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Projet de loi de finances pour 2017 : Sécurités : gendarmerie nationale

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Sécurités : gendarmerie nationale ( avis - première lecture )

C. DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT ET D'INVESTISSEMENT TOUJOURS CONTRAINTS

Les dotations hors titre 2 du programme 152 sont en augmentation de 26 M€ en AE et stables en CP pour s'établir en 2017 à 1 502 M€ en AE et 1 318 en CP.

Le budget de fonctionnement et d'investissement du PLF 2017 est construit de manière à privilégier l'équipement des forces, notamment le financement de la troisième annuité du plan gouvernemental anti-terroriste.

1. Des moyens de fonctionnement en légère hausse
a) Une augmentation des dépenses de fonctionnement courant

La dotation de Titre 3 s'élèvera à 1 300 M€ en AE et 1 171 M€ en CP en 2017 contre 1291,5 M€ AE et 1160,5 M€ CP en LFI 2016. Rappelons que les moyens de fonctionnement comprennent : le fonctionnement courant lié à l'agent, les moyens mobiles, l'équipement, les systèmes d'information et de communication, les loyers, les subventions et contributions aux opérateurs et les moyens lourds de projection et d'intervention.

Evolution du Titre 3 depuis 2012 (M€ CP)

année

LFI

exécution

2012

1 061,1

1 088,1

2013

1 058,4

1 107

2014

1 078,1

1 097,6

2015

1 115,5

1 128,6

2016

1 160,5

X

PLF 2017

1 171

X

Alors qu'ils avaient stagné entre 2015 et 2016, les crédits de « fonctionnement courant lié à l'agent » atteignent 225,20 M€ en AE et 224,39 M€ en CP au sein du PLF 2017, soit une augmentation de 14,3 M€ en AE et +13,5 M€ en CP. Fin 2015, le directeur général de la gendarmerie nationale s'était félicité, lors de son audition par vos rapporteurs, du maintien par rapport à l'année précédente du montant au titre du « fonctionnement courant lié à l'agent », ces crédits ayant atteint un niveau assez bas risquant, si une baisse supplémentaire avait été enregistrée, de porter atteinte au travail des gendarmes.

Vos rapporteurs se félicitent donc de cette augmentation. Toutefois, il convient de souligner qu'elle est principalement due à la hausse des effectifs et à l'engagement accru de la gendarmerie mobile. A titre d'exemple, les dépenses liées à l'alimentation des unités de gendarmerie mobile lorsqu'elles sont en déplacement sont en augmentation de 4,2 M€ en AE et en CP par rapport à la LFI 2016 (soit un montant de 26,5 M euros).

Par ailleurs, le montant des crédits consacrés aux moyens mobiles reste stable à 72,8 millions d'euros en CP/AE en raison de la diminution des dépenses de carburant des véhicules (49,58 M€ en AE et en CP), due au maintien des indices pétroliers de référence à un niveau bas. Cette économie de 3,2 M€ par rapport à 2016 s'avère toutefois limitée, car les unités augmenteront leur consommation de carburant en raison d'un recours accru aux réservistes pour l'exercice des missions de sécurité quotidiennes, prévu pour 2017.

Les dépenses d'équipement (87,59 M€ en AE et 89,77 M€ en CP) sont, quant à elles, en baisse de 10,9 M€ en AE et 20,6 M€ en CP par rapport à la LFI 2016. Celle-ci intégrait en effet un effort important d'équipement dans le cadre de la première annuité du pacte de sécurité.

Enfin, les dépenses de systèmes d'information et de communication s'élèveront à 135,12 M€ en AE et 107,70 M€ en CP, en forte hausse par rapport à la LFI 2016 (+ 44,4 M€ en AE et + 10,6 M€ en CP) en raison du déploiement du projet NEOGEND déjà évoqué.

b) Les loyers : une augmentation qui devrait être contenue dans les années à venir

Les loyers de droit commun seront en augmentation en crédits de paiement en 2017 par rapport à 2016 (590,18 M€ en AE et 488,46 M€ en CP, soit -20M€ en AE et + 6,5 M€ en CP).

La dotation en AE sur les loyers dans le PLF 2017 a augmenté de 131,2 M€ par rapport a la LFI 2016. Cette augmentation résulte en réalité d'une modification des règles de comptabilité budgétaire imposant l'engagement des AE correspondantes a la durée totale des nouveaux baux locatifs pluriannuels, conclus a partir de 2017.

