Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : soutien de la politique de la défense

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense : soutien de la politique de la défense ( avis - première lecture )

B. LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ « BALARD »

1. Les crédits du projet « Balard »

Le projet se décompose en deux parties, retracées respectivement à l'action 4 « Politique immobilière » et à l'action 11 « Pilotage, soutien et communication ».

a) Au titre de l'action 4 « Politique immobilière »

Ces crédits s'élèvent à 12 millions d'euros en AE et CP.

Le périmètre de ces opérations comprend notamment :

- les prestations d'ingénierie et d'assistance à maîtrise d'ouvrage ;

- les opérations d'adaptation de certains espaces de la parcelle Est qui accueillent déjà des personnels ;

- les opérations de sécurisation à l'intérieur du site qui s'imposent dans le contexte actuel (un budget de 10 millions d'euros est prévu pour la sécurisation périmétrique du site).

Les sites d'Arcueil et de Vanves font par ailleurs l'objet de densifications (construction de bâtiments provisoires et définitifs, réhabilitations).

b) Au titre de l'action 11 « Pilotage, soutien et communication »

Les crédits inscrits à l'action 11 s'élèvent à 151,92 millions d'euros en AE et à 214,75 millions d'euros en CP en 2017.

Ces crédits comprennent :

- les redevances du contrat de partenariat (immobilier, SIC, mobilier, services, maintenance, énergie, renouvellement, gestion, liquidité, taxes et impôts), dont la part « investissements » a été cristallisée à la suite de la mise à disposition des bâtiments ;

- les modifications du programme fonctionnel liées en partie aux réorganisations structurelles du ministère ayant une conséquence financière en investissement et/ou en exploitation (ex : travaux de la parcelle Est - phase 2) ;

- certaines opérations connexes : déménagements et destruction de documents, restauration en régie des Hautes autorités.

D'après les informations fournies par le ministère, malgré quelques travaux d'adaptation en complément du programme initial, l'équilibre financier du projet est respecté en raison de la cristallisation des taux bancaires à la mise à disposition des bâtiments, d'indices de révision de prix favorables et des économies liées à la mutualisation et au regroupement des services.

2. Les principaux enjeux du projet « Balard »
a) Les objectifs

Le projet Balard poursuit quatre objectifs :

- améliorer la gouvernance du ministère en rassemblant sur un site unique les états-majors et les directions autrefois dispersés sur une douzaine de sites parisiens (soit, à terme, 9 300 personne);

- rationaliser la gestion des emprises immobilières du ministère en libérant une ressource foncière importante en plein Paris ;

- rationaliser le soutien et le fonctionnement de l'administration centrale, en mutualisant les ressources ;

- réussir un grand projet architectural qui marquera Paris et le ministère de la défense, tout en améliorant substantiellement le cadre de travail des personnels civils et militaires.

b) Le déroulement

Le site de Balard, que les membres de votre commission ont visité le 5 février 2015, comprend deux parcelles : Est (8,5 ha) et Ouest (8 ha), séparées par l'avenue de la Porte de Sèvres. La parcelle Ouest est divisée en deux parties par une voie nouvelle prévue au plan local d'urbanisme de Paris :

- d'une part, cinq hectares sur lesquels sont construits des immeubles neufs du ministère de la défense et, notamment, les plus sensibles en termes de sécurité ;

- d'autre part, trois hectares en extrémité occidentale du site (ou « corne Ouest »), près de l'emprise de SAFRAN, pour une valorisation sous forme d'immeubles locatifs de bureaux.

La rénovation des deux tours de la cité de l'air a été engagée sous maîtrise d'ouvrage publique. Les tours « F » et « A » (anciennement « tour de la DGA ») ont respectivement été livrées en mars 2012 et mars 2013. Elles ont été prises en exploitation par la société par actions simplifiée (SAS) OPALE Défense.

Le projet Balard est réalisé dans le cadre d'un contrat de partenariat public-privé (PPP), intégrant la conception architecturale et technique, la construction ou la rénovation des bâtiments, leur entretien et leur maintenance, les services. Le contrat intègre également la réalisation et la maintenance des réseaux informatiques et téléphoniques, y compris la fourniture et l'entretien des postes informatiques pendant cinq ans.

