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Projet de loi de finances pour 2017 : Recherche et enseignement supérieur

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

PREMIÈRE PARTIE - ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Les crédits consacrés par l'État à l'enseignement supérieur sont principalement retracés dans trois programmes de la MIRES :

- le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » (doté dans le PLF 2017 de 13,2 milliards d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 335 millions d'euros par rapport à 20163(*), soit + 2,6 %) ;

- le programme 231 « Vie étudiante » (doté dans le PLF 2017 de 2,7 milliards d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 235 millions d'euros par rapport à 2016, soit + 9,5 %) ;

- l'action 01 « Enseignement supérieur » du programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » (doté dans le PLF 2017 de 304 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 8 millions d'euros par rapport à 2016, soit + 2,7 %).

Ces trois programmes représentent près de 16,3 milliards d'euros dans le PLF 2017, en augmentation de 3,7 % par rapport à 2016. L'essentiel de ces sommes (plus des trois quarts) est destiné au programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire ».

Poids respectif des programmes 150, 231 et 142-01 dans le PLF 2017

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, d'après les documents budgétaires

À ces crédits inscrits dans la MIRES, il faut ajouter, pour avoir un panorama complet de l'effort budgétaire en faveur de l'enseignement supérieur, les crédits pour les classes préparatoires et les STS4(*) ainsi que les crédits destinés aux établissements d'enseignement supérieur sous tutelle d'un autre ministre que celui chargé de l'enseignement supérieur : Défense, Culture, etc.).

Plusieurs annonces majeures du Gouvernement ont un impact sur le PLF 2017 en matière d'enseignement supérieur et expliquent la hausse de 3,7 % des crédits observée cette année :

- la création de 1 000 nouveaux emplois (dernière année d'application d'un plan à cinq ans qui s'est étalé sur le quinquennat, pour un montant de 60 millions d'euros dans le PLF 2017) ;

- une dotation supplémentaire de 100 millions d'euros destinée aux établissements pour leur permettre de faire face à l'augmentation des effectifs étudiants en 1er cycle ;

- le dégel du point d'indice dont l'impact est particulièrement fort sur un budget caractérisé par le poids de sa masse salariale5(*).

I. UN INCONTESTABLE SOUTIEN BUDGÉTAIRE À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR SUR LE QUINQUENNAT

À quelques mois de la fin de l'actuel quinquennat, votre rapporteur pour avis a choisi de retracer un panorama des principales évolutions budgétaires depuis 2012. Il en ressort un incontestable soutien budgétaire dans un contexte pourtant marqué par la nécessaire maîtrise des dépenses publiques.

A. DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN HAUSSE SUR LE QUINQUENNAT

Au sein du budget général de l'État, marqué par le contexte de restriction budgétaire, les programmes 150 et 231 ont bénéficié d'un statut privilégié : « sanctuarisés » sur les années 2014 à 2016, ils ont même connu de notables augmentations en 2013 et 2017.

Évolution des crédits de l'enseignement supérieur depuis 2012

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat,
d'après les documents budgétaires

Sur le quinquennat, l'augmentation des crédits sur les deux programmes considérés a été proche de 9 % avec une évolution contrastée entre :

- le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » dont les crédits ont augmenté d'environ 5 % sur la période ;

- le programme 231 « Vie étudiante » dont les crédits ont augmenté de plus de 25 % sur la période.

Votre rapporteur pour avis remarque qu'en cette dernière année du quinquennat, un certain nombre de mesures annoncées par le Gouvernement ressemblent à s'y méprendre à des « cadeaux électoralistes », arrivant à point nommé quelques mois avant une échéance électorale majeure :

- pour les fonctionnaires : le dégel du point d'indice6(*) ;

- pour les étudiants : les gels des droits d'inscription7(*), du tarif de restauration universitaire et du taux de cotisation d'assurance maladie.

1. Enseignement supérieur : + 2,6 % en 2017

Les principales évolutions qui affectent, en 2017, le programme 150 sont retracées ci-après.

a) Le financement des établissements d'enseignement supérieur publics (actions 01, 02 et 03)

Les opérateurs qui relèvent de ces actions sont nombreux : quelques 71 universités et plus de 80 grands établissements et écoles.

(1) Mesures salariales

Les crédits supplémentaires dont bénéficie l'enseignement supérieur sont en grande partie des crédits de masse salariale que plusieurs décisions législatives et gouvernementales poussent à la hausse pour un total de l'ordre de 200 millions d'euros supplémentaires :

- la revalorisation du point d'indice de la fonction publique (de 0,6 % au 1er juillet 2016 puis à nouveau de 0,6 % au 1er février 20178(*), soit un effet en année pleine 2017 de + 117,2 millions d'euros) ;

- la mise en place du dispositif « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (+ 59,4 millions d'euros) ;

- la mise en oeuvre de la loi relative à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique9(*) (+ 10 millions d'euros).

