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Projet de loi de finances pour 2017 : Juridictions administratives et juridictions financières

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Juridictions administratives et juridictions financières ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La commission des lois examine pour avis les crédits du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » avec les crédits du programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières », au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'État », dont le responsable est le Premier ministre.

Les crédits affectés au programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » représentent 61 % des crédits de la mission et ceux du programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » 33 %2(*).

Ces deux programmes présentent certaines similitudes. Ils bénéficient de conditions budgétaires relativement favorables leur permettant, à l'heure actuelle, d'exercer leurs missions dans des conditions satisfaisantes. Les juridictions administratives voient leur budget progresser de 2,6 % et bénéficieront de la création de 60 nouveaux emplois. Le budget des juridictions financières est, quant à lui, en moindre hausse de 0,5 %, avec un plafond d'emplois qui reste stable.

Cependant, l'extension continue des champs de compétences respectifs de ces deux ordres de juridiction, au fil des réformes législatives, menace le fragile équilibre atteint, d'autant que la recherche de gains de productivité, à travers des réformes de procédures ou d'organisation semble avoir atteint ses limites.

I. UNE SITUATION BUDGÉTAIRE SAINE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES, MISE EN PÉRIL TOUTEFOIS PAR L'ATTRIBUTION DE COMPÉTENCES TOUJOURS PLUS NOMBREUSES

A. UN BUDGET EN PROGRESSION CONSTANTE

1. Une augmentation des crédits plus importante que lors des exercices précédents

Le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État » regroupe les moyens affectés au Conseil d'État, aux huit cours administratives d'appel, aux quarante-deux tribunaux administratifs et à la Cour nationale du droit d'asile.

Ce programme couvre la fonction juridictionnelle des juridictions administratives à laquelle s'ajoute, pour le Conseil d'État, une fonction consultative. Il inclut le jugement des différends opposant l'administration et les administrés ainsi que, pour le Conseil d'État, le conseil aux autorités publiques dans l'élaboration des projets de loi, d'ordonnance et des principaux décrets, les avis éventuellement sollicités sur les propositions de loi déposées par les membres du Parlement et, enfin, la réalisation d'études et d'expertises juridiques au profit des administrations.

Les crédits alloués à ce programme par le projet de loi de finances pour 2017 sont en progression de 2,6 % en crédits de paiement (397 millions d'euros) par rapport au projet de loi de finances pour 2016. Cette augmentation est plus importante que celle observée lors de l'exercice précédent (+ 1 %)3(*).

Évolution des crédits du programme 165
« Conseil d'État et autres juridictions administratives »
(en millions d'euros)

Numéro et intitulé
du programme et de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI4(*)

2016

Demandées pour

2017

Évolution

LFI

2016

Demandés pour

2017

Évolution

(en %)

(en %)

165 - Conseil d'État et autres juridictions administratives

399,2

413,9

+ 3,7 %

387,2

397,0

+ 2,6 %

01 - Fonction juridictionnelle : Conseil d'État

26,4

27,5

+ 4,0 %

26,4

27,5

+ 4,0 %

02 - Fonction juridictionnelle : Cours administratives d'appel

50,2

50,9

+ 1,4 %

50,2

50,9

+ 1,4 %

03 - Fonction juridictionnelle : Tribunaux administratifs

156,8

161,0

+ 2,7 %

156,8

161,0

+ 2,7 %

04 - Fonction consultative

11,3

11,4

+ 1,4 %

11,3

11,4

+ 1,4 %

05 - Fonction études, expertise et services rendus aux administrations de l'État et des collectivités

16,2

16,4

+ 1,4 %

16,2

16,4

+ 1,4 %

06 - Soutien

114,6

120,7

+ 5,3 %

102,5

103,8

+ 1,3 %

07 - Cour nationale du droit d'asile

23,7

25,9

+ 9,3 %

23,7

25,9

+ 9,3 %

Source : commission des lois à partir du projet annuel de performances pour 2017

Le budget 2017 s'inscrit dans la continuité des exercices précédents. Il ne présente pas d'évolution significative.

Avec 332 millions d'euros (contre 323 millions d'euros pour 2016), les crédits destinés au personnel (titre 2) augmentent de 2,8 %. Ils constituent le plus gros poste de dépenses de ce budget : 83,6 %.

Cette augmentation des crédits est affectée prioritairement, comme les années précédentes, aux créations d'emplois auprès de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et de manière plus limitée aux autres juridictions.

Les crédits hors titre 2 sont en augmentation de 0,9 million d'euros en crédits de paiement (+ 1,4 % par rapport à la loi de finances pour 2016), en raison du coût induit par la location, le fonctionnement et l'aménagement des locaux supplémentaires de la CNDA à compter de 2017 ainsi que du relogement du tribunal administratif de Nice.

Évolution des crédits par titre et catégorie

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

ouverts en
2016

Demandés pour

2017

Progression
(millions d'euros)

Progression
(%)

ouverts en
2016

Demandés pour
2017

Progression
(millions d'euros)

Progression
(%)

165 - Conseil d'État et autres juridictions administratives

399,2

413,9

+ 14,7

+ 3,7 %

387,2

397,0

9,8

+ 2,6 %

Titre 2 - Dépenses de personnel

323,1

332,0

+ 8,9

+ 2,8 %

323,1

332,0

+ 8,9

+ 2,8 %

Rémunération d'activité

204,7

210,5

+ 5,8

+ 2,8 %

204,7

210,5

+ 5,8

+ 2,8 %

Cotisations et contributions sociales

116,8

120,0

+ 3,2

+ 2,7 %

116,8

120,0

+ 3,2

+ 2,7 %

Prestations sociales et allocations diverses

1,5

1,6

+ 0,1

+ 2,8 %

1,5

1,6

+ 0,1

+ 2,8 %

Titre 3 - Dépenses de fonctionnement

67,4

70,0

+ 2,6

+ 3,8 %

57,1

57,7

+ 0,6

+ 1,1 %

Titre 5 - Dépenses d'investissement

8,5

11,9

+ 3,4

+ 39,1 %

6,8

7,3

+ 0,5

+ 8,2 %

Titre 6 - Dépenses d'intervention

0,3

0,0

- 0,3

- 100 %

0,3

0,0

- 0,3

- 100 %

Source : commission des lois à partir du projet annuel de performances pour 2017

Globalement, le programme 165 bénéficie de conditions relativement favorables d'exécution, malgré un contexte budgétaire morose. Il n'est pas affecté par les mises en réserve de crédits.

Des annulations et gels de crédits peuvent cependant intervenir. Pour autant, ils n'entraînent que des modifications minimes dans la programmation en cours d'exécution.

Par exemple, en début d'exercice 2016, le Conseil d'État a subi un gel de crédits pour un montant de 3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 5,2 millions d'euros en crédits de paiement, mais ce gel correspondait au montant du report des crédits de 2014. Les crédits de paiement ont ensuite été en partie dégelés en juin 2016 à hauteur de 2,7 millions d'euros. En tout état de cause, les crédits toujours gelés devraient faire l'objet d'un dégel pour être affectés au relogement du tribunal administratif de Nice.

Quant à la contribution du programme aux annulations de crédits prévues par le décret d'avance du 2 juin 2016, elle s'est traduite par une annulation d'un million d'euros en crédits de paiement hors titre 2 et un million d'euros de crédits du titre 2.

2. Un relèvement du plafond d'emplois principalement destiné à renforcer les effectifs la Cour nationale du droit d'asile

Au total, le plafond d'autorisation d'emplois pour 2017 est fixé à 3 899 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Il tient compte de l'impact du schéma d'emplois 2017, + 72 ETPT pour 60 créations d'emplois, et de l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2016 (+ 8 ETPT), soit un impact pour 2017 de + 80 ETPT.

Créations d'emplois pour le programme 165

(en ETPT)

 

2012

2013

2014

2015

2016

PLF 2017

Magistrats

5

17

14

14

29

12

Fonctionnaires

35

23

21

21

6

48

Total

40

40

35

35

35

60

Source : projets annuels de performances 2017

Entendus par votre rapporteur, les représentants du syndicat de la juridiction administrative (SJA) et de l'union syndicale des magistrats administratifs (USMA) ont fait valoir que ces créations d'emplois seront prioritairement destinées à renforcer les effectifs de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), mettant en difficulté les juridictions administratives.

Selon le SJA, sur le total des 60 postes créés, seuls 20 d'entre eux seront dédiés aux juridictions administratives et au maximum 7 aux magistrats de l'ordre administratif5(*), dont au moins deux seront vraisemblablement affectés à la CNDA. Sans remettre en cause la nécessité de renforcer les effectifs de la CNDA, les créations destinées aux juridictions administratives sont jugées nettement insuffisantes eu égard à l'augmentation de la charge de travail à laquelle elles font face.


* 2 Le solde des crédits de la mission est constitué des crédits attribués au programme 126 « Conseil économique, social et environnemental », à hauteur de 6 % et des crédits du programme 340 « Haut conseil des finances publiques » à hauteur de 0,1 %.

* 3 L'augmentation des crédits de paiement dans la LFI 2015 par rapport à la LFI 2014 était de 2,2 % et dans la LFI 2014, l'augmentation était de 1,5 % par rapport à la LFI 2013.

* 4 Loi de finances initiale.

* 5 Auxquels s'ajoutent 5 ETPT de membres du Conseil d'État.