INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Au sein de la mission « Action extérieure de l'État », le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » est le coeur du budget du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI). Il porte plus de la moitié des emplois du Quai d'Orsay mais aussi l'intégralité du réseau diplomatique français qui est le 3 e dans le monde.
Sa structure est particulière, partageant le programme entre les dépenses contraintes que sont la masse salariale, les contributions de la France aux organisations internationales et la participation de notre pays aux opérations de maintien de la paix d'une part, et les dépenses pilotables qui représentent moins d'un quart des crédits du programme.
Le ministère n'a, par définition, que peu de prise sur les dépenses contraintes. Toutefois cette année, les efforts engagés pour inciter à la maîtrise du budget des organisations internationales, cumulés à l'application de la réforme des barèmes définissant la quote-part de chaque pays afin de tenir compte du poids des nouveaux grands pays émergeant, permettent une réduction de 11 % des contributions obligatoires de la France, ce dont il faut se réjouir. C'est dans cette perspective que la diminution des crédits du programme 105 de 1,7 % en 2017 doit être analysée.
L'année 2017 se caractérise également par un effort particulier porté sur la sécurité dans toutes ses composantes, ce qui répond à l'évolution des menaces. Ainsi les crédits alloués à la sécurisation des emprises augmentent au sein du plan de renforcement de la sécurité de nos communautés et intérêts à l'étranger et de lutte contre le terrorisme et la radicalisation qui bénéficiera de 78 millions d'euros. De même, les crédits dédiés à la coopération de défense et de sécurité progressent de 20 % par rapport à l'année dernière, marquant enfin un arrêt dans l'attrition de ces crédits sur le moyen terme, maintes fois dénoncé par votre commission.
Ce satisfecit doit toutefois être pondéré. La politique immobilière que doit mener le MAEDI soulève de réelles inquiétudes. La sous-budgétisation des crédits nécessaires à l'entretien lourd des emprises situées à l'étranger conduit le ministère à utiliser les ressources tirées des cessions des emprises du réseau pour financer des dépenses d'entretien au lieu d'investir. Cela conduit immanquablement à l'érosion du patrimoine de l'État. Vos rapporteurs pour avis souhaitent à nouveau attirer l'attention du gouvernement sur ce sujet.
I. UN BUDGET EN DIMINUTION MALGRÉ L'AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNELS
A. LES CRÉDITS DE LA MISSION DIMINUENT DE 5,16 %
La mission « Action extérieure de l'État » se compose de trois programmes pérennes :
- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui retrace les contributions aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix dues par notre pays, les crédits d'état-major du ministère chargé des affaires étrangères et les coûts du réseau diplomatique ;
- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui finance le réseau culturel des ambassades et d'autres dépenses de « rayonnement », ainsi que les opérateurs de la mission (Campus France, Agence pour l'enseignement français à l'étranger [AEFE], Institut français et, à partir de l'année prochaine, Atout France) ;
- enfin, le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », qui regroupe les crédits du réseau consulaire, des services aux Français établis hors de France (dont les bourses scolaires des élèves français de l'étranger) et du traitement des visas.
Il convient de noter qu'en 2017, la maquette de la mission « Action extérieure de l'État » retrouve son périmètre habituel. Le PLF 2017 supprime le programme 341 nouveau, introduit par le PLF 2015, intitulé « Conférence "Paris Climat 2015" ». Reconduit en 2016, ce programme était destiné à isoler les crédits consacrés à la préparation et à l'organisation de la COP 21. Il avait une vocation temporaire désormais achevée.
1. Une diminution inférieure à la programmation triennale
a) La mission « Action extérieure de l'État » ne représente plus qu'1 % du budget général de l'Etat
Le montant des crédits prévus au titre de la mission « Action extérieure de l'État » dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2017 s'élève à 3,025 milliards d'euros en autorisation d'engagement (AE) et à 3,028 milliards en crédits de paiement (CP).
Ce montant est ramené à 2,88 milliards d'euros hors contributions directes de l'État au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».
La mission représente ainsi 1 % du budget général , hors charge de la dette et pensions , établi pour l'année prochaine (300,8 milliards), et 0,77 % de l'ensemble de ce budget (390,6 milliards d'euros).
Les moyens du budget général consacré à la mission « Action extérieure de l'État » sont donc en diminution, en effet en 2015, le PLF pour 2016 prévoyait que 1,14 % du budget général serait alloué à cette mission.
b) L'effet périmètre de la fin du programme dédié à la COP 21
Par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale (LFI) pour 2016, les crédits de la mission sont en baisse de 5,16 % (164,8 millions d'euros en CP).
Cette évolution s'explique essentiellement par un effet de périmètre de la mission avec la suppression du programme 341 , soit 139,3 millions d'euros en CP. Les évolutions qui sont ensuite commentées ne concernent donc que 25,2 millions d'euros de CP .
Elles se répartissent ainsi : une augmentation de 4,3 % du programme 151 et des diminutions des crédits des deux autres programmes, soit respectivement -3,9 % sur le programme 185 et -1,7 % sur le programme 105 .