(2) Mesures démographiques

Le Gouvernement a également annoncé une « manne » supplémentaire de 100 millions d'euros destinée à prendre en compte les augmentations d'effectifs étudiants observées depuis trois ans.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès du ministère, ces 100 millions d'euros avaient vocation à être répartis entre établissements publics et privés10(*). Par ailleurs, la dotation allouée à chaque établissement aurait deux composantes : l'une attribuée à tous les établissements, l'autre qui prendra en compte le critère d'évolution de la démographie étudiante au cours des trois dernières années. Le ministère a rendu publique la répartition de ces 100 millions d'euros le 17 novembre 2016.

Toutefois, pas plus cette année que l'an dernier, l'impact du GVT11(*) sur le budget des établissements n'a été pris en compte dans le projet de budget. Le GVT non financé cumulé s'établissait en 2015 à 161 millions d'euros.

À cette charge non compensée, s'ajoutent d'autres issues de la suppression du jour de carence (7,3 millions d'euros), du CAS12(*) pensions (22,9 millions d'euros) ou encore de l'impact de la loi TEPA13(*) (28,4 millions d'euros).

Le ministère présente toutefois la mesure « démographie » de 100 millions d'euros comme une sorte de solde de tout compte de ces manques à financer : « Sans constituer une compensation des charges susmentionnées, il n'en demeure pas moins que cette enveloppe va redonner une marge de gestion aux établissements leur permettant de dégager des moyens dont ils avaient dû se priver les années précédentes compte tenu des éléments ci-dessus »14(*).

b) Le financement des établissements d'enseignement supérieur privé (action 04)

Les seuls crédits qui n'augmentent pas dans le programme 150 sont ceux de l'action 04 consacrés aux établissements d'enseignement privés (- 0,03 % par rapport à 2016).

· Un secteur qui contribue fortement à la mission de service public de l'enseignement supérieur ...

Cet enseignement représente aujourd'hui 3,5 % de nos étudiants15(*). Il présente d'excellents taux de réussite étudiante (de l'ordre de 80 %). Il est très souple et a contribué ces dernières années à absorber les hausses importantes d'effectifs étudiants. De surcroît, il coûte à l'État beaucoup moins cher que l'enseignement supérieur public (753 euros par étudiant dans le privé en 201616(*) contre près de 10 000 euros par étudiant dans le public).

La hausse des effectifs de l'enseignement supérieur privé (2008-2016)

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication
du Sénat, d'après les réponses du MENESR au questionnaire budgétaire

Évolution des enseignements privé et public depuis 2000 (base 100)
France métropolitaine + DOM

Sources : MENESR-DGESIP-DGRI-SIES et MEN-MENESR-DEPP
(cité par le rapport du Comité de la StraNES, septembre 2015)

Le développement de l'enseignement supérieur privé

Un rapport de l'IGAENR17(*) de juin 2015 confirme que « la place de l'enseignement supérieur privé, longtemps marginale et concentrée sur certains secteurs, ne cesse d'augmenter et de se diversifier ; cette croissance est particulièrement marquée depuis une dizaine d'années, le poids du privé atteignant près de 19 % des effectifs inscrits dans l'enseignement supérieur ».

D'après les chiffres cités par ce rapport, entre la rentrée de 1990-1991 et celle de 2012-2013, les effectifs étudiants ont cru de 95 % dans les établissements privés contre 31 % dans les établissements publics. Entre la rentrée 2001-2002 et celle de 2012-2013, les établissements privés ont connu une augmentation de leurs effectifs de + 49 % alors que les établissements publics de seulement + 4 %.

Source : « L'enseignement supérieur privé : propositions
pour un nouveau modèle de relations avec l'État », n° 2015-047, IGAENR, juin 2015

· ... qui a bénéficié de la reconnaissance de l'État

La labellisation EESPIG

« À compter de 2015, la qualification d'établissement d'enseignement privé d'intérêt général (EESPIG) instaurée par la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 institue un niveau privilégié de relation entre l'État et les établissements d'enseignement supérieur privés associatifs, dès lors que ces derniers répondent aux missions de service public de l'enseignement supérieur et obéissent aux règles de non-lucrativité et d'indépendance de gestion. Ainsi, désormais, seuls les établissements privés bénéficiant de la qualification d'EESPIG signent un contrat avec le MENESR et bénéficient de la continuité des moyens inscrits dans le programme 150 action 4 (...). Ces contrats pluriannuels font l'objet de conventions financières annelles (...).

