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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018

7 novembre 2017 : Financement de la sécurité sociale pour 2018 ( avis - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE - LES MESURES RELATIVES AUX RECETTES

I. MESURE EN FAVEUR DU POUVOIR D'ACHAT DES ACTIFS ET TRANSFERTS PRÉVUS

A. LA SUPPRESSION DES COTISATIONS SOCIALES EN CONTREPARTIE DE LA HAUSSE DE LA CSG (ARTICLE 7)

Le présent article traduit l'engagement du Président de la République de modifier structurellement le financement de la sécurité sociale, en élargissant son mode de financement, qui repose à l'heure actuelle majoritairement sur les revenus du travail, via les cotisations sociales. En contrepartie d'une hausse de 1,7 point du taux de CSG, la mesure proposée consiste ainsi à supprimer en deux temps, au cours de l'année 2018, les cotisations salariales d'assurance maladie et de chômage pour les salariés du secteur privé.

Cette mesure contribuerait à une réduction du coût du travail bienvenue pour les salariés du privé. Cependant, les effets de l'augmentation du taux de CSG sur les revenus d'activité ne seraient intégralement compensés qu'à compter de 2019, première année pleine d'application de ces deux mesures. D'ici là, elle n'offrirait qu'un modeste gain de pouvoir d'achat, à compter d'octobre 2018. Surtout, l'augmentation de la CSG ne fait pas l'objet d'une compensation directe pour les titulaires de revenus de remplacement (pensions de retraite et d'invalidité) concernés par la réforme, raison pour laquelle votre rapporteur pour avis propose la suppression de la hausse du taux de CSG pour ces derniers.

1. Une augmentation du taux de 1,7 point de CSG en contrepartie de la baisse de cotisations sociales pour les actifs
a) Pour les salariés du secteur privé, un gain de pouvoir d'achat en deux temps et non systématique

La mesure proposée prévoit la suppression des cotisations salariales d'assurance maladie (dont le taux est actuellement de 0,75 %26(*)) et l'exonération du paiement des contributions d'assurance chômage (dont le taux est actuellement de 2,40 %), en contrepartie d'une augmentation de 1,7 point de CSG. Il est ainsi proposé d'abaisser de 3,15 points les cotisations et contributions acquittées sur le salaire brut par les salariés du secteur privé.

Alors que la hausse du taux de CSG s'appliquerait à compter du 1er janvier 2018, la mesure de baisse des cotisations salariales se décomposerait en deux temps, au cours de l'année 2018 :

- d'une part, la totalité de la cotisation salariale d'assurance maladie serait supprimée au 1er janvier 2018 (soit 0,75 %) et 1,45 des 2,40 points de contribution d'assurance chômage serait supprimé ;

- d'autre part, au 1er octobre 2018, 0,95 point supplémentaire de la contribution salariale d'assurance chômage serait supprimé.

Le gain pour un salarié rémunéré au SMIC serait effectivement de 263 euros en année pleine, soit en 2019. Toutefois, le gain net de l'augmentation du taux de CSG ne sera que de 8 euros par mois en janvier 2018, avant d'atteindre 22 euros par mois en octobre 2018, soit un gain de pouvoir d'achat de 1,45 % de la rémunération brute.

Aussi la totalité du gain de pouvoir d'achat annoncé par le Gouvernement ne sera-t-elle effective qu'à compter d'octobre 2018.

Le choix d'étaler la suppression des cotisations salariales en deux temps sur l'année 2018 procède d'un renforcement du pouvoir d'achat des actifs en réalité conditionné par la contrainte budgétaire. En effet, la bascule du financement de la protection sociale des cotisations salariales vers la CSG constitue une opération gagnante pour les administrations de sécurité sociale d'ici octobre 2018, dès lors qu'elles bénéficieront à la fois des produits de l'augmentation du taux de CSG et des cotisations salariales qui n'auront pas encore été supprimées.