La durée du PPP est fixée à 30 ans incluant la période de conception - construction (3 ans) et la période d'exploitation (27 ans). L'essentiel de la construction neuve et de la rénovation a été réalisé entre janvier 2012 et février 2015. Une partie de la rénovation de la parcelle Est sera poursuivie jusqu'en 2018, la rénovation des bâtiments 22 et 24 ayant été décalée.

L'année 2016 est la première année complète d'exploitation et voit la poursuite des travaux de la phase 2 sur la parcelle Est, notamment la rénovation de six bâtiments. En outre, un important ensemble de parkings a été livré en juillet 2016.

Les principales prestations de service externalisées dans le contrat sont les suivantes : restauration, nettoyage, gardiennage extérieur, gestion de l'hébergement sur le site et assistance bureautique.

Chronologie du projet Balard

2 juin 2009 

Lancement de la procédure de contrat de partenariat

15 juillet 2009 

Réception des dossiers de candidature

Janvier 2010 à janvier 2011 

Déroulement du dialogue compétitif

17 février 2011 

Choix du titulaire

30 mai 2011 

Signature du contrat

Juin 2011 à février 2012 

Préparation, dépôt, instruction et délivrance du permis de construire

Janvier 2012 

Début du chantier

Février 2015 

Mise à disposition des bâtiments de la parcelle Ouest

Avril 2015 

Mise à disposition des bâtiments de la parcelle Est - phase 1

Janvier à juin 2015 

Levée des réserves, prise de possession des immeubles, transfert des personnels

Novembre 2015 

Fin du transfert des personnels, libération des emprises parisiennes.

Mai 2016

Libération du site de la DGA à Bagneux.

Octobre 2016

Fin de la rénovation des bâtiments de la parcelle Est (hors bâtiments 22 et 24).

Courant 2018

Fin de la rénovation des bâtiments de la parcelle Est (bâtiments 22 et 24).

Les principaux facteurs de perturbation du calendrier initial ont été les suivants :

- des travaux complémentaires de dépollution des sols ont dû être réalisés, certaines terres ne pouvant rester sur place du fait de leur niveau de pollution industrielle et d'autres en surplus devant être évacuées en décharges agréées.

- Le délai demandé par la Ville de Paris pour délivrer les autorisations d'emprises de voiries a perturbé le chantier.

- D'autres sujets tels que la complexité des études pour les parties les plus sensibles du site, la découverte de fondations des anciennes fortifications, la découverte fortuite d'amiante ou la réalisation de travaux complémentaires ont conduit le ministère et OPALE-Défense à trouver un accord sur un décalage des dates de mises à disposition.

L'essentiel des ouvrages nouveaux a été mis à disposition du ministère de la défense le 28 février 2015 au lieu du 30 septembre 2014 initialement prévu. Pour la parcelle Est phase 1, la date contractuelle de mise à disposition a été reportée au 24 avril 2015.

Les conséquences financières des évènements ayant conduit à ces reports de dates de mise à disposition ont fait l'objet d'un avenant « Surcoûts » en date du 9 juillet 2014. Le montant total de cet avenant s'élève à 37,3 millions d'euros HT valeur décembre 2010 (22,4 millions d'euros pour les désamiantages complémentaires et 14,9 millions d'euros pour l'indemnisation des perturbations).

Les principaux ouvrages ont été mis à la disposition du ministère le 28 février 2015 pour ceux de la Parcelle Valin (bâtiment ministère et Perret) et le 24 avril 2015 pour ceux de la Parcelle Victor (ex cité de l'Air). Ces mises à disposition ont été assorties d'un grand nombre de réserves (62 000 pour la seule Parcelle Valin) dont la plupart (>95 %) ont été levées au 1er juillet 2015.

Le niveau élevé des réserves ainsi que des difficultés dans le déploiement de la bureautique ont retardé le planning des emménagements d'environ un mois. Toutefois, les états-majors et les centres opérationnels ont pu emménager avant le début de l'été 2015.

Au total, près de 170 entités ont été déménagées en provenance de 19 sites différents ; 8 667 personnes ont rejoint le site de Balard entre le 2 mars et le 10 novembre 2015. Les bâtiments de la parcelle Est livrés en 2016 accueilleront quatre organismes comptant près de 265 personnes. La manoeuvre se poursuivra jusqu'en 2018 avec l'achèvement des travaux de la parcelle Est et l'installation complète des 9 300 agents à Balard.