Au 1er août 2016, 44 établissements se sont vus reconnaître la qualification d'EESPIG (...). Cette qualification permet aux établissements d'enseignement supérieur privés d'être identifiés du public et de leurs partenaires universitaires et de contribuer aux politiques de site. »

Source : Réponse du MENESR au questionnaire budgétaire

Votre rapporteur salue la démarche de labellisation des EESPIG, gage de transparence et de reconnaissance pour ces établissements qui participent au service public de l'enseignement supérieur.

· ... mais qui demeure insuffisamment soutenu

Or, alors même qu'il fait désormais l'objet d'une reconnaissance par l'État, ce secteur demeure budgétairement très maltraité depuis 2012 : les subventions qui lui sont consacrées ont diminué de 17 % sur la période. Rapportée au nombre d'étudiants accueillis, la baisse de l'engagement de l'État a même été de 35 %.

La baisse des subventions à l'enseignement supérieur privé
pendant le quinquennat (2013-2017)

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le soutien financier accordé par l'État ne représente en moyenne que 6,7 % de leurs produits. Ces établissements bénéficient également d'autres subventions publiques provenant des collectivités territoriales et des chambres de commerce et d'industrie ; mais la diminution des subventions de l'État à ces acteurs a également un effet en contrecoup sur le financement des établissements. C'est ainsi que les coups de rabot répétés sur les crédits des chambres de commerce et d'industrie (CCI)18(*), souvent financeurs d'établissements privés, pèsent sur la pérennité de nombreuses écoles.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, les 100 millions d'euros supplémentaires prévus au budget au titre de l'augmentation des effectifs seront répartis entre établissements publics et privés, au prorata de l'évolution des effectifs sur les trois dernières années. Il semblerait ainsi que l'enseignement privé ne bénéficierait que d'1 million d'euros (1 % de la dotation concernée)19(*), alors qu'il représente 3,5 % des effectifs de l'enseignement supérieur et qu'il a accueilli 7 % des augmentations d'effectifs des trois dernières rentrées ...

Votre rapporteur pour avis considère que la présence d'établissements privés à but non lucratif est nécessaire à la qualité et à la diversité de notre système d'enseignement supérieur et que ce secteur doit continuer à être soutenu par l'État.

c) Le financement des bibliothèques universitaires (action 05)

Dans la lignée des préconisations que notre collègue Sylvie Robert avait formulées en août 2015 dans son rapport sur l'adaptation et l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques20(*), un plan d'amélioration de l'accueil en bibliothèque universitaire (2016-2019), « Bibliothèques ouvertes + », a été engagé afin d'améliorer les conditions d'études des étudiants : les bibliothèques universitaires sont progressivement ouvertes jusqu'à 22 heures en semaine, jusqu'à 19 heures les samedis et dimanches ainsi que les semaines de vacances précédant les examens.

Le 24 mars 2016, un appel à projets a été lancé afin de renforcer l'offre de services des bibliothèques universitaires : 21 projets ont été retenus ; les établissements bénéficieront d'un soutien financier pour mettre en oeuvre des projets d'élargissement de leurs horaires d'ouverture21(*).

L'amélioration de l'offre des bibliothèques universitaires est continue : on comptait 1 place pour 15 étudiants en 1989, ce ratio est de 1 place pour 12 étudiants aujourd'hui ; elles ouvraient 40 heures par semaine en 1989, aujourd'hui elles ouvrent plus de 60 heures par semaine en moyenne.

Dans cette dynamique, les crédits de l'action 05 « Bibliothèques et documentation » passent ainsi de 437 (LFI22(*) 2016) à 446 millions d'euros (PLF 2017) soit une augmentation de 2 %.

d) Les dépenses immobilières (action 14)

Les autorisations d'engagement de l'action 14 diminuent fortement entre 2017 et 2016 (- 8,2 %) en raison notamment de la baisse des financements consacrés à la réhabilitation du site de Jussieu. Les crédits de paiement diminuent également mais dans une moindre mesure (- 2,5 %).

· Les mesures relatives à la sécurité des établissements

Dans le contexte de risque accru d'attentats que connaît notre pays depuis janvier 201523(*), la ministre a annoncé en septembre dernier que, dans le cadre des mesures de sécurité, les universités pourraient financer en 2016 des mesures de sécurisation technique ou humaine à hauteur de 30 millions d'euros. Les crédits n'apparaissent toutefois pas au budget de l'État : ils ont été « trouvés » grâce à la prolongation de l'application d'un taux dérogatoire de contribution au FIPHFP (Fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique) dont bénéficiaient les universités, la somme ainsi dégagée annulant de fait la recette supplémentaire attendue par ce fonds.