Au 1er juillet 2014, le parc immobilier de la Gendarmerie nationale comptait 75 077 logements, répartis au sein de 3 888 casernes domaniales et locatives (ce qui représente 65 254 logements, soit 87 % du parc), d'ensembles immobiliers locatifs (1 417 logements, soit 1,9 % du parc) et de prises à bail individuelles (8 406 logements, soit 11,2 % du parc). Ces 3 888 casernes se répartissaient en 671 casernes domaniales et 3 217 casernes locatives appartenant à des collectivités territoriales ou des partenaires privés.

Les quatre dispositifs de location immobilière

- Des casernes ou des annexes de casernement construites et louées sur la base du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, le plus souvent par des collectivités territoriales, dont le loyer est invariable durant 9 ans puis révisable tous les trois ans selon la valeur locative réelle (VLR) estimée par France Domaine sous plafond de l'évolution de l'indice du coût de la construction (ICC) ;

- Des casernes ou des annexes de casernements construites et louées selon des modalités propres aux baux emphytéotiques administratifs, par des collectivités territoriales associées à des organismes privés, dont le loyer est calculé sur la base de la valeur locative réelle estimée par France Domaine puis révisables tous les trois ans selon la valeur locative réelle sous plafond de l'évolution de l'ICC ;

- Des casernes ou des annexes de casernements selon un montage privé ;

- Des logements hors caserne soumis aux évolutions de l'indice de référence des loyers (IRL), de l'ICC ou de l'indice des loyers des activités tertiaires (ILAT).

Par ailleurs, la Gendarmerie nationale s'acquitte de loyers budgétaires, à hauteur de 25,1 millions d'euros (stables par rapport à 2016), au titre de 315 emprises.

Compte tenu des sommes en jeu, la Gendarmerie et France Domaine se sont engagées dans une démarche de maîtrise des loyers en veillant à l'application de la VLR au terme de chaque période triennale et en menant des négociations avec les bailleurs pour substituer l'ILAT à l'ICC (cf. encadré ci-dessus), dont l'évolution est plus favorable. La conjoncture immobilière devrait également permettre de contenir, au cours des prochaines années, le montant des loyers acquittés. Vos rapporteurs se félicitent de cette volonté de maîtriser des dépenses qui se montent à environ 40% de l'ensemble des crédits de fonctionnement de la gendarmerie nationale : il y a là un levier important qu'il convient d'exploiter autant que possible.

2. Des dépenses d'investissement qui stagnent

Les dépenses d'investissement, qui concernent principalement les moyens mobiles et l'immobilier, se monteront en 2017 à 174,9M€ en AE et 139,3 M€ en CP, en diminution de 3,8 M€ en AE et de 10 M€ en CP par rapport à la LFI 2016. Il est vrai que le dernier exercice a été marqué par un effort important d'acquisition d'équipements dans le cadre de la première annuité du pacte de sécurité.

a) Un accent mis sur la réhabilitation du parc immobilier

Un montant de 70 M€ en AE permettra en 2017 de financer la troisième année du plan de réhabilitation de l'immobilier domanial de la gendarmerie nationale (2015-2020). Ces crédits permettront de financer une vingtaine d'opérations de réhabilitation lourde et de mise aux normes de casernes. L'effort est porté sur les logements, dont 4 000 seront rénovés en 2017.

Parallèlement, un plan de renforcement de la sécurité des casernes sera lancé en 2017, pour un coût global de 10 M€ en AE (dépenses immobilières et informatiques).

L'exécution pour 2015 et les prévisions budgétaires consacrées à l'immobilier pour les années 2016 à 2017 sont présentées dans le tableau suivant :

T5 et T3 (pour les opérations AOT de fonctionnement et de financement) en M€

Exécution

20152(*)

Dotation 20163(*)

Dotation

20174(*)

Opérations domaniales sous procédure AOT/LOA

T5

- 15,95(*) AE

6,5 CP

1 AE

10,2 CP

1 AE

8,4 CP

T3

44,6 AE

18,5 CP

17,5 AE

17,5 CP

17,5 AE

21,1 CP

Constructions domaniales classiques (MOI/MOP)

14,9 AE

9,1 CP

7 AE

9,5 CP

8 AE

11,5 CP

Travaux de maintenance lourde - réhabilitation

59,9 AE

30,3 CP

91,9 AE

48,8 CP

88,7 AE
47,2 CP

Acquisitions immobilières

0

0

5 AE/CP

TOTAL Titre 5 hors AOT

74,8 AE

39,4 CP

98,9 AE

58,3 CP

101,7 AE
63,7 CP

TOTAL Titre 5

59 AE

45,4 CP

99,9 AE

68,5 CP

102,7 AE

72,1 CP

Titre 6 (M€)

Exécuté

2015

Dotation 2016

Dotation

2017

Subventions accordées aux collectivités territoriales pour la construction de casernes locatives (décret du 28 janvier 1993)

7,5 AE

7,8 CP

6 AE

8,88 CP

6 AE
7,9 CP

Source : Réponses aux questionnaires budgétaires, ministère de l'Intérieur.