Les études et travaux de la phase 2 de la parcelle Est (parcelle Victor), essentiellement des rénovations, sont en cours de finalisation et les premières mises à disposition sont intervenues en août et septembre 2015 (bâtiments 21 et 26). Une deuxième vague de mise à disposition est prévue pour septembre/octobre 2016 (bâtiments 16, 17 et 23). En raison de modifications à apporter au programme fonctionnel initial des bâtiments 22 et 24, l'achèvement de leur rénovation est reporté à l'été 2018.

c) Le plan de financement actualisé

Au terme de la procédure et du dialogue compétitif, lancés en juin 2009, le contrat de partenariat de l'État (CPE) « PPP Balard » a été signé le 30 mai 2011 avec un groupement d'entreprises, réunies au sein d'une société de projet baptisée OPALE Défense, dont le mandataire est la société Bouygues Construction.

Le montant total du contrat, c'est-à-dire le cumul des redevances sur 27 années d'exploitation, de 2014 à 2041, a été initialement évalué à 3,5 milliards d'euros constants hors taxe (valeur décembre 2010) et la redevance annuelle moyenne à payer par le ministère de la défense de 2014 à 2041 à 130 millions d'euros HT, soit 156 millions d'euros TTC (valeur décembre 2010), conformément à l'évaluation préalable réalisée en 2009.

Depuis la signature du contrat, un certain nombre d'événements et d'aléas ont généré un surcoût en matière d'investissements de l'ordre de 87 millions d'euros HT valeur décembre 2010 se décomposant en :

- 10 millions d'euros pour le traitement de pollutions résiduelles des sols,

- 22,6 millions d'euros pour des désamiantages complémentaires dans les bâtiments existants,

- 39,7 millions d'euros pour des travaux complémentaires à réaliser à la demande du ministère,

- 15 millions d'euros pour indemnisation des perturbations subies par le titulaire du contrat en raison des événements ci-dessus.

Toutefois, en raison des économies engendrées au titre des redevances investissement (146 millions d'euros HT) par les cristallisations des taux intervenues en octobre 2013, février 2015 et avril 2015, les taux étant particulièrement bas par rapport aux hypothèses du contrat, le montant total du contrat demeure quasiment inchangé.

À ce jour, le montant total prévisionnel du contrat s'établit à 3,4 milliards d'euros constants hors taxe (valeur décembre 2010). Au sein de ce montant, la redevance investissement s'élève, de manière définitive, à 1 373 millions d'euros, dont 573 millions d'euros de frais financiers.

La redevance moyenne annuelle TTC en phase d'exploitation s'élève à 150 millions d'euros TTC (valeur décembre 2010) et a légèrement baissé par rapport au montant initial (-4,1 %) essentiellement du fait de la baisse de la redevance investissement (-10 %) et comprend ainsi à la date de mise à disposition de la Phase 1, intervenue en avril 2015 (euros constants valeur décembre 2010) :

- une redevance immobilière de 48,7 millions d'euros, incluant les frais financiers, versée pendant toute la durée d'exploitation, de 2015 à 2041 ;

- une redevance SIC (systèmes d'information et de communication) moyenne de 30,7 millions d'euros sur la durée du contrat couvrant l'ensemble des besoins en investissement, financement, exploitation et renouvellement ;

- une redevance services de 29 millions d'euros versée pendant toute la durée d'exploitation et portant sur la restauration, le nettoyage, l'accueil/filtrage, l'hébergement et divers services (blanchissage, conciergerie) ;

- une redevance maintenance de 19,8 millions d'euros ;

- une redevance renouvellement (gros entretien réparation des immeubles/GER) moyenne de 9,3 millions d'euros versées pendant toute la durée d'exploitation ;

- une redevance énergie-fluides estimée sur la base des tarifications actuelles à 5,6 millions d'euros versée pendant toute la durée d'exploitation ;

- une redevance gestion moyenne de 4 millions d'euros, versée pendant toute la durée d'exploitation ;

- une redevance mobilière moyenne de 2,5 millions d'euros sur la période d'exploitation, couvrant l'ensemble des besoins en investissement, financement, exploitation et réassort ;

- une redevance liquidité annuelle moyenne de 0,2 million d'euros sur la période d'exploitation.

Les ressources nécessaires au financement de la redevance toutes taxes comprises, dans la durée, identifiées dans le schéma de financement initial, devraient être assurées par redéploiement des crédits budgétaires :

- des crédits de fonctionnement et d'investissement correspondant aux dépenses de soutien de l'administration centrale et d'entretien de ses locaux sur les emprises du ministère, y compris Balard ;

- des loyers acquittés pour la direction générale de l'armement (DGA) à Bagneux ;

- des dépenses de personnel hors pensions correspondant aux activités de soutien de l'administration centrale ;

- des loyers budgétaires des emprises parisiennes du ministère, hors Balard, pouvant être affectés au financement de l'opération ;

- de la dotation dont bénéficie le ministère au titre du mécanisme interministériel de compensation du surcoût de la TVA sur les prestations externalisées.

Au bilan, l'opération doit être financièrement neutre pour le ministère sous réserve que les redéploiements précités s'effectuent selon la trajectoire initiale. Certains de ces redéploiements ont été retardés. Néanmoins, des gains sont attendus sur les services obtenus et l'optimisation du regroupement des entités du ministère sur un lieu unique.

Le projet Balard s'accompagne de la libération d'une douzaine d'emprises parisiennes qui abritaient la plupart des services d'administration centrale, aujourd'hui regroupés sur le site unique. Certaines (Îlot Saint-Germain, Hôtel de l'Artillerie, ensemble Penthemont-Bellechasse) ont été ou seront cédées. Le produit de ces cessions bénéficiera aux programmes d'investissements immobiliers.

En l'absence du projet Balard, le ministère aurait dû investir dans les prochaines années des sommes importantes pour remettre en état les bâtiments existants et les réseaux de systèmes d'information et de communication.

Sur le plan financier, afin d'assurer le contrôle du capital de l'opérateur dans la durée, un protocole a été passé avec la Caisse des dépôts et consignations pour que celle-ci dispose d'une minorité de blocage (34 %) dans le capital de la société de projet, interlocuteur du ministère de la défense pendant 30 ans. Ce dispositif permettra d'exercer un contrôle minimal sur l'actionnariat de la société.

Sur le plan économique, l'ensemble du projet de janvier 2012 à avril 2015 a été considérable a généré un pic à plus de 2 000 emplois dans les bureaux d'études, cabinets d'architectes et entreprises du BTP.

d) Le suivi et le pilotage du contrat de PPP

La délégation pour le regroupement des états-majors et services centraux de la défense (DRESD) a cessé son activité le 30 septembre 2015.

Ses attributions ont été reprises par :

- le Service Parisien de soutien de l'Administration Centrale (SPAC) pour le pilotage et le suivi de l'exécution du contrat ainsi que la conduite de l'exploitation ;

- la Direction Centrale du Service d'Infrastructure de la Défense (DCSID) pour la conduite des travaux d'infrastructure phase 2 de la parcelle Est ;

- la Direction Interarmées des Réseaux d'Infrastructure et des Systèmes d'Information (DIRISI) pour la conduite des investissements et de l'exploitation des systèmes d'information et de communication ;

- le Commandant militaire d'îlot (COMILI) pour les aspects concernant la sécurité du site et la protection défense ;

- la Sous-direction du pilotage des ressources humaines (SDPRHF) du SGA pour le suivi financier des dépenses de personnels et du financement du PPP.

Au sein du SPAC, a été créée une sous-direction du site de Balard (SDBA) au début de l'année 2014, tant pour suivre et piloter le contrat de partenariat que pour réaliser les activités en régie qu'il a été nécessaire de mener en 2014 et 2015 pour répondre aux besoins nouveaux (restauration des hautes autorités, gestion des données nominatives sur Balard, gestion des espaces de conférences et des outils audio-visuels, etc.).

La SDBA exerce une compétence générale sur tous les aspects relevant du contrat de partenariat et sur l'ensemble des conditions de fonctionnement du site pour assurer les missions de soutien dues aux organismes.

Elle est composée de trois bureaux : un bureau dédié à l'exploitation et la maintenance, un bureau multi-services et un bureau chargé de l'évaluation et du suivi de l'exécution du PPP.

La SDBA est construite comme une structure de proximité au service des occupants du site pour garantir, par le contrôle, le bon fonctionnement au quotidien du soutien assuré par Opale-Défense dans le cadre du PPP, ou par tout autre prestataire, pour être en symétrie avec la structure d'Opale-Défense pour l'exploitation et pour assumer les responsabilités de chef d'emprise en particulier en termes d'hygiène, santé, conditions de travail et de sécurité incendie.