· Le Plan Campus

À l'initiative du précédent Président de la République Nicolas Sarkozy, l'Opération Campus a été lancée en février 2008 sur la base d'un appel à projets. Dix sites labellisés Campus24(*) se sont vus attribuer en 2008 une dotation en capital25(*) de 5 milliards d'euros, générant 200 millions d'euros d'intérêts annuels, à laquelle s'ajoutent des crédits du ministère (610 millions d'euros au total) et des disponibilités d'emprunt auprès de la Banque européenne d'investissement et de la Caisse des dépôts et consignations. En outre, la loi de finances rectificative pour 2010 a ouvert 1 milliard d'euros supplémentaire au bénéfice de l'Opération Campus du Plateau de Saclay.

· Les crédits issus des contrats de plan État-Région (CPER)

Les CPER participent au financement de la rénovation du parc immobilier universitaire. On observe toutefois depuis plusieurs années une baisse sévère des montants concernés par ces contrats de plan, tout particulièrement s'agissant de la dernière génération de CPER et de la part « État », réduite de moitié à cette occasion.

L'enveloppe contractualisée par l'État sur le CPER en cours s'élève à 998 millions d'euros dont :

- 904 millions d'euros sur le programme 150 pour des opérations immobilières universitaires ;

- 95 millions d'euros sur le programme 231 pour des opérations concernant le logement étudiant.

À cet apport de l'État, s'ajoutent des participations :

- des régions pour 1 milliard d'euros ;

- d'autres collectivités territoriales pour moins de 350 millions d'euros ;

- d'établissements pour environ 100 millions d'euros dont notamment les contributions du CNOUS26(*) et des CROUS27(*) pour le logement étudiant.

Les opérations du CPER 2007-2014 sont en cours d'exécution pour une cible d'achèvement en 2018 avec 50 % de constructions neuves et 50 % de restructurations ou réhabilitations.

Quant aux opérations du CPER 2015-2020, elles entrent seulement en phase opérationnelle : le taux d'exécution du CPER en 2015-2020 en autorisations d'engagement devrait être de 27,8 % fin 2016. Le taux de couverture en crédits de paiement des autorisations d'engagement ouvertes devrait être, fin 2016, de l'ordre de 16 % sur le programme 150 et de 55 % sur le programme 231. Compte tenu de l'échéancier, l'enveloppe des crédits de paiement pour le CPER 2015-2020 est pour 2017 de 58,8 millions d'euros sur le programme 150 et de 15,95 millions d'euros sur le programme 231.

On notera qu'à la suite des élections régionales de novembre 2015, dans le cadre d'une procédure dite « de revoyure »28(*) instaurée par le Gouvernement, une enveloppe de 30 millions d'euros supplémentaires en autorisations d'engagement a été prévue au titre de la renégociation de certains contrats.

· Les dévolutions de patrimoine

La dévolution du patrimoine à l'ensemble des universités constituerait indéniablement une avancée intéressante dans le mouvement d'autonomisation des universités.

Le Gouvernement a d'ailleurs annoncé une « nouvelle vague »29(*) de dévolution susceptible d'intéresser treize universités qui se sont portées candidates.

Cette nouvelle vague semble toutefois presque impossible à mettre en place selon les modalités expérimentales retenues en 2011 en raison notamment de son coût global, estimé à 850 milliards d'euros par an par la Cour des comptes30(*). On rappellera en effet que, dans le cas des transferts opérés en 2011, le transfert de propriété avait fait l'objet d'un double financement par l'État : une dotation récurrente et annuelle (21,93 millions d'euros en 2015) et une dotation ponctuelle et déterminée au moment de la dévolution pour couvrir les travaux de mise aux normes (20,85 millions d'euros).

Il semblerait donc que les futures dévolutions ne donneraient lieu ni à dotation de remise à niveau ni à contribution récurrente pour entretien31(*) mais à la seule remise du produit intégral des cessions réalisées. Un audit du bilan des trois premières dévolutions et des conditions de réussite d'une reprise du processus a été commandé à deux inspections. Leur rapport, remis le 19 septembre dernier, conclut d'une part au bilan globalement positif des dévolutions intervenues en 2011 et d'autre part à l'intérêt de reprendre le processus sous réserve de certaines conditions (sécurisation des financements immobiliers, garantie d'un taux de retour à 100 % des cessions, etc.)

2. Vie étudiante : + 9,5 % en 2017

Les crédits destinés au financement de la vie étudiante ont très fortement progressé depuis 2012 (de plus de 25 %). Cette hausse est également forte en 2017 : + 9,5 % par rapport à 2016.

a) Les aides directes (action 01)

Les crédits de l'action 01 consacrée aux aides directes augmentent de 8,46 % dans le PLF 2017. Ils représentent 84 % des crédits du programme.