Évolution des crédits de la mission « Action extérieure de l'État »
(CP, en millions d'euros)
|
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Évol. 2016-2017 |
|
|
Mission « Action extérieure de l'État » |
3 193,2 |
3 028,4 |
- 5,16 % |
|
Programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » |
1 962 |
1 929 |
-1,7 % |
|
Programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » |
721,4 |
712,8 |
- 3,9 % |
|
Programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » |
370,6 |
386,7 |
+ 4,3 % |
|
Programme 341 « Conférence "Paris Climat 2015" |
139,3 |
0 |
- |
Source : Projet annuel de performance (PAP) de la mission « Action extérieure de l'État » annexé au PLF 2016
c) La programmation triennale, construite sur des hypothèses économiques dépassées, n'est pas respectée
Les crédits de la mission devaient enregistrer, selon la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2019, une diminution de 3 % sur la période du triennal budgétaire 2015-2017 , nonobstant la « bosse » financière que devait entraîner, en 2016, le règlement de la plupart des dépenses liées à la 21 e Conférence des parties à la convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CNUCC) - « COP 21 » -, tenue à Paris du 30 novembre au 11 décembre 2015.
Programmation budgétaire de la mission
« Action extérieure de l'État »
et
dotations budgétaires
(CP, en milliards
d'euros)
|
2014 |
2015 |
LFI 2015 |
2016 |
PLF 2016 |
2017 |
PLF 2017 |
|
2,84 |
2,82 |
2,96 |
2,96 |
3,2 |
2,75 |
3,028 |
Source : LPFP 2014-2019
L'évolution, définie par la LPFP, reposait sur les hypothèses de construction du cadrage triennal dépassées , le niveau de l'euro ayant servi au cadrage triennal est celui enregistré au printemps 2014, soit 1,36 dollar .
Lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2016, l'euro valait 1,10 dollar . Ceci a donné lieu à l'ouverture de crédits :
- en loi de finances rectificative pour 2015, à hauteur de 94,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 95 millions d'euros en crédits de paiement 1 ( * ) ,
- et en projet de loi de finances pour 2016, à hauteur de 150 millions d'euros 2 ( * ) .
Entre la programmation pour 2017 et l'inscription des crédits en projet de loi de finances pour 2017, l'écart est de 278 millions d'euros . On peut considérer que l'essentiel de ce dépassement s'explique par les mesures prises pour corriger la surévaluation du niveau de l'euro en hypothèses de construction du cadrage triennal. Les mesures de correction prises en 2015 et 2016 correspondent en effet à 244,1 millions d'euros sur les 278 millions d'euros d'écart entre la programmation triennale et le PLF pour 2017.
2. La hausse des dépenses de personnel de la mission
Le PLF pour 2017 se caractérise par une évolution préoccupante des dépenses de personnel avec l'arrêt de la déflation des emplois et l'envolée de la masse salariale.
a) Le plafond d'emploi de la mission est stable
Le PLF pour 2017 marque l'arrêt de la déflation des emplois. L e plafond d'emplois de la mission est fixé pour 2017 à 12 040 emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une baisse de seulement 1 ETPT par rapport à 2016. Entre 2015 et 2016, la diminution avait été de 115 ETPT.
Cette évolution cache de réelles disparités au profit de la mission « Action de la France en Europe et dans le monde », selon le tableau « Récapitulation des emplois par programme » présenté dans le document budgétaire :
- avec la création de 35 ETPT pour le programme 105,
- et les diminutions de 14 ETPT pour le programme 151 et de 22 ETPT pour le programme 185.
b) Les crédits du titre 2 augmentent de 5,8 %
Dans le même temps, la maîtrise de la masse salariale prévue par le PLF pour 2016 connaît un coup d'arrêt . En 2016, les crédits de personnel devaient s'élever à 886,8 millions d'euros, soit 27,6 % de l'ensemble des charges que supporte la mission, contre 30,5 % en 2015.
Dans le PLF pour 2017, les dépenses de personnel atteignent 938,6 millions d'euros , soit 31 % des charges de la mission. L'augmentation des crédits du titre 2, prévue pour 2017 par rapport à 2016, est de 5,8 %. Cela représente 51,8 millions d'euros ainsi répartis :
- 39,9 millions d'euros pour le programme 105, soit un peu plus de la moitié de cette augmentation (51,8 %),
- 10,27 millions d'euros pour le programme 151,
- et 1,6 million d'euros pour le programme 185.
Selon les réponses fournies au questionnaire budgétaire par le ministère, « les crédits du titre 2 des programmes de la mission « Action extérieure de l'État » (...) sont en augmentation en PLF 2017 (...). Cette hausse est principalement due à la forte perte au change constatée au cours de l'année 2015, qui a servi de base à la préparation du PLF 2017 ».
* 1 Selon l'état B, il s'agissait de permettre le règlement d'appels à contribution relatifs aux opérations de maintien de la paix.
* 2 Il s'agissait de maintenir la valeur réelle, c'est-à-dire le pouvoir d'achat, des dépenses faites en devises.