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Projet de loi de finances pour 2017 : Juridictions administratives et juridictions financières

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Juridictions administratives et juridictions financières ( avis - première lecture )

B. UN ÉQUILIBRE FRAGILE MENACÉ PAR UN ACCROISSEMENT CONTINU DES MISSIONS CONFIÉES AUX JURIDICTIONS FINANCIÈRES

1. Des gisements de gains de productivité épuisés
a) Un renforcement de l'efficacité des juridictions financières par leur regroupement

La réforme de la carte des juridictions financières s'est faite en deux étapes.

Dans un premier temps, la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles a fixé à quinze le nombre de chambres régionales des comptes pour la métropole (contre vingt-deux par le passé), auxquelles s'ajoutent cinq chambres territoriales des comptes dans les collectivités situées outre-mer. Ces regroupements ont ensuite été décidés par décret27(*).

Dans un second temps, la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral et le décret n° 2015-1199 du 30 septembre 2015 modifiant les dispositions relatives au siège et au ressort des chambres régionales des comptes, a réduit ce nombre de quinze à treize28(*).

La carte des chambres régionales et territoriales des comptes correspond désormais à la carte des régions.

Le coût de la réforme de la carte des juridictions financières

La réforme de 2012

L'impact budgétaire global de la réforme a été revu à la baisse : 6,30 millions d'euros alors que son coût budgétaire avait été estimé en 2012 à 12 millions d'euros. Cette réévaluation à la baisse s'explique notamment par le choix d'une partie plus importante que prévue des personnels concernés de rejoindre d'autres administrations, ainsi que par une bonne maîtrise des opérations immobilières et des coûts d'équipement. La réforme a été imputée sur les moyens du programme sans augmentation des crédits.

Près de 200 magistrats et agents des juridictions financières, qui ont rejoint une autre chambre ou une autre administration, ont bénéficié, en fonction de leur situation, du dispositif indemnitaire d'accompagnement. Le coût de cet accompagnement a été évalué à 3,06 millions d'euros pour les années 2012 à 2016.

Hors titre 2, l'essentiel des dépenses, pour un montant de 3,24 millions d'euros, a porté sur les travaux immobiliers dans les chambres de regroupement, les nouvelles prises à bail ou l'adaptation des réseaux informatiques et téléphoniques.

En contrepartie, des économies ont été réalisées sur le poste immobilier (loyers, fluides, dépenses d'entretien et de maintenance...). À compter de 2014, l'économie en année pleine et en euros constants est évalué à 0,95 million d'euros. Ainsi, hors dépenses de personnel, le coût budgétaire de la réforme a été absorbé en 3,5 ans.

La réforme de 2015

Pour les dépenses de personnel (titre 2), le coût de la réforme territoriale des juridictions financières devrait s'établir (en prévision) à 2,92 millions d'euros dont 2,16 millions d'euros pour 2016 et 0,26 million d'euros en 2017.

Hors titre 2, les dépenses sont évaluées à 2,3 millions d'euros sur la période 2016-2017. Elles portent sur des travaux immobiliers et d'aménagement dans les chambres de regroupement ou sont liées au déménagement et à la fermeture des chambres regroupées.

Les regroupements ont eu pour effet de générer des économies grâce à la suppression de loyers, à la cession de sites ou à la mutualisation des fonctions support des juridictions. Faute d'un recul suffisant, il est difficile, à ce stade, de chiffrer précisément le montant de ces économies.

Selon les représentants de l'association des présidents des chambres régionales des comptes, entendus par votre rapporteur, ces regroupements se sont déroulés dans de bonnes conditions.

De même, lors de son audition, le représentant du syndicat des juridictions financières unifié a tenu à souligner que les engagements pris par le Premier président de la Cour des comptes en matière d'accompagnement social avaient été respectés. Les choix d'affectation des magistrats et des personnels ont été respectés.