· La hausse des bourses sur critères sociaux

Depuis 2012, le nombre de boursiers de l'enseignement supérieur a augmenté de 8,5 % : désormais 36,3 % des étudiants sont boursiers et cette seule évolution démographique justifie l'inscription de 66 millions d'euros supplémentaires pour 2017.

Par ailleurs, depuis 2012, le montant des bourses a été indexé sur l'inflation32(*).

Enfin, la réforme des bourses étudiantes, mise en oeuvre depuis 2013, s'est traduite par la création de deux nouveaux échelons de bourses :

- l'échelon 0 bis (qui a permis à 175 128 étudiants de bénéficier, en sus de l'exonération des droits d'inscription, d'une bourse annuelle de 1 000 euros, soit 25 millions d'euros supplémentaires pour 2017) ;

- l'échelon 7 (qui a permis à 43 053 étudiants de bénéficier d'une revalorisation de leur bourse annuelle de l'ordre de 800 euros).

Les effets conjugués de toutes ces évolutions (augmentation du nombre de boursiers et du montant moyen des bourses) expliquent la hausse des crédits proposés dans le PLF pour 2017 sur cette ligne : 91,6 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2016.

· La baisse des bourses au mérite 

Les crédits prévus pour les bourses au mérite diminuent en 2017 de 7 millions d'euros pour s'établir à 44 millions. C'est la conséquence mécanique de la réforme opérée par le Gouvernement à compter de la rentrée 2015-2016 contre laquelle votre rapporteur pour avis s'était élevé afin de défendre la méritocratie républicaine.

Le Gouvernement avait en effet annoncé la fin du versement des bourses au mérite en 2013, dans le cadre d'un redéploiement des aides étudiantes. Après quelques péripéties33(*), depuis la rentrée 2015-2016, l'aide au mérite (liée à l'obtention d'une « mention très bien » au baccalauréat) n'est plus versée qu'aux étudiants bénéficiant d'une bourse sur critères sociaux. Sous réserve de progression dans les études et d'assiduité, cette aide est versée pendant une durée de trois ans. Son montant est fixé à 900 euros annuels34(*).

· L'apparition de l'ARPE

Créée il y a quelques mois dans le cadre de la loi dite El Khomri35(*), l'allocation pour la recherche du premier emploi (ARPE) s'adresse aux jeunes diplômés du supérieur : les anciens boursiers pourront continuer à profiter d'une allocation équivalente à la bourse qu'ils touchaient en tant qu'étudiants pendant les quatre mois qui suivent l'obtention de leur diplôme, afin de soutenir financièrement leur recherche d'emploi. 76 000 étudiants pourraient être concernés en 2017 pour un budget prévisionnel de 92 millions d'euros.

Votre rapporteur pour avis n'était pas favorable à l'instauration de cette nouvelle allocation qui risque d'accoutumer les jeunes diplômés à se contenter d'allocations et de les inciter à repousser dangereusement l'échéance de la recherche d'emploi.

Il regrette qu'elle ait aussi pour effet implicite de dédouaner les universités de leur implication dans l'insertion professionnelle de leurs futurs diplômés. C'est en effet en dernière année de diplôme, au sein même de l'université, avec l'appui des services compétents de l'établissement que l'étudiant sera le plus à même de mener une recherche d'emploi efficace et fructueuse.

· L'annonce d'un futur « fonds d'aide à la mobilité géographique »

Le 9 septembre dernier, notre collègue Jean-Léonce Dupont a déposé une proposition de loi « portant adaptation du deuxième cycle de l'enseignement supérieur français au système licence-master-doctorat » (LMD) dans l'optique de sécuriser la prochaine rentrée universitaire et d'orienter les étudiants vers les masters les plus adaptés à leur profil. Il instaurait enfin le principe d'une sélection à l'entrée du master conformément au système LMD.

Quelques jours plus tard, le mardi 4 octobre, le Gouvernement et les organisations représentatives de l'enseignement supérieur ont adopté une « position commune » entérinant le principe de la sélection à l'entrée du master accompagné d'un mécanisme dit « de poursuite d'études ».

S'agissant de cette « poursuite d'études », bien qu'ayant de lourdes réserves sur l'instauration d'un nouveau « droit à », le Sénat a adopté, lors de l'examen de la proposition de loi, le 26 octobre 2016, le dispositif législatif issu de l'accord. Il a notamment considéré que le dispositif « poursuite d'études » était, en l'occurrence, muni de garde-fous suffisants (correspondance entre master et projet professionnel, vérification des prérequis, places disponibles, accord du chef d'établissement concerné) et que, bien utilisé, il devrait permettre d'orienter l'étudiant vers un master adapté à son profil et à ses chances de réussite. À l'initiative du rapporteur, le Sénat a par ailleurs adjoint le principe d'une évaluation du mécanisme de « poursuite d'études ».

