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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : soutien de la politique de la défense

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense : soutien de la politique de la défense ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le programme « Soutien à la politique de défense » regroupe, sous l'autorité du Secrétariat général pour l'administration (SGA), les fonctions d'administration et de soutien mutualisées au profit de l'ensemble du ministère, ainsi que, depuis 2015, les crédits de titre 2.

Cette évolution est la conséquence de l'évolution de la mission du SGA dans le cadre de la réorganisation du ministère de la défense qui renforce l'implication de la direction des ressources humaines du ministère et de celle des affaires financières, pour assurer un meilleur pilotage de la gestion.

Pour la fonction financière, l'autorité fonctionnelle de la direction des affaires financières est renforcée sur l'ensemble des services financiers du ministère, traitant du pilotage budgétaire et de contrôle interne, ainsi que les services exécutants, avec notamment pour objectif d'améliorer la qualité de l'information financière.

De même pour la fonction ressources humaines, la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) exerce désormais une autorité fonctionnelle renforcée sur l'ensemble de la politique « ressources humaines » du ministère et des organismes centraux chargés de ressources humaines.

Dans le projet de loi de finances pour 2017, les autorisations d'engagement du programme 212 « Soutien à la politique de défense » s'élèvent à 22 201,1 millions d'euros (+3,4 % par rapport à la loi de finances initiale 2016) et les crédits de paiement à 22 107,3 millions d'euros, ressources exceptionnelles incluses (+3,4 %).

Ce programme est budgétairement le plus important de la mission « défense » dont il regroupe 52,5 % des crédits de paiement et 54,1 % des autorisations de programme.

Évolution du programme 212 de la mission « Défense »

(ressources extérieures incluses)

(en millions d'euros)

   

LFI pour 2016

PLF pour 2017

Evolution 2016/2017

   

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Prog 212

T2

19 140,7

19 140,7

19 761,9

19 761,9

+3,2%

+3,2%

H T2

2 327,3

2 227,3

2 439,2

2 345,4

+4,8%

+5,3%

Total prog 212

 

21 468

21 368

22 201,1

22 107,3

+3,4%

+3,4%

Total mission

défense

 

45 560,3

39 939,4

42 244,8

40 841,6

-7,3%

+2,3%

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

LES CRÉDITS DU TITRE 2

I. UN BUDGET QUI TRADUIT L'ÉVOLUTION DE LA TRAJECTOIRE DES EFFECTIFS

A. LA TRAJECTOIRE EN MATIERE D'EFFECTIFS MODIFIÉE

1. La LPM initiale

La LPM de décembre 2013 avait défini un programme ambitieux de réduction d'effectifs portant sur un total de 33 675 équivalents temps plein (ETP) sur la durée de la programmation (2014-2019), dont 10 175 ETP correspondaient au reliquat de la programmation précédente et 23 500 ETP constituaient de nouvelles déflations, à réaliser selon le cadencement suivant :

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2014-2019

Déflation LPM 2014-2019

 

-5 000

-7 500

-7 500

-3 500

 

-23 500

Créations de postes au titre des réformes précédentes

   

+ 103

+ 103

   

+206

Déflation résiduelle au titre des réformes précédentes

-7 881

-2 500

       

-10 381

Déflation totale

-7 881

-7 500

-7 397

-7 397

-3 500

0

-33 675

Cette déflation visait à permettre une meilleure maîtrise de la masse salariale. Elle avait vocation à porter en priorité sur le soutien et l'environnement, afin de préserver les forces opérationnelles, et devait s'accompagner d'un rééquilibrage des effectifs au profit du personnel civil dans les secteurs non opérationnels.

La cible fixée pour 2014, première année d'exécution de cette programmation, avait été atteinte et même dépassée (8 007 déflations réalisées en 2014, soit 126 de plus que prévu).

Toutefois, la décision prise par le Président de la République, lors du Conseil de défense du 29 avril 2015, de renforcer significativement les effectifs de la Force opérationnelle terrestre (FOT), afin de permettre le maintien dans la durée de l'opération Sentinelle, engagée à la suite des attentats du 8 janvier 2015, et donc la présence en permanence de 7 000 hommes (avec une capacité de remontée à 10 000 hommes pendant un mois en cas de crise) sur le territoire national, a rendu nécessaire une révision à la baisse des objectifs de déflations initialement fixés.

2. L'actualisation de la programmation militaire par la loi du 28 juillet 2015

La loi du 28 juillet 2015 d'actualisation de la programmation militaire a par conséquent acté la diminution du nombre de déflations à réaliser, qui ne seraient plus que de 14 925 ETP sur la période 2014-2019 au lieu des 33 675 ETP initialement prévus, soit 18 750 « moindres déflations ».

