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Projet de loi de finances pour 2017 : Solidarité, insertion et égalité des chances

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

SECONDE PARTIE - LA PRIME D'ACTIVITÉ, UN NOUVEAU MINIMUM SOCIAL AUX EFFETS SUR L'EMPLOI SURESTIMÉS

I. UN DISPOSITIF APPAREMMENT REPENSÉ EN PROFONDEUR

A. DES MODALITÉS REDÉFINIES ET UN ACCÈS FACILITÉ

1. Une éligibilité à la prime d'activité élargie
a) L'ouverture aux jeunes

La loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi12(*) porte dans son titre IV la création de la « prime d'activité », nouvelle prestation qui vient en remplacement à partir du 1er janvier 2016 de la prime pour l'emploi (PPE) et du RSA-activité. La prime est présentée comme servant le double objectif de lutte contre la pauvreté et d'incitation financière à la reprise d'un emploi.

Se substituant à deux dispositifs dont l'efficacité a souvent été décriée (cf. infra), la prime d'activité, malgré les quelques débats qu'elle a suscités dans la société civile et au cours de l'examen parlementaire du texte, a globalement recueilli l'assentiment. Sans se démarquer véritablement du RSA-activité, dont elle reprend la formule de calcul, elle est censée doublement remédier au faible succès rencontré par ce dernier et au ciblage lacunaire de la PPE.

La principale innovation de la prime d'activité réside dans son ouverture aux jeunes actifs âgés de 18 à 25 ans. En effet, ces derniers n'ont jamais été retenus dans les publics éligibles au revenu minimum d'insertion (RMI) et au revenu de solidarité active (RSA)13(*). Ils pouvaient en revanche être bénéficiaires de la PPE, sous réserve de constituer leur propre foyer fiscal. Cette exclusion des minima sociaux se justifiait par le primat que devait avoir la solidarité familiale (et l'obligation alimentaire des parents) sur les dispositifs de la solidarité nationale. Cependant, dans un contexte qui voit l'explosion du taux de chômage des jeunes (proche de 25 %), le Gouvernement a souhaité les inclure dans la cible de la prime d'activité, non pas au titre de la solidarité nationale, mais au titre de l'incitation financière à trouver ou à se maintenir dans l'emploi.

Suivant cette logique, le Gouvernement a également décidé d'inclure dans la cible de la prime d'activité tous les jeunes apprentis ou étudiants dont les revenus professionnels - au titre de leurs « petits boulots » - s'élèvent à plus de 0,78 Smic mensuel, à savoir le seuil qui correspond à la sortie obligatoire du jeune de l'éligibilité aux prestations familiales et aux allocations logement. La prime d'activité est alors conçue comme une prolongation des minima sociaux versée sous critère d'activité.

Le jeune actif disposera alors d'une option. Il pourra constituer son propre foyer fiscal et percevoir la prime d'activité à titre personnel ou bien continuer de déclarer ses revenus dans le cadre du foyer fiscal de ses parents, qui seront pris en compte dans le calcul de la prime. On estime à environ 400 000 le nombre de jeunes actifs qui sont désormais éligibles.

b) La possibilité de cumul avec d'autres prestations

Par définition, la prime d'activité intervenant à partir d'un niveau de ressources supérieur au RSA-socle, elle est cumulable avec un revenu d'activité dans la limite d'un certain seuil. Son bénéficiaire peut en effet la cumuler avec ses revenus professionnels si ces derniers sont supérieurs à 0,2 Smic et inférieurs à 1,3 Smic mensuel net.

D'autre part, l'article L. 842-4 du code de la sécurité sociale énumère l'ensemble des ressources du bénéficiaire qui déterminent son éligibilité. Parmi elles se trouvent les « ressources ayant le caractère de revenus professionnels » mais aussi « les prestations et les aides sociales, à l'exception de certaines d'entre elles en raison de leur finalité sociale particulière ». Cette dernière précision fait de la prime d'activité une prestation sociale subsidiaire par rapport aux autres dispositifs de protection sociale (allocations logement et allocations familiales notamment) dont l'allocataire peut bénéficier.

Néanmoins, en raison du caractère particulier d'incitation au retour à l'emploi que le Gouvernement a entendu conférer à la prime d'activité (et sur lequel votre rapporteur aura l'occasion de revenir), il a progressivement exclu de la base-ressource plusieurs prestations destinées à des publics spécifiques. Ces prestations participant moins d'une logique d'assistance que d'une logique de compensation, il a paru normal d'autoriser leur cumul avec la prime d'activité sans que le montant de la seconde ne soit déduit du montant des premières. Il s'agit principalement de la garantie jeunes et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH)14(*).

La garantie jeunes est un dispositif destiné aux personnes âgées de 18 à 25 ans qui sont en grande précarité15(*). En plus d'un accompagnement individualisé dans l'emploi, il leur est versé une allocation mensuelle de 483 euros.