Afin d'accompagner l'éventuelle mobilité géographique imposée par le mécanisme de « poursuite d'études », le Gouvernement a annoncé la création d'un fonds d'aide à la mobilité géographique36(*). D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, ce « fonds » consisterait avant tout en la mobilisation du droit commun des bourses (augmentation des points de charge liée à la distance géographique qui permettrait, selon les situations, d'avoir accès aux bourses ou de changer d'échelon) à laquelle s'ajouterait un dispositif d'aide à l'installation qui reste à élaborer.

b) Les aides indirectes (action 02)

Les crédits de l'action 02 consacrée aux aides indirectes augmentent très fortement en 2017 (22,7 %)37(*).

Cette augmentation correspond aux opérations de réhabilitation des logements et des restaurants estudiantins. Le PLF 2017 prévoit ainsi le rétablissement au niveau de 2015 des crédits consacrés aux dépenses d'opérations financières de la dotation d'investissement du réseau des oeuvres universitaires et scolaires (on se souvient que le Gouvernement avait décidé en 2016 d'opérer un prélèvement de 50 millions d'euros sur la trésorerie des CROUS ...).

État d'avancement du plan « 40 000 »

Ce plan pluriannuel pour le logement étudiant a pour objectif la construction de 40 000 logements étudiants avant 2017, dont la moitié en Ile-de-France, afin de remédier à la pénurie de logements étudiants et améliorer les conditions de vie des étudiants.

À la fin de l'année 2015, 20 566 places avaient été livrées. À la fin de l'année 2016, 26 840 places devraient avoir été livrées. Le solde devrait être livré au cours de l'année 2017.

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat,
d'après les
réponses au questionnaire budgétaire

3. Enseignement supérieur agricole : + 2,7 % en 2017

Seuls les crédits de l'action 01 du programme 142 sont relatifs à l'enseignement supérieur agricole.

Celui-ci est constitué d'un réseau de dix-huit établissements : douze établissements publics et six établissements privés sous contrat avec l'État, qui accueillent plus de 16 500 étudiants.

a) L'enseignement supérieur agricole public

Les douze établissements publics forment ainsi chaque année 60 % des étudiants de la filière : quelques 4 795 ingénieurs, 2 645 vétérinaires, 258 paysagistes ainsi que 2 028 étudiants suivant d'autres cursus de formation (licences professionnelles, masters, doctorats, mastères spécialisés, diplôme national d'oenologue, etc.)38(*).

Les crédits attribués au fonctionnement de ces douze établissements39(*) se montent à 34 millions d'euros dans le PLF 2017, soit en moyenne 3 528 euros par étudiant. Ces établissements reçoivent toutefois d'autres financements inscrits à l'action 02 destinés à favoriser la formation de leurs étudiants par la recherche.

b) L'enseignement supérieur agricole privé

Les six établissements privés sous contrat avec l'État forment 40 % des étudiants de la filière, soit environ 6 800 étudiants chaque année. Les crédits attribués au fonctionnement de ces six établissements se montent à 23 millions d'euros dans le PLF 2017, soit en moyenne 3 447 euros par étudiant.

On remarquera avec intérêt que dans l'enseignement supérieur agricole, les différences de dotations par étudiant entre secteur public et secteur privé (à peine une centaine d'euros) sont bien moins importantes que dans le reste de la mission (de plus de 9 000 euros).

c) Les aides aux étudiants de l'enseignement supérieur agricole

Quant aux crédits d'aide aux étudiants, ils sont particulièrement élevés dans l'enseignement supérieur agricole compte tenu du nombre important de boursiers dans ces filières : le taux de boursiers dans l'enseignement supérieur long agricole dépasse 30 % et s'approche même de 40 % dans certains établissements publics. L'enseignement supérieur agricole est en effet très ouvert et accessible, notamment à partir de l'enseignement agricole secondaire, pour des jeunes souvent issus des milieux ruraux peu favorisés. Les bourses sur critères sociaux se montent ainsi, dans le PLF 2017, à 15,5 millions d'euros et les aides à la mobilité internationale à un peu moins de 0,8 million d'euros.

4. Un ambitieux plan de création d'emplois
a) Des emplois notifiés ...

Les 5 000 créations d'emplois supplémentaires sur le quinquennat (1 000 emplois par an sur la période 2013-2017) ont été prioritairement affectées, selon le ministère, à la réussite en premier cycle :

- 65 % au titre de la convergence des taux d'encadrement ;

- 35 % au titre des contrats de site.

