur apporte une assistance en matière de gestion et de respect de leurs obligations fiscales. Les adhérents à un CGA/OGA sont dispensés de la majoration de 25 % appliquée dans les autres cas au revenu imposable dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou agricoles (BA).

* 59 En principe, l'impôt doit être payé par chacun sur les revenus qu'il perçoit et n'ouvre droit à aucune contrepartie particulière, tandis que les cotisations sociales impliquent l'affiliation obligatoire à un régime spécifique de sécurité sociale, et ouvrent droit à des contreparties déterminées. Il ne paraît pas anormal qu'un particulier puisse être imposé sur le revenu qu'il tire de la location de sa voiture via une plateforme en ligne, sans pour autant devoir s'affilier au régime social des travailleurs indépendants.