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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : soutien de la politique de la défense

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense : soutien de la politique de la défense ( avis - première lecture )

N° 142

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

DÉFENSE :
SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Par MM. Robert del PICCHIA et Gilbert ROGER,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin, président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi, vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri, secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Émorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 140 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS

Les principales observations de vos rapporteurs sont les suivantes :

1.- Les crédits de titre 2 s'établissent pour 2017 à 19,76 milliards d'euros, en augmentation de 3,2% (+621,2 millions d'euros) par rapport à 2016. Cette augmentation de masse salariale traduit l'augmentation nette des effectifs (+400 équivalents temps plein hors SIAé) prévue en 2017, conformément à la nouvelle trajectoire d'effectifs validée lors du Conseil de défense du 6 avril 2016.

2. Cette nouvelle trajectoire tire les conséquences de la décision prise par le Président de la République d'arrêter les déflations d'effectifs prévues dans le cadre de la programmation militaire à la suite des attentats de novembre 2015. Il s'agit en effet de permettre le déploiement en permanence de la mission Sentinelle sur le territoire national sans renoncer aux opérations extérieures et d'apporter des renforts dans les domaines stratégiques du renseignement et de la cyberdéfense.

3. L'augmentation des crédits de titre 2 pour 2017 recouvre une augmentation des dépenses de rémunération, dites « de socle » (+355 millions d'euros), des pensions (+294,9 millions d'euros), ainsi que des crédits destinés aux opérations intérieures (+15 millions d'euros) et une diminution des dépenses « hors socle » (-30 millions d'euros) liée principalement à la réduction significative du plan d'accompagnement des restructurations en conséquence de l'annulation des déflations.

Elle intègre le financement du volet RH du plan d'amélioration de la condition du personnel, qui comprend de nouvelles indemnités (indemnité d'absence cumulée (IAC), indemnité pout temps d'activité d'obligations professionnelles complémentaires (ITAOPC), extension au personnel protégeant l'ensemble des sites du ministère de l'indemnité de sujétion spéciale d'alerte opérationnelle (AOPER)), ainsi que l'application des mesures générales de la fonction publique (transposition du Protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations des fonctionnaires (PPCR).

4. Les différents volets de la manoeuvre RH se poursuivent en 2017, le principal défi étant celui du recrutement dans l'armée de terre, pour accompagner la remontée en puissance à 77 000 hommes de la force opérationnelle terrestre (FOT). Celle-ci doit pour ce faire recruter 11 000 hommes supplémentaires, en plus du flux habituel de recrutements, dans des délais très resserrés afin de répondre rapidement à la problématique de la suractivité et de ses conséquences (sous-entraînement, sur-absentéisme de la garnison..). Cela aura représenté pour l'année 2016 plus de 18 000 militaires, dont plus de 14 000 militaires du rang (contre 7 000 en 2014) et pour 2017 encore 15 000, dont 12 000 militaires du rang.

Pour tenir compte de la suractivité, votre commission a adopté un amendement à l'article 3 bis du projet de loi de finances, étendant l'exonération fiscale des indemnités versées à tous les militaires engagés dans les opérations intérieures décidées ou renforcées à la suite des attentats (Sentinelle, Cuirasse...).

5. Les crédits des politiques de soutien, hors titre 2, augmentent significativement (+5 % en AE et +6 % en CP), en cohérence avec l'actualisation de la LPM et les orientations du conseil de défense du 6 avril 2016.

6. Les crédits de la politique immobilière augmentent de 7 % en AE et de 14 % en CP, en réponse à des besoins croissants en infrastructures : pour la réalisation des grands programmes d'armement, considérée comme une priorité par le ministère, pour répondre à la montée en puissance de la force opérationnelle terrestre, pour le maintien dans la durée de l'opération Sentinelle et, enfin, pour le renforcement de la sécurité des installations militaires, mise à mal par 31 intrusions ou tentatives d'intrusion en 2016.

7. Le service des infrastructures de la défense est doté de crédits de fonctionnement supplémentaires afin de lui permettre de monter en puissance.

8. S'agissant du partenariat public privé pour le regroupement des états-majors, directions et services à Balard, des difficultés et besoins d'adaptation sont apparus, mais l'opération semble avoir atteint ses principaux objectifs et susciter la satisfaction de la majorité des personnels.

9. S'agissant de la politique immobilière, vos rapporteurs demeureront vigilants, s'agissant de l'entretien du patrimoine immobilier, parfois très dégradé, et à propos de la politique du logement familial d'une part, et de la réhabilitation des bâtiments de vie les plus dégradés, pour lesquels des programmes sont en cours, d'autre part.

10. La politique immobilière est par ailleurs fragilisée par ses ressources aléatoires : elle doit bénéficier de 200 M€ de recettes issues d'un droit de tirage sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Or plusieurs cessions subissent un décalage dans le temps, et risquent de produire des ressources minorées. C'est le cas lorsque la cession est décidée de gré à gré plutôt que par appel d'offres (Hôtel de l'Artillerie), ou après mise en oeuvre du dispositif de décote issu de la loi du 18 janvier 2013, pour la production de logements sociaux (Ilot Saint-Germain). Une autre cession dont l'issue est incertaine est celle d'une partie du Val de Grâce. Votre commission dénonce naturellement cette précarisation des ressources du ministère de la défense. A tout le moins, si des logements sociaux sont construits, ils devraient être affectés à des familles de militaires.

11. Les crédits des systèmes d'information, d'administration et de gestion sont en forte augmentation (+33 % en AE) afin de permettre la montée en puissance du logiciel Source-Solde, amené à remplacer Louvois. Votre commission fait part de son inquiétude quant à l'application de la retenue à la source. Les crédits des politiques sociales augmentent également. En revanche, les crédits des politiques culturelle et éducative, de même que les crédits pour l'accompagnement des restructurations, sont en baisse.

Malgré ces fragilités, les crédits proposés pour le programme 212 sont globalement cohérents avec les besoins et avec les décisions prises en LPM actualisée et au cours de l'année 2016. Cela conduit logiquement vos rapporteurs à émettre un avis favorable aux crédits de ce programme.

A l'issue de sa réunion du mercredi 23 novembre 2016, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense ».