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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

8 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 ( avis - première lecture )

II. UNE AMÉLIORATION DES COMPTES SOCIAUX EN 2015 ET 2016, ET NON UNE VÉRITABLE CONSOLIDATION

A. UNE RÉDUCTION DU DÉFICIT DES COMPTES SOCIAUX EN PARTIE INATTENDUE EN 2015

Alors que les prévisions des lois de financement de la sécurité sociale pour 2015 et pour 2016 rectifiaient à la baisse la trajectoire de consolidation des comptes sociaux pour l'exercice 2015, les résultats se révèlent meilleurs en exécution. Le solde cumulé du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'améliore de 2,4 milliards d'euros par rapport à 2014, soit une amélioration d'un même montant que l'année précédente, pour atteindre - 10,8 milliards d'euros.

Cette réduction imprévue des déficits s'explique à parité par une meilleure dynamique en dépenses et en recettes. De fait, l'exercice 2015 devait marquer une rupture, en accentuant l'action sur le volet dépenses, alors qu'entre 2012 et 2014, la consolidation s'était fondée sur une hausse des prélèvements obligatoires des ASSO, qui atteignent 24,2 % du PIB en 2015. La mise en oeuvre du pacte de responsabilité induit également une modification du périmètre.

Comparaison des prévisions et de l'exécution 2015 des régimes de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

 

 

2015

Écart exécution 2015 avec

Prévision LFSS 2015

Prévision LFSS 2016

Exécution

Exécution 2014

Prévision LFSS 2015

Prévision LFSS 2016

Maladie

- 6,9

- 7,5

- 5,8

0,7

1,1

1,7

AT-MP

0,2

0,6

0,7

0

0,5

0,1

Famille

- 2,3

- 1,6

- 1,5

1,2

0,8

0,1

Vieillesse

- 1,5

- 0,6

- 0,3

0,9

1,2

0,3

Régime général

- 10,5

-9

- 6,8

2,9

3,7

2,2

FSV

- 2,9

- 3,8

- 3,9

- 0,4

- 1

- 0,1

Total régime général et FSV

- 13,4

- 12,8

- 10,8

2,4

2,6

2

Total ensemble des régimes obligatoires de base et FSV

- 13,2

- 12,4

- 10,2

2,6

3

2,2

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des annexes B aux lois de financement de la sécurité sociale pour 2015, 2016 et au projet de loi de financement pour 2017)

Les prévisions soumises au vote du Parlement se révèlent peu fiables, en particulier s'agissant du solde de la branche maladie. La réévaluation effectuée par la loi de financement pour 2016 prévoyait ainsi une aggravation de 600 millions d'euros du solde de cette branche, pour une exécution in fine inférieure de 1,7 milliard d'euros. Cette différence représente 80 % de l'amélioration du solde du régime général entre l'exécution et la prévision actualisée fin 2015.

Votre rapporteur pour avis voit dans ces prévisions erratiques le signe d'une amélioration imprévue et résultant de mesures de gestion plutôt que de la mise en oeuvre de réformes structurelles nécessaires au rééquilibrage durable des comptes sociaux.

En outre, un effort très inégal entre les différentes branches eu égard à leur part dans la dépense explique la réduction du déficit enregistrée entre 2014 et 2015. Les branches famille et vieillesse ont ainsi porté plus des trois quart de l'amélioration du solde du régime général, alors même qu'elles ne représentent que la moitié des dépenses.

Comparaison de la part de chaque branche dans la dépense et dans la réduction du solde du régime général

Source : commission des finances du Sénat

De surcroît, cette dynamique s'inscrit dans un contexte favorable de très faible inflation, à laquelle les prestations servies par les branches famille et vieillesse sont fortement corrélées. Elle témoigne également de la montée en puissance des effets de la réforme des retraites de 20105(*), pour laquelle les économies ex post sur les régimes de base sont évaluées à 6 milliards d'euros, ainsi que de mesures à l'impact temporaire, à l'instar du décalage du paiement de la prime de naissance (- 0,2 milliard d'euros).

Parallèlement, le résultat de la branche maladie, in fine en amélioration de 0,7 milliard d'euros par rapport à 2014 et malgré des prévisions d'aggravation, ne permet que de retrouver le niveau de déficit de 2012 (- 5,9 milliards d'euros). Surtout, la faible amélioration traduit principalement la conjonction d'une dynamique de dépenses toujours vive, marquée par la hausse de la part des dépenses d'assurance maladie dans le PIB, de 8,31 % en 2014 à 8,34 % en 2015, contre 7,7 % en 2008, et de mesures de gestion infra-annuelle par des annulations de crédits. De fait, le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour la sixième année consécutive est assuré avec la marge d'exécution la plus faible ; à la non maîtrise des dépenses de soins de ville répond la régulation des dépenses hospitalières (cf. infra). Le faible pilotage des différents sous-objectifs de l'ONDAM ne permet pas d'enregistrer une réelle maîtrise de la dépense de la branche.

S'agissant des conséquences des modifications de périmètre sur les comptes du régime général de la sécurité sociale et du FSV, la Cour des comptes note que « l'ensemble des différentes mesures intervenues en 2015 conduit à réduire de 1,3 milliard d'euros les recettes du régime général et du FSV, mais à améliorer de 0,9 milliard d'euros le solde de ce même agrégat »6(*).

En conséquence, la portée de la consolidation du régime général au cours de l'exercice 2015 doit être nuancée, de même que sa capacité à assurer un retour pérenne vers l'équilibre qui constituait pourtant l'objectif du Gouvernement, réaffirmé par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 du 9 août 20147(*), initialement prévu pour 2017.

En outre, l'amélioration du solde du régime général ne doit pas occulter l'aggravation continue du déficit du FSV depuis 2013. Dans le sillage des recommandations renouvelées de votre rapporteur pour avis, les tableaux d'équilibre intègrent pour la première fois la présentation agrégée des régimes de sécurité sociale et du FSV. Le déficit de l'agrégat constitué du régime général et du FSV atteint 10,8 milliards d'euros. La branche maladie et le FSV représentent près de 90 % du déficit de cet agrégat, contre 60 % en 2013.

Votre rapporteur pour avis souligne le caractère disparate et non pérenne de la consolidation des comptes sociaux intervenue depuis 2011.


* 5 Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

* 6 Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2016.

* 7 Loi n° 2014-892 du 9 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.