On observe ainsi qu'en 2017, 18,5 M€ AE et 29,5 M€ CP seront utilisés pour couvrir les loyers d'investissement, de maintenance et d'entretien des opérations réalisées selon un montage de type AOT/LOA (autorisation d'occupation du domaine public assortie d'une convention de location avec option d'achat) issu des dispositions de la LOPSI du 29 août 2002. Les six opérations (Châteauroux, Laval, Caen, Sathonay-Camp, Mulhouse et La Valette du Var) sont d'ores et déjà en exploitation6(*).

Les grands projets immobiliers en cours de la gendarmerie

Le plan d'urgence pour l'immobilier domanial de la gendarmerie, prévu pour la période 2015-2020 à raison de 70 M€ AE/an, doit permettre l'amélioration des conditions de travail et de vie des militaires et de leur famille en finançant, notamment, des opérations d'envergure de réhabilitation de casernes. À titre d'exemple, sont actuellement en cours :

- Réhabilitation des bâtiments de logements de la caserne « Les Clairions » à Auxerre (89)

La caserne "Les Clairions", composée de 176 logements, est occupée par l'escadron de gendarmerie mobile (EGM) 45/7. Eu égard à sa vétusté, une opération de reprise du clos/couvert, de l'électricité ainsi que des pièces humides de l'ensemble des logements s'est avérée nécessaire et a été initiée en 2014. L'ensemble des prestations intellectuelles, financées en 2014 et 2015 pour un coût de 750 k€, a été validé. Le financement du marché de travaux est programmé à hauteur de 8 M€ en 2016 et 4 M€ en 2017, avec un début de chantier prévu début 2017.

- Réhabilitation des logements de la caserne Rathelot à Nanterre (92)

La caserne Rathelot de Nanterre abrite le 1er régiment d'infanterie de la Garde républicaine. Les 658 logements et 31 hébergements, construits en 1972, sont répartis en 5 immeubles de 14 et 15 étages. Les bâtiments présentent de multiples « pathologies », notamment sur le clos et le couvert, les réseaux, les ascenseurs et le système de chauffage. L'étude initiale de faisabilité a été validée en juillet 2016. Les diagnostics doivent se poursuivre pour aboutir à une notification du marché de maîtrise d'oeuvre en 2017. Les travaux, d'un montant estimé à 40 M€ (à affiner au vu du rendu des différentes étapes des prestations intellectuelles) sont envisagés en site occupé à compter de 2019.

- Réhabilitation de la caserne Pichard à Drancy (93)

La caserne Lieutenant Pichard de Drancy abrite trois escadrons de gendarmerie mobile. Les 369 logements et les 45 hébergements, livrés en 1979 et n'ayant jamais fait l'objet de travaux de réhabilitation, présentent un état de dégradation avancé, en particulier en ce qui concerne le clos et le couvert. L'opération consiste à réhabiliter en site occupé les toitures-terrasses, les façades, les menuiseries extérieures, certaines parties du réseau de chauffage et d'évacuation des eaux de pluie ainsi qu'à remettre en état les réseaux de ventilation mécanique contrôlée (VMC) des dix bâtiments d'habitation. Depuis 2013, 2,53 M€ ont été financés au titre des études préalables, aujourd'hui entièrement validées. Le financement du marché de travaux est programmé en 2017 à hauteur de 20 M€ au titre du compte d'affectation spéciale immobilier (P723), cette opération étant incluse dans la RIM du 12 avril 2012. La durée prévisionnelle des travaux est estimée à 24 mois.

Parmi les autres projets, on peut citer essentiellement :

- Construction d'une caserne locative à La Glacerie

Initié en 2010 en concertation avec le préfet de la Manche et retenu en programmation au titre de l'exercice budgétaire 2011, le projet d'une caserne à La Glacerie (Manche) est réalisé par la SA HLM Presqu'île Habitat au profit des unités de la résidence (groupe de commandement de la compagnie, brigade de recherches, peloton de surveillance et d'intervention de gendarmerie, escadron de gendarmerie mobile). Ainsi, le périmètre du projet concerne la réalisation de 124 logements, dix hébergements et des locaux de service et techniques des unités précitées. Le choix du terrain (d'une superficie d'environ 44 200 m²) ainsi que les modalités juridiques et financières ont été agréés par l'administration centrale en juin 2012. Le loyer annuel est fixé à 1,5 M€.

Le permis de construire a été délivré en février 2014 et le lancement des travaux a été autorisé par le ministère de l'intérieur en mai 2014. Le chantier a débuté en juillet 2014. Cet ensemble immobilier a été livré le 1ery avril 2016.

- Création d'une école de gendarmerie à Dijon-Longvic

La création de l'école de gendarmerie sur la BA 102 de Dijon-Longvic est dans sa phase de finalisation. Les contours de la future école, d'une superficie de 60 ha environ, ont été définis en concertation avec le syndicat mixte de l'aéroport de Dijon-Longvic et les entités du ministère de la Défense restant sur le site. La conduite des études et travaux est assurée par le SGAMI EST pour les opérations les plus complexes et par la chaîne immobilière de la gendarmerie pour les opérations de maintenance non spécialisée.

Les travaux pour les infrastructures de formation et d'hébergement des élèves ont été budgétés à hauteur de 5,8 M€ pour les exercices 2016-2017 et sont financés à hauteur de 4,6 M€ au titre du pacte de sécurité. Les travaux indispensables à l'ouverture de l'école seront livrés au plus tard en octobre 2016 ; les prestations les plus complexes seront réalisées au cours de l'année 2017.

Le transfert d'utilisateur de l'armée de l'air à la gendarmerie a été réalisé le 31 août 2016. Le montant de ce transfert est de 15 M€ répartis sur trois annuités à partir de 2017. L'intégration des premières compagnies d'élèves est prévue dès le 15 octobre 2016.

b) Un renouvellement encore insuffisant des véhicules

Les dépenses engagées en 2017 pour le renouvellement des moyens mobiles se monteront à 65,71 M€ en AE et 54,25 M€ en CP. Les crédits demandés sont ainsi en diminution de 3,3 M€ en AE et de 12,5M € en CP par rapport à la LFI 2016 et seront consacrés à l'acquisition d'environ 3 000 véhicules légers et de motocyclettes (dont 26,9 M€ au titre du pacte de sécurité), permettant notamment le renouvellement d'une partie du nombre important de véhicules acquis en 2009 au titre du plan de relance.

Toutefois, vos rapporteurs relèvent que si, en 2016, 3 030 véhicules ont été acquis, à la hauteur du besoin annuel, en 2017, les 2 000 véhicules supplémentaires acquis sur le plan de relance de 2008 atteindront les critères de réforme et ce sont plus de 3 800 véhicules que la gendarmerie devrait théoriquement acheter en 2017, soit une enveloppe de 75 M€. Le renouvellement des véhicules recommencera donc à prendre du retard même si des efforts réels sont accomplis.

Les moyens mobiles de la gendarmerie

1. Les véhicules légers et motocyclettes

Au 1er août 2016, la gendarmerie nationale dispose de 30 337 véhicules, répartis en deux catégories : le parc opérationnel, dédié aux missions de sécurité publique, sécurité routière, police judiciaire et maintien de l'ordre, et le parc non opérationnel comprenant les moyens d'instruction et de transport de personnel ou de matériel.

Les véhicules légers et deux-roues du parc opérationnel ont respectivement un âge moyen de 8 ans et 6 ans 8 mois, pour un potentiel moyen de 151 000 km et 65 000 km. Le kilométrage moyen des véhicules a baissé de 8 000 km, ce qui s'explique par la réforme prioritaire des véhicules présentant le kilométrage le plus élevé (+ de 240 000 km). Le taux de disponibilité du parc opérationnel est stable à environ 88%.

2. Les moyens aériens

En 2016, la gendarmerie compte 55 hélicoptères répartis en 3 flottes :

- 14 EC 145 biturbines (âge moyen 11 ans) opérant essentiellement dans les unités de montagne de métropole et d'outre mer.Le 20 mai 2016 à Tarbes, un EC145 a été détruit dans un crash aérien qui a entraîné la mort de 4 militaires de la gendarmerie. Afin de permettre la reprise rapide et la continuité du service opérationnel de la base de Tarbes, fortement sollicitée sur le secteur pyrénéen des départements 65 et 64, l'EC 145 normalement affecté à la formation des équipages a été temporairement redéployé sur cette base, situation qui n'est pas tenable dans la durée compte tenu des répercussions techniques, opérationnelles et de formation qu'elle va nécessairement engendrer. A ce jour, la décision de rachat et de remplacement de l'EC 145 détruit n'est pas finalisée ;

- 15 EC 135 biturbines (âge moyen 5 ans) : équipés d'un système de vidéo surveillance très performant, et dédiés aux missions de sécurité publique générale au profit des forces de police (GN et PN).

- 26 Écureuils (âge moyen 31 ans) : les Écureuils équipent essentiellement en métropole les unités de plaine et les unités littorales ainsi que les unités ultramarines.

Les deux parcs des biturbines EC 145 et EC 135 doivent être sanctuarisés dans la mesure où ils sont récents et répondent toujours aux besoins qui ont justifié leur mise en place ainsi qu'aux exigences européennes de survol des agglomérations et de navigabilité. Le parc Écureuil, vieillissant, a subi un programme de revalorisation et pourra être maintenu réglementairement jusqu'en 2025. En l'absence de possibilité actuelle de poursuivre le programme de renouvellement des Écureuils par des EC 135, les perspectives d'évolutions du parc hélicoptères de la gendarmerie apparaissent réduites, sans affecter pour le moment la capacité d'intervention de la Gendarmerie Nationale. A court terme, la priorité est de pouvoir assurer le remplacement de l'EC145 détruit lors du crash aérien du 20 mai 2016.

3. Les Moyens nautiques

La gendarmerie dispose, dans ses unités nautiques littorales ou fluviales, de 331 embarcations dont 34 embarcations lourdes dont la moyenne d'âge est de 22 ans. 11 ont pu être renouvelées au cours des 5 dernières années. En outre, des canots légers, rigides ou pneumatiques, des pirogues et des canoës complètent la capacité nautique de la gendarmerie.

Le parc de plus fort tonnage (« vedettes ») est déficitaire. Le renouvellement des 23 embarcations les plus anciennes s'avèrera nécessaire pour un coût unitaire de 0,5 M€.

4. Les véhicules blindés à roues (VBRG)

La gendarmerie dispose de 84 véhicules blindés à roues entrés en service en 1974. Afin d'optimiser le maintien en condition opérationnelle, le parc a été réduit et les pièces détachées nécessaires sont prélevées sur les engins réformés. Ce dispositif permet encore de maintenir un taux de disponibilité satisfaisant mais tend à atteindre ses limites s'agissant de véhicules âgés de 42 ans.

De plus, pour préserver le potentiel du parc blindé, 2 porte-engins avec remorque ont été acquis en 2010 et 2011. Avec le porte-char existant, la capacité de projection simultanée sur le territoire national est de 5 engins.

Le déploiement en Afghanistan a conduit la gendarmerie à se doter auprès de l'État-major de l'armée de terre (EMAT) d'un parc de 20 véhicules de l'avant-blindé (VAB) dont 14 avec kit de sur-blindage (Last Armor). Après le désengagement de l'Afghanistan et remise en état, ces véhicules sont actuellement stationnés au GBGM, en mesure d'être réemployés sur d'autres théâtres d'opérations extérieures.

Afin de pouvoir faire face aux menaces et aux risques identifiés dans le livre blanc sur la défense et la sécurité nationales d'avril 2013, un plan de renouvellement de ce parc devrait être étudié dans le prochain triennal.

Enfin, à la suite des événements ayant frappé le territoire national en 2015 et 2016 et au risque de tueries de masse, la gendarmerie nationale a lancé l'acquisition de 14 véhicules blindés (Toyota CENTIGON) au bénéfice du GIGN et de ses 6 antennes en province.


* 2 Données RAP 2015

* 3 Données LFI 2016

* 4 Données issues de la conférence de répartition PLF 2017

* 5 Recyclage AE suite à l'application de la norme 18 (changement normes comptables)

* 6 Le suivi de l'AOT/LOA du siège de la DGGN à Issy-les-Moulineaux relève quant à lui de la compétence du bureau de la gestion des sites d'administration centrale (BGSAC) de la direction de l'évaluation de la performance, des affaires financières et immobilières (DEPAFI/SDAI) au sein du ministère de l'Intérieur. C'est pourquoi cette opération est rattachée, depuis janvier 2012, au programme 216 (conduite et pilotage des politiques de l'intérieur).