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

-8 007

0

+2300

-2600

-2800

-3818

-14 925

Les 18 750 déflations évitées sur la période 2017-2019 devaient permettre :

- 15 250 créations de postes au titre des nouvelles missions du ministère, réparties de la manière suivante :

13 400 destinées à renforcer la mission de protection, dont 11 000 pour renforcer la force opérationnelle terrestre (FOT), dont les effectifs seront portés de 66 000 à 77 000 hommes, le solde (2 400) servant à assurer le soutien de l'opération Sentinelle ainsi que la mission Cuirasse de protection des installations militaires (qui concerne les trois armées) ;

. près de 900 pour le renseignement et la lutte informatique active, dont 250 découlant des annonces faites par le Premier ministre à la suite des attentats de janvier 2015 ;

. environ 950 consacrés au soutien à l'exportation (dit « SOUTEX »), notamment dans le cadre de la vente d'avions Rafale à l'Egypte et au Qatar, au renforcement des systèmes d'information et des infrastructures opérationnelles ainsi qu'à la mise en oeuvre de matériels nouveaux ;

- le maintien de 3 500 postes, dont la suppression s'avérait difficilement réalisable (sur un total de 7 000, ce qui signifie que plus de 3 500 déflations problématiques devront encore être réalisées.

Au final, 95 % de l'allègement des déflations devait bénéficier aux forces armées.

3. Les conséquences des attentats du 13 novembre 2015 et du Conseil de défense du 6 avril 2016

Les attentats dramatiques commis à Paris le 13 novembre 2015 ont marqué une nouvelle inflexion dans les évolutions d'effectifs prévues sur la fin de la programmation.

Dans le discours qu'il a prononcé devant le Parlement réuni en Congrès, le lundi 16 novembre 2015, le Président de la République a en effet annoncé que la situation de guerre dans laquelle nous nous trouvons implique une augmentation des moyens.

S`agissant des armées, compte tenu de leur grande sollicitation en vue de la protection du territoire et dans le cadre des opérations extérieures, « il n'y aurait aucune diminution d'effectifs dans la défense jusqu'en 2019 », au bénéfice des unités opérationnelles, de la cyberdéfense et du renseignement.

Cette décision s'est traduite par la définition d'une nouvelle trajectoire d'effectifs validée lors du Conseil de défense du 6 avril 2016.

(En ETP)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

LPM initiale (loi du 18 déc 2013)

-7 881

-7 500

-7 397

-7 397

-3 500

0

-33 675

LPM actualisée

(loi du 28 juillet 2015)

-8 007

0

+2300

-2600

-2800

-3818

-14 925

Trajectoire actualisée

(Conseil de défense du 6 avril 2016)

-8 007

0

+2300

+400

+200

+182

- 4925

Source : ministère de la défense

L'évolution nette des effectifs de la défense sur la période 2014-2019 s'établira à -4 925 ETP, soit 10 000 « moindres déflations » par rapport à ce que prévoyait la loi d'actualisation de la LPM du 28 juillet 2015.

4. Une manoeuvre RH qui se poursuit

Malgré cet allègement des déflations, la manoeuvre RH et la transformation des armées se poursuivent afin de permettre un redéploiement des postes au profit des priorités énoncées par le Président de la République.

Ainsi que l'indique le rapport unique n° 530 du Gouvernement au Parlement du 18 octobre 2016 relatif à la programmation militaire pour les années 2014-2019, la création ou la préservation de postes permettra en effet :

- un renforcement de la chaine opérationnelle (de l'ordre de 5 000 postes) de l'armée de terre, de la marine et de l'armée de l'air et des moyens dévolus à la protection des installations et sites sensible ainsi que de la chaine d'expertise et de commandement Sécurité Protection (SECPRO) ;

- la consolidation des organismes de soutien (SCA, SSA et SGA), justifiée par la nécessité de prendre en charge 10 000 personnels supplémentaires (+1500 postes) ;

- la montée en puissance des fonctions « cyberdéfense » et « renseignement » (+1 000 postes) ;

- l'annulation de 2 500 suppressions de postes prévues par l'actualisation de la LPM, justifiée par la nécessité de « sécuriser les capacités opérationnelles du ministère de la défense ».

Les postes créés ou maintenus le seront à hauteur de 8 000 postes au profit de personnel militaire et à hauteur de 2 000 postes au profit de personnel civil (la déflation des ouvriers de l'Etat étant atténué de 1 300 postes alors que les 700 autres postes sont destinés à des agents de catégorie A, notamment dans les domaines « cyberdéfense et renseignement »).

La poursuite de la manoeuvre RH impose de maintenir un niveau suffisant de mesures d'aide au départ, même s'il est revu à la baisse par rapport à la LMP actualisée (2 300 militaires et 600 civils concernés sur 2017-2019 contre respectivement 4 500 et 1200 en LPM actualisée). Ces mesures conditionnent aussi le dépyramidage sur le groupe de grade colonel/lieutenant-colonel, et donc le recrutement de jeunes officiers.