Sur les quatre premières années d'application de ce plan, la répartition des 4 000 emplois créés a été la suivante :

Répartition des 4 000 emplois créés entre 2013 et 2016 par type d'établissement

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication
du Sénat, d'après le dossier de presse du MENESR
sur la rentrée étudiante 2016-2017

Pour 2017, le présent projet de loi de finances prévoit, au titre de l'année universitaire 2016-2017, la création de :

- 950 emplois dans les établissements, suivant la répartition indicative suivante :

o 556 emplois d'enseignants-chercheurs ;

o 313 emplois de personnels administratifs ;

o 81 emplois de professeurs agrégés.

- 50 emplois au bénéfice des communautés d'universités et établissements (COMUE).

Répartition des emplois créés au PLF 2017

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication
du Sénat, d'après les documents budgétaires

La politique de développement de sites

La politique menée par les gouvernements successifs au cours des deux derniers quinquennats aura été indéniablement marquée par une politique constante de développement des sites.

Prenant le relais des PRES40(*) de la loi dite LRU de 200741(*), les communautés d'universités et établissements (COMUE) ont fait leur apparition avec la loi dite ESR de juillet 201342(*).

Conformément à l'article L. 718-2 du code de l'éducation, les établissements publics d'enseignement supérieur et les organismes de recherche partenaires ont désormais l'obligation de se regrouper selon l'une des trois modalités prévues à l'article L. 718-3 du code de l'éducation :

- la fusion (six fusions ont été réalisées et deux sont prévues),

- la création d'une COMUE (21 COMUE ont vu le jour),

- l'association (cinq associations ont vu le jour).

Au total, on compte aujourd'hui 25 regroupements : 21 COMUE ont été constituées et, sur cinq sites, l'association a été privilégiée.

Cette stratégie doit permettre l'émergence d'acteurs aux stratégies clairement établies, à l'autonomie renforcée (tant financière, grâce aux responsabilités et compétences élargies qu'en matière de formation par le biais de la procédure d'accréditation), et à la visibilité internationale améliorée.

Les effets de ces structurations ne se font pas encore sentir. Certaines d'entre elles éprouvent des difficultés à prendre forme (notamment sur le plateau de Paris-Saclay)43(*). La création de ces « superstructures », grosses consommatrices de temps, d'énergie mais aussi de budgets et d'emplois, peut parfois interroger. Votre rapporteur pour avis considère cependant qu'il s'agit d'un investissement nécessaire, pour permettre à terme une force de frappe accrue et la réalisation d'importantes économies grâce à des mutualisations.

Source : Commission de la culture de l'éducation et de la communication du Sénat,
avec données chiffrées issues des réponses du MENESR au questionnaire budgétaire

Le programme 142 consacré à l'enseignement supérieur et à la recherche agricoles bénéficie d'une augmentation du plafond d'emploi de 20 ETP qui s'inscrivent dans la part revenant au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt des 5 000 emplois supplémentaires créés depuis 2012.

b) ... aux emplois créés

L'année 2016 a été l'occasion, pour le ministère, de réaliser une enquête44(*) sur l'utilisation des emplois attribués aux opérateurs du programme 150 depuis 2013 : le taux de création effective des emplois annoncés a été de 76 %. D'après le ministère, la non-mise en oeuvre de 24 % de ces créations d'emplois peut s'expliquer, de manière non limitative, par :

- la réaffectation des crédits (par exemple, pour prendre en compte le GVT positif ou amortir l'impact du prélèvement sur le fonds de roulement opéré par le Gouvernement en 201545(*)) ;

- la mise en place de mesures d'économie (en raison notamment de situations déficitaires46(*)) afin d'équilibrer les comptes ;

- ou le report des recrutements.

Toujours d'après la même enquête, les emplois effectivement créés l'ont plus été dans la filière BIATSS47(*) (58 %) que dans la filière enseignante (38 %).

Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur pour avis, le ministère souligne que la mesure « démographique » des 100 millions d'euros supplémentaires annoncée pour 2017 devrait également débloquer certaines situations de gel des postes et permettre aux universités de procéder aux recrutements.


* 3 Pour 2016, nous considérons les crédits ouverts en loi de finances initiale.

* 4 Ces financements, inscrits à la Mission interministérielle « Éducation scolaire » (MIES) et rapportés pour avis au sein de votre commission par Jean-Claude Carle, sont loin d'être négligeables : ils représentent à eux seuls 42,6 % des dépenses complètes de l'action 01 « Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence » du programme 150.

* 5 Les programmes 150 et 231 regroupent 185 451 emplois sous plafond (État et opérateurs) dans le PLF 2017, soit 3 % de l'emploi public.

* 6 Cf. infra.

* 7 On rappellera que jusqu'en 2014 les taux des droits d'inscription étaient révisés annuellement au regard de plusieurs indicateurs économiques dont le taux d'inflation en France et dans la zone euro et l'indice des prix à la consommation en France.

* 8 Décret n° 2016-670 du 25 mai 2016 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation.

* 9 En effet, les effets de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique ont été prolongés et étendus par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

* 10 Cf. infra les remarques de votre rapporteur pour avis sur les modalités de partage de cette dotation entre établissements publics et privés.

* 11 Glissement-vieillesse-technicité.

* 12 Compte d'affectation spéciale.

* 13 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

* 14 Réponse du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (MENESR) au questionnaire de votre rapporteur pour avis.

* 15 85 092 étudiants dans 57 établissements en 2016.

* 16 De 2008 à 2012, ce montant était resté supérieur à 1 000 euros par étudiant. Il est passé sous la barre des 1 000 euros depuis 2012.

* 17 Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche.

* 18 Baisse de 60 millions d'euros des crédits au PLF 2017.

* 19 La répartition finale a été annoncée par le Gouvernement le 17 novembre 2016.

* 20 Rapport à Mme la ministre de la culture et de la communication sur l'adaptation et l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques - Août 2015.

* 21 Ont ainsi été prévus dans le cadre de ce plan : 0,8 million d'euros pour 2016, 2,5 millions d'euros pour 2017, 1,8 million d'euros pour 2018 et 1,2 million d'euros pour 2019.

* 22 Loi de finances initiale.

* 23 En 2015, une enveloppe exceptionnelle de 6 millions d'euros avait été dégagée en fin d'année sur les crédits gelés afin d'accompagner les efforts de sécurisation et de contrôle renforcé des établissements pris à la suite des évènements du 13 novembre.

* 24 Bordeaux, Grenoble, Lyon, Montpellier, Strasbourg, Aix-Marseille, Paris-Aubervilliers, Paris-Centre, Paris-Saclay et Toulouse. S'y sont ajoutés la labellisation des opérations des campus de Lille et de Lorraine, la labellisation en « campus prometteur » de Rennes, Clermont-Ferrand, Nantes, Nice, Paris-Est et la labellisation en « campus innovant » de Cergy-Pontoise, Dijon, Le Havre et Valenciennes.

* 25 Il s'agit d'une dotation non consomptible confiée à l'Agence nationale pour la Recherche (ANR) et déposée au Trésor début août 2010 où elle est rémunérée à un taux de 4 %.

* 26 Centre national des oeuvres universitaires et scolaires.

* 27 Centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires.

* 28 Réunion interministérielle du 15 septembre 2016.

* 29 Après Clermont I, Toulouse I et Poitiers qui ont bénéficié du transfert de propriété de leur patrimoine en 2011.

* 30 Rapport d'information n° 715 (2014-2015) de Philippe Adnot, fait au nom de la commission des finances du Sénat, à la suite de l'enquête de la Cour des comptes sur le bilan de l'autonomie financière des universités.

* 31 On remarquera l'absence de financement de l'État au PLF 2017 pour ces dévolutions de patrimoine.

* 32 Revalorisation de + 0,1 % à la rentrée 2016, comme à celle de 2015.

* 33 L'association « Touche pas à ma bourse, je la mérite » avait déposé une requête en référé contre la circulaire du gouvernement de juillet 2014. Le Conseil d'État avait alors suspendu provisoirement cette circulaire en octobre 2014, jugeant qu'il y avait un « doute sérieux sur la légalité » de la disposition, et en février 2015 une nouvelle circulaire avait rétabli la bourse au mérite.

* 34 Arrêté du 11 mai 2015.

* 35 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* 36 Tel que prévu par le protocole d'accord du 4 octobre 2016 et qui devrait être mobilisable au profit des étudiants qui demanderont à bénéficier d'une « poursuite d'études ».

* 37 Il s'agit cependant d'un volume de crédits qui reste cependant modeste (270 millions d'euros) comparé à celui des aides directes (près de 2,3 milliards d'euros).

* 38 Chiffres issus du projet annuel de performances (PAP) 2017, p. 535.

* 39 Hors organisation des concours, charges particulières dues au recrutement d'élèves fonctionnaires, missions spécifiques, prévention et santé des étudiants, etc.

* 40 Pôles de recherche et d'enseignement supérieur.

* 41 Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.

* 42 Loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.

* 43« Réussir le cluster de Paris-Saclay », rapport d'information de M. Michel Berson, fait au nom de la commission des finances du Sénat n° 620 (2015-2016), 23 mai 2016.

* 44 Compte tenu du taux de réponse des établissements (79 %), ces résultats ne portent cependant que sur 75 % des emplois notifiés sur la période, soit 2 889 emplois.

* 45 Cas de l'Université technologique de Troyes.

* 46 Cas des universités de Marne- la-Vallée et de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines.

* 47 Personnels « Bibliothèque, Ingénieurs, Administratifs, Techniciens, Social, Santé ».