Outre les recours aux directions spécialisées du ministère (direction des affaires financières, direction des affaires juridiques, direction centrale du service d'infrastructure de la défense, direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information), la SDBA s'appuie sur l'expertise des autres sous-directions du SPAC en termes d'ingénierie de soutien, d'achats et de finances, de qualité et d'hygiène et sécurité.

Certains travaux sur les bâtiments de la parcelle Est n'étant pas encore achevés, la responsabilité de leur réception n'est pas assurée par le SPAC, mais par la DCSID assistée de la DIRISI, qui a mis en place une cellule dédiée. Un protocole tripartite SPAC/DCSID/DIRISI a été signé le 23 septembre 2015 pour le pilotage de ces travaux.

S'agissant des principaux risques identifiés dans la gestion du PPP, le rapport du contrôle général des armées (CGA) du 23 janvier 2014, relatif à la mise en place du dispositif de gestion de la relation État - prestataire dans le cadre du partenariat public privé (PPP) Balard identifiait pointait notamment le risque que la société titulaire du PPP (OPALE-Défense) - interlocuteur unique de l'administration - soit insuffisamment structurée au regard des différents prestataires privés (notamment SODEXO, Bouygues Energie Service ou THALES).

Par ailleurs, ce rapport recommandait que le ministère conserve une forte capacité de contrôle en interne, indépendamment des systèmes informatiques mis en place par les prestataires.

Le contrat prévoit la tenue de différents comités spécialisés (comité financier, comité travaux, etc.) à échéance mensuelle permettant d'instaurer un dialogue entre le ministère et le titulaire du contrat.

Les domaines d'action des prestataires privés peuvent être ramenés en trois grandes catégories : l'exploitation - maintenance, les services et les SIC, nécessitant une activité constante des équipes de contrôle du ministère de la défense.

Des questions subsistent sur la fiabilité des informations renseignées dans les outils informatiques mis en place par les prestataires.

L'installation sur le site de Balard a modifié les habitudes d'appel au soutien des organismes qui doivent désormais saisir leurs demandes de prestations sur un portail informatique. Cette interface entre les occupants du site et OPALE Défense n'est pas encore à la hauteur des attentes de l'administration et fait l'objet d'une attention particulière de la part du ministère et d'OPALE Défense avec une perspective d'évolutions applicatives au regard des demandes des bénéficiaires. Un travail dans ce sens est entrepris avec OPALE Défense.

La sécurité du site de Balard

Vos rapporteurs ont interrogé le ministère de la défense sur les mesures prises pour assurer la sécurité du site de Balard. Les informations suivantes leur ont été apportées.

À partir d'un PC Protection géré par du personnel de gendarmerie, la sécurité du site est organisée autour de trois entités :

- le groupement de sûreté et de sécurité de Paris (GSSP), unité de la gendarmerie de l'air mise pour emploi auprès du délégué pour la défense et la sécurité locale (DDSL) du ministère de la défense, le commandant militaire (COMILI) Balard. Sur l'ilot Balard, cette unité est chargée de la protection et de la défense du site. Elle assure pour ce faire, les missions de police judiciaire, de police administrative et de police militaire, sur le site et ses abords ;

- le détachement CUIRASSE, armé par du personnel officier, sous-officier, officier marinier, militaire du rang et équipage, par rotation d'un mois. Il assure les missions, de protection des accès à l'ensemble du site de Balard « intra-muros » (accès piétons, accès véhicules) et de sécurisation des zones logistiques ;

- le personnel de gardiennage de la société SERIS, chargé de l'accueil, du contrôle aux entrées (contrôles personnes et bagages) piétons et véhicules.

L'activité du détachement CUIRASSE et des personnels de gardiennage est gérée et contrôlée par le personnel du GSSP, et des moyens informatiques de contrôle d'accès (badges) et de caméra complètent ce dispositif.

À noter également, la présence d'une compagnie de sapeurs-pompiers de Paris (42ème CSPP) affectée sur le site.

Par ailleurs, compte tenu des attentats intervenus sur le territoire national, des travaux de sécurisation du poste de commandement opérationnel ont été diligentés et devraient être terminés en septembre 2016 pour un montant estimé à 5,8 M€ TTC. De plus, des travaux de mise en sécurité du site sont en cours notamment sur les bâtiments accueillant du public pour un montant estimé à 1,5 M€ TTC.

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs