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Projet de loi de finances pour 2017 : Juridictions administratives et juridictions financières

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Juridictions administratives et juridictions financières ( avis - première lecture )

II. L'IMPOSSIBILITÉ POUR LES JURIDICTIONS FINANCIÈRES, À MOYENS CONSTANTS, D'ACCOMPLIR LES NOUVELLES MISSIONS QUI LEUR SONT CONFIÉES

Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » concerne la Cour des comptes et les dix-huit chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC). L'essentiel de l'activité de ces juridictions est constitué par le jugement des comptes publics, le contrôle des finances publiques, le contrôle de la gestion des administrations et organismes publics ainsi que l'évaluation des politiques publiques. À ces missions s'ajoutent l'assistance au Parlement et au Gouvernement ainsi que l'information des citoyens et le suivi des recommandations formulées à l'occasion des contrôles.

A. UN BUDGET QUI PERMET AUX JURIDICTIONS FINANCIÈRES D'AFFICHER DES PERFORMANCES SATISFAISANTES

1. Un budget en légère augmentation

Pour la première fois depuis 2014, le montant des crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2017, pour la Cour des comptes et les autres juridictions financières, est en hausse de 0,5 % par rapport à l'année précédente. Il s'élève à 214,7 millions d'euros en crédits de paiement.

Cette augmentation concerne principalement le titre 2 (dépenses de personnel). Elle s'explique notamment par les raisons suivantes :

- l'augmentation de la valeur du point d'indice de la fonction publique de 0,6 % au 1er juillet 2016 puis à nouveau au 1er février 2017 ;

- la poursuite de la revalorisation des emplois engagée depuis 2013 : recrutements prioritaires dans les fonctions de contrôle (agents de catégories A et A+ principalement) et rationalisation de la fonction support (majoritairement composée d'agents de catégories B et C) ;

- le financement des mesures d'accompagnement indemnitaire pour les personnels concernés par les regroupements de chambres régionales des comptes.

Hors titre 2, les crédits de paiement diminuent de 8,2 % en raison des économies sur les loyers des chambres régionales des comptes, à la suite de la réforme territoriale.

Évolution des crédits du programme 164

« Cour des comptes et autres juridictions financières »

(en millions d'euros)

Titre et catégorie

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

PLF 2016

PLF 2017

Progression
(en %)

PLF 2016

PLF 2017

Progression
(en %)

Titre 2. Dépenses de personnel

185,6

189,0

+ 1,8 %

185,6

189,0

+ 1,8 %

Autres titres

31,2

30,9

- 0,9 %

28,0

25,7

- 8,2 %

Dont titre 3. Dépenses de fonctionnement

30,3

29,8

- 1,9 %

27,2

24,6

- 9,5 %

Dont titre 5. Dépenses d'investissement

0,8

1,1

+ 35,6 %

0,8

1,1

+ 35,6 %

Dont titre 6. Dépenses d'intervention

0,1

0,1

-

0,1

0,1

-

TOTAL

216,8

219,8

+ 1,4 %

213,6

214,7

+ 0,5 %

Source : commission des lois à partir des données
du projet annuel de performances 2017

Le plafond d'emplois reste stable depuis 2009, à 1 840 ETPT. Comme l'an dernier, la priorité est donnée aux recrutements dans les fonctions de contrôle (agents de catégories A et A+ principalement) et à la rationalisation de la fonction support (agents de catégories B et C majoritairement).

Compte tenu de ces politiques de recrutement, les personnels de catégorie A et A+ représentent 70 % des effectifs des juridictions financières. Cette proportion est supérieure à la moyenne de la fonction publique d'État, au sein de laquelle cette catégorie de personnels représente 55 % des agents.

Évolution du plafond d'emplois du programme 164
(en ETPT)

Catégorie d'emplois

Plafond d'emplois 2013

Plafond autorisé 2014

Plafond autorisé
pour 2015

Plafond autorisé
pour 2016

Plafond demandé
pour 2017

Variation

2016/2017

Catégories A + et A

1 098

1 200

1 263

1 275

1 285

+ 10

Catégorie B

377

350

317

311

305

- 6

Catégorie C

365

290

260

254

250

- 4

TOTAL

1 840

1 840

1 840

1 840

1 840

0

Source : services de la Cour des comptes

Cependant, dans les faits, la consommation d'emplois est inférieure au plafond. En 2015, alors que le plafond était fixé à 1 840 ETPT, seuls 1 756 ETPT ont été consommés. Cet écart de 84 ETPT s'explique par le gel temporaire des recrutements en 2015 pour les chambres régionales des comptes, afin de faciliter la mobilité interne, dans la perspective de la mise en oeuvre de la réforme territoriale.

La réforme territoriale étant achevée, M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, a souligné, lors de son audition par votre rapporteur, la nécessité, compte tenu de la multiplication des missions confiées aux juridictions financières, de prévoir, dans les années à venir, les crédits suffisants à la consommation du plafond d'emplois dans son intégralité, soit une augmentation du budget de 3 millions d'euros environ, sous peine de voir les moyens affectés à l'examen de la gestion des comptes (contrôle organique) se réduire.

En comparaison avec les pays voisins, le Premier président a relevé que les juridictions financières française étaient sous dotées. Pour un périmètre de compétences moins étendu que celui des juridictions financières françaises, qui comptent environ 700 personnes, les juridictions financières allemandes mobilisent 3 000 personnes.

Prévision et exécution des dépenses du titre 2 pour 2015

 

LFI 2015

Exécution

Taux de réalisation

Titre 2 en millions d'euros

185,8

178,3

96 %

Plafond d'emplois en ETPT

1 840,0

1 756,0

95,4 %

Source : services de la Cour des comptes

En raison des similitudes qui s'attachent à leur recrutement et du rapprochement continu de leurs missions, le représentant du syndicat des juridictions financières unifié, entendu par votre rapporteur, a évoqué la nécessité de travailler au rapprochement des statuts des magistrats des CRTC et des magistrats de la Cour des comptes. La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a permis un premier pas dans cette direction, en prévoyant que deux magistrats de CRTC par an seront promus conseillers référendaires à la Cour.

Comme pour le programme 165, les conditions d'exécution du présent programme sont relativement favorables. En effet, pour garantir l'indépendance de la Cour des comptes, aucune mise en réserve de précaution en début de gestion n'affecte les crédits ouverts au titre du programme 164. De même, les mesures d'annulation des crédits ouverts en loi de finances initiale doivent recueillir l'accord préalable de la Cour. Ainsi, en 2015, le budget du programme a connu des annulations de crédits à hauteur de 2,75 millions d'euros en autorisations d'engagement (contre 10,2 millions d'euros en 2014) et 3,35 millions d'euros en crédits de paiement (contre 10,1 millions d'euros l'année précédente).

2. Des indicateurs qui affichent de bons résultats

L'examen des comptes publics, le contrôle des finances publiques et le contrôle de la gestion des organismes publics constituent la majeure partie de l'activité de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes.

Au regard des indicateurs du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017 et des réponses au questionnaire budgétaire, transmises à votre rapporteur par les services de la Cour des comptes, les juridictions financières affichent de bons résultats.

La part contrôlée des comptes retenus par les comptables publics, par exemple, a d'ores et déjà atteint la cible pour 2017 fixée à 15-25 % en masse financière. Pour 2017, les juridictions financières concentreront les contrôles sur les comptes dont les enjeux sont importants, dans la mesure où le relèvement des seuils d'apurement réduira leur volume de comptes à contrôler26(*).

De même, depuis 2014, la cible fixée pour 2017, de 16-18 mois pour la Cour et 13-15 mois pour les CRTC, en matière de délais des travaux d'examen, est atteinte.

Quant aux suites données aux recommandations de la Cour et des CRTC, la cible 2017 est de 75 % de recommandations partiellement ou totalement mises en oeuvre. Elle devrait être atteinte en 2016 selon les prévisions actualisées. Il est à noter que le nouvel article L. 243-7 du code des juridictions financières, issu de la loi NOTRe n° 2015-991 du 7 août 2015 prévoit un suivi des recommandations formulées par les CRC auprès des ordonnateurs locaux. Ceux-ci devront présenter devant leurs assemblées délibérantes un rapport sur les actions qu'ils ont entreprises à la suite des observations de la CRC. Cette nouvelle évolution devrait conduire à faire évoluer cet indicateur en 2018.

La part des travaux demandés par les pouvoirs publics, réalisés dans les délais prévus, devrait représenter 95 % du total de ces travaux pour 2017. C'est déjà le cas pour les années récentes. Ce taux a même atteint 100 % en réalisation 2015. Ce résultat s'explique notamment par la mise en oeuvre progressive de « bonnes pratiques » avec les assemblées parlementaires, qui permettent de mieux programmer dans le temps les travaux, avec l'accord de l'assemblée à l'origine de la demande. L'objectif n'est cependant pas porté à 100 % pour permettre à la Cour des comptes de garder une certaine marge de souplesse dans le calendrier de réalisation de ces travaux.

Enfin, les délais de jugement pour la mise en jeu de la responsabilité des comptables publics par la Cour et les CRTC et celle des ordonnateurs et gestionnaires publics par la Cour de discipline budgétaire et financière sont fixés respectivement pour 2017 à 10 mois, 8 mois et 36 mois. La Cour et les CRTC sont légèrement au-dessus pour 2015 (10,24 mois pour la Cour et 9,3 mois pour les CRTC) et 2016 (11 mois pour la cour et 7,9 mois pour les CRTC en prévision actualisée).


* 26 Cf. infra.