La réforme a également été l'occasion de revoir la répartition des effectifs entre la fonction de soutien et la fonction de contrôle. Les recrutements ont été concentrés sur les fonctions de contrôle en réduisant la part des personnels des catégories B et C et le volume des fonctions supports (cf. supra).

Elle a permis de mutualiser les fonctions « support » des chambres regroupées et de renforcer parallèlement les ressources affectées aux missions de contrôle (magistrats et assistants de vérification). Outre la mutualisation des compétences, elle a permis une meilleure spécialisation des équipes de contrôle.

Si, en apparence, les CRC regroupées ont connu des baisses d'effectifs, elles ont, en réalité, bénéficié d'un renforcement de leurs moyens en termes de ressources dans les fonctions de contrôle.

L'évolution des pratiques professionnelles dans les juridictions financières qui découlent de cette réforme semble positive, aussi bien à l'égard des services de l'État que des entités contrôlées.

Les regroupements ont eu pour effet de permettre aux juridictions financières d'atteindre une taille critique29(*) et ainsi de :

- rendre possible la constitution d'équipes de contrôleurs suffisamment étoffées pour mener à bien des travaux complexes et divers ;

- permettre aux magistrats d'exercer normalement leurs missions juridictionnelles et de se spécialiser selon des cursus professionnels plus exigeants ;

- mutualiser les compétences et favoriser l'homogénéité des méthodes de contrôle ;

- réaliser des économies d'échelle par la mutualisation des moyens et des fonctions support pour mieux orienter les ressources vers le contrôle.

Malgré des ressorts plus étendus, selon les représentants de l'association des présidents des chambres régionales des comptes, l'accent a été mis sur les contrôles sur place, particulièrement importants dès lors que le siège de la chambre est éloigné des organismes contrôlés.

Nombre de déplacements des magistrats des CRC
dans le cadre des activités de contrôle

CRTC

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Prévisions
2016

Alsace, Champagne-Ardenne, Lorraine*

269

443

361

346

267

113

252

395

710

Aquitaine, Poitou-Charentes

90

92

81

13

19

36

136

236

366

Auvergne, Rhône-Alpes

145

159

112

132

170

91

179

365

416

Basse-Normandie,
Haute-Normandie

106

107

108

138

106

183

482

355

559

Bourgogne, Franche-Comté

151

140

119

160

123

215

231

273

388

Bretagne

157

145

160

162

149

274

257

275

280

Centre Val-de-Loire

69

72

68

67

54

55

59

98

115

Corse

34

21

25

16

16

17

66

38

62

Île-de-France

103

86

84

90

83

90

513

631

713

Languedoc-Roussillon,
Midi-Pyrénées*

95

132

106

151

140

153

185

294

300

Nord-Pas de Calais, Picardie

140

343

310

263

316

335

627

613

730

Pays de la Loire

58

76

51

53

139

7

212

216

232

Provence-Alpes-Côte d'Azur

95

114

151

120

110

15

280

323

438

Total

1 512

1 930

1 736

1 711

1 692

1 584

3 479

4 112

5 309

* Suite à la réforme territoriale en vigueur le 1er janvier 2016, le nombre de missions exécutées par les CRC Alsace, Champagne-Ardenne, Lorraine et Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon entre 2008 et 2015 a fait l'objet d'un retraitement à périmètre constant.

b) Le recentrage de l'office juridictionnel des juridictions financières sur les comptes qui présentent les enjeux les plus importants

La loi du 13 décembre 2011 a profondément réformé le régime de l'apurement administratif des comptes, fixé à l'article L. 211-2 du code des juridictions financières.

L'apurement des comptes de comptables publics justiciables de la Cour des comptes (État, établissements publics nationaux, notamment) ne peut se faire que par voie juridictionnelle.

En revanche, s'agissant des comptables publics justiciables des chambres régionales des comptes (collectivités territoriales, établissements publics locaux, notamment), deux voies d'apurement existent selon la taille de la collectivité :

- l'apurement juridictionnel pour les collectivités territoriales les plus importantes ;

- l'apurement administratif opéré par les comptables supérieurs pour les autres collectivités, sous le contrôle des chambres régionales et territoriales des comptes.

Les relèvements des seuils de l'apurement administratif des comptes en 2012 et 201330(*) ont eu pour objectif de décharger les chambres régionales et territoriales des comptes d'un certain nombre de procédures, puisque des comptes qui relevaient de l'apurement juridictionnel relèvent désormais de l'apurement administratif, pour leur permettre de concentrer leur office juridictionnel sur les comptes qui présentent les enjeux les plus importants.

Une prochaine réévaluation des seuils devrait intervenir en 2018.

Selon les données transmises à votre rapporteur par les services de la Cour des comptes, entre 2011 et 2012, le nombre total de comptes à produire relevant de la compétence des chambres régionales et territoriales des comptes a été divisé par deux. À partir de 2013, le nombre de comptes à produire a encore diminué de 10 %.

Le nombre de comptes entrant désormais dans le périmètre de la compétence des CRTC est de 15 218 pour une masse financière de 242 milliards d'euros.

Cependant, en termes de volume financier, seule une faible proportion des masses financières a été transférée aux pôles interrégionaux d'apurement administratif, en moyenne moins de 10 % des masses financières en jeu.

Le programme des CRTC s'inscrit dans une stratégie de couverture des masses financières les plus significatives ou les plus risquées dont le périmètre n'incluait pas, pour l'essentiel, les collectivités passées sous les seuils d'apurement.

Enfin, ce mode d'apurement n'empêche pas les CRTC d'évoquer le compte d'une petite commune soumise à l'apurement administratif. Le relèvement des seuils a eu pour corolaire l'augmentation des évocations et des arrêtés de charges provisoires à traiter par les CRTC en provenance des pôles interrégionaux d'apurement administratif. En 2016, 22 comptes ont été évoqués, contre 6 en 2012 et 2 en 2011.

2. L'extension continue des compétences des juridictions financières

Comme l'ont souligné les représentants de l'association des présidents des chambres régionales des comptes, entendus par votre rapporteur, si les juridictions financières parvenaient, jusqu'à présent, à absorber les nouvelles missions confiées à moyens constants, cela ne sera plus le cas dans le futur.

En 2017, la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes feront face à un nouvel élargissement de leurs compétences.

a) La certification des comptes des collectivités territoriales

Au titre du contrôle de la régularité et la sincérité des comptes des administrations publiques, mentionné à l'article 47-2 de la Constitution31(*), l'article 110 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a prévu un dispositif d'expérimentation de certification des comptes de collectivités territoriales, conduite par la Cour des comptes, en liaison avec les chambres régionales des comptes.

Selon l'article 110, « cette expérimentation doit permettre d'établir les conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes du secteur public local, qu'il s'agisse de la nature des états financiers, des normes comptables applicables, du déploiement du contrôle interne comptable et financier ou encore des systèmes d'information utilisés ».

Cette expérimentation des dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements durera jusqu'en 2023 et se déroulera en deux étapes :

- une première période de 2017 à 2020 d'accompagnement des collectivités expérimentatrices par les juridictions financières, dans une démarche progressive d'évaluation de la fiabilité de leurs états financiers. L'accompagnement débutera par la réalisation d'un diagnostic global d'entrée sur les comptes de 2017, qui sera complété, au cours des exercices suivants, d'audits ciblés. Les conclusions de ces différents audits seront communiquées à l'exécutif de la collectivité au terme de chaque revue sous la forme de rapports non publics ;

- une seconde période de 2021 à 2023 de certifications préparatoires par les commissaires aux comptes. Le cadre et les modalités de ces certifications seront définis par un cahier des charges, compte tenu des enseignements tirés des constatations faites lors de l'accompagnement mis en oeuvre de 2017 à 2020.

Les collectivités intéressées ont pu déposer leur candidature jusqu'au 8 août 2016. 50 collectivités se sont portées candidates et 48 candidatures ont été jugées recevables. Après avis du Premier président de la Cour des comptes, le ministre chargé des collectivités territoriales et le secrétaire d'État au budget devraient prochainement arrêter la liste des collectivités expérimentatrices.

Un bilan intermédiaire sera réalisé en 2018 puis un bilan final en 2023. Ils feront l'objet d'un rapport du Gouvernement, qui le transmettra au Parlement accompagné des observations des collectivités territoriales et des groupements concernés ainsi que de celles de la Cour des comptes.

À partir des résultats de cette expérimentation, le législateur interviendra pour déterminer les suites à donner à cette expérimentation.

La Cour des comptes a prévu une organisation ad hoc au sein des juridictions financières afin de préparer l'expérimentation. Elle consiste en la mise en place d'une commission consultative chargée d'étudier et de déterminer les voies et moyens qui permettront d'aboutir à une proposition sur laquelle le législateur se prononcera de manière définitive en 202332(*).

Un comité de pilotage a également été constitué au sein des juridictions financières, en lien avec la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des collectivités locales (DGCL), composé de magistrats de la Cour et des CRTC.

Selon la Cour des comptes, s'agissant des juridictions financières, la charge de travail induite ne pourra être supportée sans crédits et emplois supplémentaires.

L'évaluation des moyens humains que pourrait nécessiter cette expérimentation varie en fonction du nombre et de la taille des collectivités mais devrait représenter entre 15 et 20 ETPT pour un échantillon de l'ordre d'une vingtaine de collectivités pesant un total de moins de 15 milliards d'euros. Si l'échantillon était constitué de 45 collectivités, le besoin serait de 45 ETPT.

En outre, des audits des systèmes d'information tant du comptable public (Hélios) que des ordonnateurs locaux (aussi nombreux que le nombre de collectivités retenues) devront être réalisés à compter de 2018 par des prestataires externes. Le coût de ces audits pourrait être compris entre 100 000 euros et un million d'euros.

b) Le contrôle des établissements sociaux, médico-sociaux et des établissements de santé privés

L'article 109 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé a confié aux juridictions financières une nouvelle compétence de contrôle de la gestion des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des établissements de santé privés. Ces organismes n'étaient jusqu'à présent pas contrôlés alors qu'une part importante de leurs ressources est d'origine publique.

Ce contrôle des comptes et de la gestion devrait avoir la même teneur que celui exercé par la Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes sur les établissements publics relevant de leur compétence. La procédure doit faire l'objet, en application de la décision du Conseil constitutionnel du 21 janvier 2016, d'un décret fixant les modalités de mise en oeuvre de ces contrôles, dans des conditions conformes « au respect des principes constitutionnels de la liberté d'entreprendre ou de la liberté d'association des personnes morales de droit privé concernées » 33(*).

Les premiers contrôles débuteront sur cette base en 2017. Dans un premier temps, des contrôles coordonnés entre la Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes porteront sur un échantillon restreint d'établissements. Ces premiers travaux se feront à moyens constants.

Dans un second temps toutefois, comme ces établissements représentent 36 000 organismes et plus de 33 milliards d'euros, ainsi que des enjeux de service public majeurs, la charge pour les juridictions financières risque d'être trop importante pour que cette mission puisse s'exercer à moyens constants.

Selon les représentants de l'association des présidents des chambres régionales des comptes, la mobilisation de moyens importants, nécessitée par ces nouvelles missions, risque de se faire au détriment du rôle de conseil en gestion publique prodigué aux élus locaux par les CRTC.

c) Le rôle des présidents de chambres régionales des comptes dans l'évaluation des charges et ressources transférées entre collectivités territoriales

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) et la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) ont confié aux présidents de chambres régionales des comptes la présidence des commissions locales chargées de l'évaluation des charges et des ressources transférées d'une collectivité territoriale à une métropole (articles 38 et 43 de la loi MAPTAM) ou d'un département à une autre collectivités territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales (article 133 de la loi NOTRe).

Selon les représentants de l'association des présidents des chambres régionales des comptes, entendus par votre rapporteur, ces missions mobilisent beaucoup de moyens. Dans la cadre de la loi NOTRe, par exemple, lorsqu'une CRC couvre 13 départements, toute la chambre a été mobilisée pour que les transferts puissent être effectifs dans les délais impartis : au 1er janvier 2017.

De plus, ces compétences ne relèvent pas du coeur de métier des juridictions financières mais davantage du rôle des préfets puisqu'il s'agit de dégager des solutions acceptées par des collectivités parfois hostiles à ces transferts. Or, traditionnellement, les CRC interviennent a posteriori pour évaluer le bon fonctionnement d'une structure et non a priori pour piloter la mise en oeuvre de réformes.

Ces missions créent également un risque de suspicion légitime sur l'indépendance des CRC. Il est en effet difficile pour les présidents de juridictions de mener les réunions de ces commissions, puis d'inscrire au programme de contrôle les collectivités qu'ils ont contribué à mettre en place.

Bien que ces missions aient vocation à n'être que temporaires, les représentants de l'association des présidents des chambres régionales des comptes se sont inquiétés de voir cette expérience se renouveler, compte tenu des bons résultats obtenus. Le législateur pourrait être tenté de leur confier de nouveau des fonctions de « facilitateurs » ou d'arbitres dans d'autres domaines qui concernent les collectivités territoriales, comme par exemple, lors de la création de communes nouvelles, d'autant que les préfets sont particulièrement mobilisés par d'autres priorités comme les questions de sécurité.

Dans cette hypothèse, les représentants de l'association des présidents des chambres régionales des comptes, entendus par votre rapporteur, ont estimé que l'accomplissement de ces missions risquait de se faire au détriment des compétences traditionnellement dévolues aux juridictions financières.

*

* *

Au bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et du programme « Cour des comptes et autres juridictions financières ».


* 27 Le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes a fixé le siège et le ressort des 20 CRTC : 15 en métropole (Arras, Bordeaux, Dijon, Épinal, Lyon, Marseille, Montpellier, Nantes, Noisiel, Orléans, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse et Bastia), 5 en outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

* 28 Ont ainsi été fusionnées les chambres régionales des comptes Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées en une juridiction unique Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées, dont le siège est désormais situé à Montpellier, et les chambres régionales des comptes d'Alsace et de Champagne Ardenne Lorraine, désormais dénommée Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine, située à Metz. Les sites de Toulouse, Strasbourg et Épinal ont été fermés et le site de Metz a été ouvert.

* 29 Les choix de regroupements ont été justifiés par plusieurs critères : un nombre minimum de magistrats (quinze, sauf cas particuliers et outre-mer), un ressort géographique homogène et cohérent, la limitation du temps de déplacement supplémentaire pour le contrôle de l'ensemble des collectivités et organismes des nouveaux ressorts, un accueil optimal des personnels regroupés (en termes immobiliers, de transports...) et une limitation de l'impact social de la réorganisation.

* 30 L'apurement administratif s'applique désormais :

- aux comptes des communes dont la population est inférieure à 5 000 habitants (contre 3 500 précédemment) ou dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est inférieur à 3 millions d'euros ;

- aux comptes des établissements publics de coopération intercommunale dont la population n'excède pas 10 000 habitants (contre 3 500) et dont le montant des recettes ordinaires est inférieur à 5 millions d'euros (aucun seuil de recettes n'existait avant 2012) ;

- aux comptes des associations syndicales autorisées et des associations de remembrement.

* 31 Le second alinéa de l'article 47-2 de la Constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

* 32 Cette commission, constituée en novembre 2015, est présidée par le président de la 4ème chambre de la Cour des comptes. Elle est composée des représentants des associations d'élus, des administrations (DGCL et DGFiP), du Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP), de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC) et du Haut conseil au commissariat aux comptes (H3C), et de membres des juridictions financières (Cour et CRTC).

* 33 Décision n° 2015-727 DC du 21 janvier 2016 « Loi de modernisation de notre système de santé ».