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Projet de loi de finances pour 2017 : Sécurités : gendarmerie nationale

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Sécurités : gendarmerie nationale ( avis - première lecture )

B. UNE AUGMENTATION MOINS FORTE DES EFFECTIFS

1. Une hausse nette de 255 emplois

Le ministère de l'Intérieur a bénéficié d'une hausse significative de ses personnels en 2016 du fait des décisions prises par le Gouvernement pour adapter l'outil de sécurité intérieur aux événements intervenus en 2015 et 2016, au premier rang desquels les attentats terroristes et les évolutions migratoires.

Cette hausse a d'abord bénéficié à la police nationale, qui a vu ses effectifs renforcés par le plan de lutte anti-terrorisme (1 156 effectifs supplémentaires sur 2015-2017), par le plan de lutte contre l'immigration clandestine (530 effectifs supplémentaires en 2016) et par le pacte de sécurité (2 731 effectifs supplémentaires en 2016-2017).

Parallèlement, la gendarmerie nationale a bénéficié d'un apport de 1763 personnels dans le cadre du pacte de sécurité, 370 dans le cadre du plan de lutte contre l'immigration clandestine et le solde dans le plan de lutte anti-terroriste, soit un total de 2 317 créations nettes de postes.

Cet effort se poursuit en 2017, mais dans une moindre mesure. Ainsi, comme chaque année depuis 2012, le plafond d'emploi de la gendarmerie nationale va augmenter en 2017. Entre 2016 et 2017, le plafond d'emplois du programme 152 est relevé de 402 ETPT pour atteindre 100 192 ETPT.

Cette augmentation se décompose comme suit :


·+361 ETPT correspondant à l'impact du schéma d'emplois de 2017. Cet effet tient compte de la création de 200 ETP inscrits en loi de programmation des finances publiques (LPFP) et de la création de 55 ETP dans le cadre du plan de lutte anti-terroriste (PLAT)1(*) ;


·+147 ETPT au titre des mesures de périmètre visant à intégrer dans le plafond d'emplois du programme les effectifs mis à la disposition de divers organismes extérieurs (1 ETPT pour Renault, 1 ETPT pour Sopra-Storia, 1 ETPT pour la Banque de France et 144 ETPT pour EDF) ;


· -106 ETPT au titre des transferts.

Ainsi, en ne retenant que les créations nettes de postes, la gendarmerie nationale sera renforcée de 255 ETP, correspondant au schéma d'emploi de 2017 soit +200 ETP d'engagement présidentiel et 55 ETP du plan anti-terroriste.

2. Une sous-exécution toujours importante du plafond d'emplois

Le tableau ci-après présente par corps et par catégorie, les effectifs prévus et réalisés du programme 152 depuis 2013.

En ETPT

2012

2013

2014

2015

2016

2017***

Officiers

Plafond d'emplois

6 966

7 015

6 912

6 896

6 910

6 725

Réalisation

6 512

6 473

6 404

6 384

6 374*

6 419

Sous-officiers

Plafond d'emplois

73 164

74 208

74 203

73 975

76 226

76 573

Réalisation

72 171

72 999

72 693

73 133

73 779*

75 577

Volontaires

Plafond d'emplois

12 505

12 579

12 459

12 390

12 259

12 419

Réalisation

13 177

12 254

12 663

12 450

12 140*

12 584

Civils

Plafond d'emplois

3 223

3 291

3 593

3 954

4 395

4 475

Réalisation

3 308

3 557

3 435

3 521

3 792*

3 977

Total

Plafond d'emplois

95 858

97 093

97 167

97 215

99 790**

100 192

Réalisation

95 168

95 283

95 195

95 488

96 085*

98 557

On observe qu'en 2013, outre les créations de postes et les transferts budgétaires, le plafond d'emplois a été augmenté de 1 045 ETPT. Il s'agissait en réalité d'une mesure technique correspondant à la réintégration sous plafond d'emplois de gendarmes mis à la disposition de divers organismes (Banque de France, EDF, etc.). Ces prestations donnent lieu à un remboursement. Ces militaires ne participent pas à la performance du programme. Chaque année, ce chiffre est actualisé :

En ETPT

2013

2014

2015

2016

2017

Effectifs correspondants à la mesure technique de réintégration sous plafond d'emplois de gendarmes mis à la disposition de divers organismes

1 047

1 047

1 048

1 047

1 194

Par ailleurs, il est certes normal qu'il existe un certain écart entre le plafond d'emploi d'un programme et les emplois effectifs, dans la mesure, notamment, où une certaine souplesse est nécessaire pour tenir compte des décalages dans l'année de la réalisation des recrutements ou encore des dates réelles de départ à la retraite des agents, qui ne sont pas parfaitement prévisibles.

Toutefois, le programme gendarmerie se caractérise depuis plusieurs par une sous-exécution particulièrement importante du plafond d'emploi, qui avait été relevée par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution budgétaire 2014 : « il convient d'observer une tendance de plus en plus prononcée à la sous-exécution du plafond d'emplois de la mission [sécurités] : l'écart entre prévision et exécution est ainsi passé de -549 à -2 935 ETPT en trois ans. Le phénomène de sous-exécution traditionnellement observé sur le programme 152, (...) atteint cette année un pic (-1 972 ETPT) ».

Cette sous-exécution est due à un écart persistant entre la masse salariale prévue et le plafond d'emplois. Cet écart trop important a tendance à fausser quelque peu la discussion des crédits du programme par le Parlement.

La situation semble toutefois devoir s'améliorer quelque peu en 2017, puisque l'écart passerait d'un pic de 3 705 à un chiffre plus raisonnable de 1 635. Vos rapporteurs saluent cette évolution qu'il conviendrait d'accentuer dans les prochaines années.

3. La poursuite des transformations d'emplois au profit de la fonction de soutien

Le processus de recentrage des militaires de la gendarmerie sur leur coeur de métier se traduit par la constitution progressive d'une nouvelle structuration de la fonction de soutien.

La cible prévue à l'horizon 2019 était d'environ 5 000 militaires des corps de soutien pour assurer le soutien opérationnel et de 5 000 agents civils pour assurer le soutien non-opérationnel.

Toutefois, au cours de l'année 2015, l'évolution de l'organisation territoriale de la gendarmerie a nécessité d'adapter la cible des transformations de postes, sans remettre en cause le volume de postes transformés à périmètre constant. À l'horizon 2019, environ 4 900 militaires des corps de soutien assureront le soutien opérationnel et 4 750 agents civils le soutien non-opérationnel en gendarmerie, pour le seul périmètre du programme 152. Environ 3 340 postes initialement tenus par des officiers ou sous-officiers de gendarmerie auront été transformés au profit de militaires des corps de soutien ou de personnels civils. Environ 64 % des transformations prévues au profit de personnels civils étaient réalisées au 30 juin 2016 et 74,85 % des postes transformés au profit des militaires des corps de soutien.

Entre 2008 et juin 2016, près de 2 500 postes militaires ont ainsi été transformés, dont près de 1 700 au profit de personnels civils et 800 au profit des militaires des corps de soutien (sous-officiers du corps de soutien technique et administratif - CSTAGN, et officiers du corps technique et administratif - OCTA).

En 2017, le retrait progressif des militaires des corps de soutien dans les SGAMI, relevant auparavant du programme budgétaire de la gendarmerie, sera poursuivi au profit de personnels civils.

4. Les principales mesures générales

Un montant de 0,6 M€ est budgété au titre de l'indemnité dite de garantie du pouvoir d'achat (GIPA), prévue par le décret n° 2016-845 du 27 juin 2016 modifiant le décret n° 2009-539 du 6 juin 2008, ainsi qu'un montant de 0,19 M€ pour les mesures dites « bas salaires ».

Les augmentations de la valeur du point d'indice de 0,6 % au 1er juillet 2016 et de 0,6 % au 1er février 2017, prévues par le décret n° 2016-670 du 25 mai 2016, représentent un coût de 28,67 M€ en 2017 (extension en année pleine de la revalorisation du 1er juillet 2016 et revalorisation du 1er février 2017) et induisent également une revalorisation de la solde des volontaires pour un montant de 0,97 M€.

5. Des mesures catégorielles ciblées

Une enveloppe de 77,56 M€ hors CAS Pensions est prévue pour les mesures catégorielles statutaires et indemnitaires des effectifs du programme :


· 67,26 M€ pour la mise en oeuvre du protocole PPCR (parcours professionnels, carrières et rémunérations) et du protocole pour la valorisation des carrières, des compétences et des métiers dans la gendarmerie nationale du 11 avril 2016 (« feuille de route sociale » du président de la République) ;


· 10,31 M€ pour les autres mesures catégorielles : revalorisation de l'indemnité journalière d'absence temporaire (IJAT), revalorisation des bas de grille des sous-officiers de gendarmerie (SOG), indemnité de fonctions et de responsabilité élargie (IFR) et mesures catégorielles des personnels civils.

6. Une hausse importante des crédits de titre II

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, les crédits de titre II augmentent de 4,6% hors CAS pensions, permettant de financer :

- les mesures du PPCR et de la « feuille de route sociale » du Président de la République, soit près de 78 M€ de mesures catégorielles ;

- l'emploi de la réserve opérationnelle qui nécessitera un abondement de 43,8 M€ en T2 pour atteindre l'objectif de 3 000 réservistes mobilisés par jour ;

- l'extension en année pleine du coût des effectifs recrutés massivement en 2016 ;

- l'avancée du mois moyen de recrutement de 7,8 en 2016 à 6,8 en 2017.


* 1 La différence entre le mois de départ et le mois de recrutement des 255 ETP implique mécaniquement une hausse de 361 ETPT.