La garantie jeunes, ayant la qualité de prestation sociale, doit normalement compter dans la base-ressource pour l'éligibilité à la prime d'activité, et le droit commun prévoit que le versement de la prime entraîne la suspension du versement de l'allocation mensuelle. Cependant, « lorsqu'un droit à la prime d'activité est ouvert au titre d'une activité antérieure à l'entrée dans la garantie jeunes, la prime correspondant à cette période d'activité demeure cumulable avec l'allocation16(*) ».

L'AAH, en tant que prestation sociale, aurait normalement dû également figurer dans la base-ressource, mais l'article 99 de la loi du 8 août 201617(*) lui donne, pour le calcul de l'éligibilité à la prime d'activité, le statut de revenus professionnels. Cela signifie qu'au lieu d'être comptabilisée dans la base-ressource pour l'intégralité de son montant, l'AAH n'y est prise en compte qu'à hauteur de 38 % (comme tout revenu professionnel). La mesure a été pensée afin de ne pas exclure les travailleurs handicapés titulaires de l'AAH du bénéfice de la prime, alors qu'ils doivent être, du fait de leur situation, des cibles prioritaires du maintien dans l'emploi.

c) Des montants variables en fonction de la situation du bénéficiaire

Au niveau du versement, la prime d'activité concerne essentiellement deux types de publics distincts : les anciens bénéficiaires du RSA-activité, dont les droits sont automatiquement reconduits, et les nouveaux bénéficiaires qui doivent en faire la demande.

D'après la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), le montant de la prime d'activité s'élèverait en moyenne pour les premiers à 184 euros mensuels (soit 20 % du revenu) et pour les seconds à 140 euros (soit 10 % du revenu). Tous publics, la moyenne serait de 160 euros.

Montant de la prime d'activité pour une personne seule en fonction du revenu (en unités de Smic)

Source : Étude d'impact du projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi

On s'aperçoit que la distribution de la prime d'activité en fonction du revenu est à peu près la même que celle du RSA-activité. Fortement croissant pour les revenus inférieurs à 0,5 Smic, le montant de la prime entame une décrue progressive entre 0,5 et 0,8 Smic, et diminue plus fortement à partir de 0,8 Smic pour atteindre son point de sortie à 1,3 Smic. La principale modification apportée par rapport à la formule de calcul du RSA-activité réside dans l'ajout d'un bonus individuel qui croît de façon linéaire à partir de 0,5 Smic jusqu'à atteindre sa valeur maximale de 67 euros au niveau de 0,8 Smic.

2. Une prestation plus accessible
a) Un accès dématérialisé

Un des principaux défis de la nouvelle prime d'activité, construite sur un modèle similaire à celui du RSA-activité, était de ne pas reproduire le principal échec de ce dernier, à savoir un taux de non-recours très élevé. Pour cela, des modalités simplifiées de demande et d'accès devaient être mises en oeuvre.

Dès la fin d'année 2015, une opération de communication d'envergure a été mise en place par les organismes gestionnaires de la future prime d'activité, la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) et la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA), auprès des futurs bénéficiaires. Cette opération a essentiellement consisté dans le lancement d'un simulateur en ligne, très ergonomique et dont le remplissage ne demande pas plus de deux minutes. Les futurs bénéficiaires ont pu, à l'issue de leur simulation, enregistrer certaines données comme leur identité.

Au 1er janvier 2016, l'organisme gestionnaire a repris contact avec les bénéficiaires éligibles à la prime pour les inviter à finaliser leur demande de prime d'activité. Une communication complémentaire a par ailleurs été mise en oeuvre le 18 janvier 2016, pour annoncer la livraison de la procédure de demande finalisée. Cette procédure est intégralement dématérialisée, ne requiert l'envoi postal d'aucun document ni de déplacement physique auprès de l'organisme, et demande un temps total inférieur à dix minutes.

L'approche en matière de demande et de gestion de la prime s'est donc caractérisée par une grande simplicité et rapidité, qui n'ont pas été démenties par le succès manifeste du service en ligne : en octobre 2016, 12 millions de simulations avaient déjà été réalisées.

b) La déclaration trimestrielle de ressources

Un autre apport important de la prime d'activité réside dans la sécurité accrue qui entoure la déclaration trimestrielle de ressources. En effet, on pouvait expliquer le non-recours au RSA-activité par le rythme trimestriel des justificatifs de revenus des allocataires, qui pouvait les exposer à des remboursements d'indus pour le cas où leurs revenus d'activité avaient dépassé le plafond de ressources en cours de trimestre.

La prime d'activité écarte ce risque en « figeant » les droits de l'allocataire pour le trimestre à venir. Même en cas de « retour à meilleure fortune » au cours d'un trimestre de perception de la prime d'activité, il ne pourra lui être demandé, à l'issue de ce trimestre, de rembourser les sommes qu'il aurait indument touchées.


* 12 Loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, articles 57 et suivants.

* 13 À l'exception des jeunes ayant des enfants à charge.

* 14 S'y ajoutent également, et de façon plus surprenante, les pensions d'invalidité et les rentes AT/MP.

* 15 Elle a été généralisée par l'article 46 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* 16 Décret n° 2015-1890 du 30 décembre 2015 modifiant le décret n° 2013-880 du 1er octobre 2013 relatif à l'expérimentation de la « garantie jeunes ».

* 17 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.