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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

8 novembre 2016 : Financement de la sécurité sociale pour 2017 ( avis - première lecture )

V. LA DETTE SOCIALE : UN SUJET À TRAITER DANS LE CADRE D'UNE TRAJECTOIRE GLOBALE ET CRÉDIBLE

1. Au reflux de la dette sociale dans son ensemble traduisant l'amortissement efficace de la CADES...

La dette sociale est composée de la dette portée par la CADES ainsi que de la somme des déficits cumulés du régime général et du FSV conservés par l'ACOSS. En augmentation depuis 2002 pour atteindre 158 milliards d'euros à la fin de 2014, elle a connu une diminution de 2,1 milliards d'euros lors de l'exercice 2015. Cette diminution résulte en priorité des hauts niveaux d'amortissement assurés par la CADES dans un contexte de conditions de financement très favorables. Alors qu'il était stabilisé autour de 2,5 % depuis juillet 2013, le taux de refinancement de la CADES a poursuivi depuis une tendance baissière, pour atteindre un niveau historiquement bas de 1,62 % fin août 2016, ce qui devrait permettre d'amortir plus de 14,4 milliards de dette en 2016. La conjugaison d'une forte hausse du montant annuel d'amortissement par la CADES et d'une consolidation relative des déficits du régime général et du FSV permet d'amorcer un reflux du stock de dette sociale.

Montant des reprises de dettes et de la dette annuelle amortie par la CADES

(en milliards d'euros)

Lecture : en 2015, sur un total de dette reprise de 236 milliards d'euros, la CADES en a amorti 13,5 milliards d'euros.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par la CADES)

2. ...répond la hausse des déficits cumulés par l'ACOSS

Cette diminution globale en 2015 s'est toutefois accompagnée d'une hausse des déficits cumulés portés par l'ACOSS depuis le deuxième semestre 2011, malgré la définition d'une programmation pluriannuelle de reprise de dettes par la CADES par la loi de financement pour 201121(*) pour un montant global de 62 milliards d'euros d'ici 2018. Or, d'une part cette situation contrevient à l'article L. 225-1 du code de la sécurité sociale, consacrant pour l'ACOSS la mission d'assurer la trésorerie des branches du régime général, et non de couvrir des déficits cumulés. D'autre part, elle est porteuse de risques, dans la mesure où ces montants sont considérés comme des besoins de trésorerie et donc financés à court terme. Si l'ACOSS a pu jusqu'ici se financer dans des conditions très favorables, enregistrant même un résultat financier positif en 2016 du fait de taux d'intérêt négatifs, le maintien d'un solde du compte de l'ACOSS à des niveaux importants de déficits constitue un risque financier. Pour mémoire, le programme de stabilité 2016-2019 se fonde sur un scénario de remontée progressive des taux d'intérêt de court terme de 80 points de base d'ici 2018, puis à nouveau de 80 points de base en 2019. Le financement de l'ACOSS est ainsi indexé sur l'EONIA22(*), dont le taux moyen était de 0,1 % en 2014, mais de 0,87 % en 2011.

Variation de trésorerie, reprises de dettes et solde du compte ACOSS

Source : « Rapport d'activité thématique 2015 », ACOSS, page 33

Cette situation est d'autant plus préoccupante que les dispositions votées en loi de financement pour 2016, entendant tirer profit du contexte financier favorable, ont conduit à saturer les capacités de reprise de dettes par la CADES fixées en 2011, avec une reprise exceptionnelle de 23,6 milliards d'euros (cf. schéma infra). Cependant, la persistance d'un solde déficitaire du régime général et du FSV conduit à une aggravation du solde courant de l'ACOSS. La Cour des comptes estime ainsi que le montant total de dette résiduelle à l'ACOSS atteindrait 16,4 milliards d'euros à fin 2016 et que, dans le scénario d'un retour à l'équilibre des comptes sociaux à échéance prévue, quelques 20 à 30 milliards d'euros de dette accumulés sur le compte de l'ACOSS resteraient à apurer d'ici 2020. Compte tenu des incertitudes entourant ce scénario, ce montant pourrait se révéler supérieur. En particulier, votre rapporteur pour avis tient à souligner la situation difficile du FSV, pour lequel la trajectoire projetée est confrontée à de forts aléas. En effet, à la suite des réaffectations de recettes opérées en loi de financement pour 2016 en réponse à la décision préjudicielle rendue par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) dans l'affaire « de Ruyter », le FSV reçoit désormais les prélèvements sociaux sur les revenus du capital. Cependant, cette redéfinition des ressources du FSV, conjuguée au transfert progressif du minimum contributif vers la branche vieillesse du régime général, rend complexe tout exercice de projection. Le FSV est confronté à un effet de ciseau, dans la mesure où ses recettes, assises sur le rendement du capital et dont l'élasticité est très élevée23(*), ne sont plus corrélées aux dépenses qu'il porte, assises sur l'évolution du chômage. Or, en l'état des prévisions, sa part dans les déficits cumulés atteindrait déjà plus de 11 milliards d'euros d'ici 2020.

De surcroît, ces montants ne prennent pas en compte les dettes accumulées par d'autres régimes obligatoires de base : les branches vieillesse des régimes des mines et des exploitants agricoles portent respectivement 0,4 milliard et 3,3 milliards de dettes fin 2015, ne faisant l'objet d'aucune solution d'apurement.

Par ailleurs, la dette de l'Unédic atteindrait 30 milliards d'euros à la fin 2016, et, en l'absence de redéfinition des règles d'indemnisation du chômage et de forte diminution du taux de chômage, atteindrait près de 34 milliards d'euros en 2017.

De fait, si la dette actuellement portée par la CADES devrait pouvoir être complètement amortie d'ici 2024, il n'en irait pas de même pour l'ensemble de la dette sociale.

Historique des reprises de dettes par la CADES

Source : CADES

En vertu des règles fixées à l'article 20 de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale24(*), aucun nouveau transfert vers la CADES ne peut désormais intervenir sans affectation de ressources supplémentaires.

Votre rapporteur pour avis note la diminution de la dette sociale au niveau agrégé, mais il souligne que cette dynamique s'accompagne d'une aggravation du solde courant de l'ACOSS, fortement exposé aux risques de remontée des taux. Une reprise rapide par la CADES des déficits cumulés sur le compte de l'ACOSS afin d'assurer l'apurement de la dette sociale à l'horizon prévu sera donc nécessaire. Pour autant, votre rapporteur pour avis considère que ce transfert doit s'inscrire dans le cadre d'une stratégie globale agissant à la fois sur le flux et le stock de dette sociale : il doit être défini conjointement avec des mesures structurelles crédibles de maitrise de la dépense d'assurance maladie.


* 21 Article 9 de la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011.

* 22 Euro OverNight Index Average. Le taux d'Eonia est le taux d'intérêt interbancaire pour la zone euro avec une échéance de 1 jour.

* 23 L'élasticité désigne la variation d'une grandeur provoquée par la variation d'une autre grandeur prise comme référence. Dans le Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2012, la Cour des comptes a estimé à 3,0 l'élasticité par rapport au PIB de l'assiette des prélèvements sur le capital, contre 0,9 pour la masse salariale du secteur privé.

* 24 Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.