Effets nets de la suppression des cotisations salariales / augmentation du taux de CSG pour plusieurs niveaux de revenus

(en euros)

Revenus mensuels nets

Hausse de CSG

Suppression de la cotisation salariale maladie

Suppression de la cotisation salariale chômage

Gain mensuel

janvier-septembre 2018

Gain mensuel à partir d'octobre 2018

Gain annuel 2018

1 SMIC (1 188 € / mois)

+25

-11

-36

+8

+ 22

+ 266

2 SMIC (2 376 € /mois)

+50

-22

-72

+16

+44

+532

7 000 € / mois

+145

-65

-209

+46

+129

+1 545

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire

Il convient de noter que, d'après l'évaluation préalable, les personnes bénéficiant d'un haut niveau de revenus d'activité ne seraient pas bénéficiaires de la mesure : l'assiette des cotisations d'assurance chômage est en effet plafonnée à quatre fois le plafond annuel de sécurité sociale (PASS)27(*), soit un salaire mensuel supérieur à 13 284 euros au 1er janvier 2018. Ainsi, « les personnes percevant de très hauts revenus contribueront davantage sur la fraction des revenus dépassant ce plafond ».

b) Des mesures particulières de baisse de cotisations sont prévues pour les indépendants

Dans la mesure où les indépendants n'acquittent pas de cotisations salariales ni de cotisations d'assurance chômage, le présent article propose des mesures équivalentes, qui, comme le précise l'évaluation préalable, portent « préférentiellement sur les cotisations destinées au financement de risques non contributifs afin d'éviter tout impact sur la constitution de leurs droits sociaux ».

La première mesure consiste en une réduction du taux de cotisations d'allocations familiales applicables aux travailleurs indépendants. En pratique, le présent article renvoie au pouvoir réglementaire la définition du seuil de revenus d'activité au-delà duquel les travailleurs indépendants ne sont pas éligibles à cette réduction de cotisations, d'ailleurs expressément limitée à 5,25 points.

Alors qu'à l'heure actuelle, le taux de cotisation d'allocations familiales s'élève à 2,15 % pour un revenu annuel inférieur ou égal à 110 % du PASS, soit 43 151 euros en 2017, et à 5,25 % pour un revenu annuel supérieur à 140 % du PASS, soit 54 919 euros en 2017, la mesure proposée neutraliserait les effets de la hausse de CSG en prévoyant une réduction du taux des cotisations d'allocations familiales ayant pour effet d'annuler le taux de cotisations jusqu'à 110 % du PASS et d'atteindre le nouveau taux « normal » de 3,10 % à 140 % du PASS (soit environ 55 000 euros).

En outre, un renforcement de l'exonération dégressive des cotisations d'assurance maladie et maternité des travailleurs indépendants, créée par la loi de financement pour 2017, est proposé. Aux termes du nouvel article L. 621-3 du code de la sécurité sociale, le taux de ces cotisations serait réduit dans la limite de 5 points, pour les travailleurs dont les revenus sont inférieurs à un seuil fixé par décret. Actuellement le taux normal de cotisations est de 6,5 %. Ce taux maximal ne serait dû qu'à partir de 110 % du PASS.

La combinaison de ces deux mesures devraient offrir un gain de pouvoir d'achat de l'ordre de 180 millions d'euros pour 75 % des indépendants, dont les revenus sont inférieurs à 110 % du PASS.

Ainsi, la mesure proposée priverait 25 % des travailleurs indépendants (dont les revenus sont supérieurs à 140 % du PASS, soit 55 000 euros) de gain de pouvoir d'achat, la hausse de CSG finançant pour ces derniers la diminution de 2,15 points du taux de cotisations d'allocations familiales.

Mesures concernant les micro-entrepreneurs

Des ajustements du taux global de cotisations applicable aux micro-entrepreneurs seraient réalisés par décret pour tenir compte du renforcement de ces exonérations et du doublement du seuil de la microentreprise. Selon les hypothèses actuelles, le taux unique de cotisations passerait à 12,80 % pour les activités de commerce, à 21,60 % pour les activités artisanales et à 21,30 % pour les activités des professionnels libéraux.

Source : évaluation préalable du présent article

La même exonération est proposée pour les exploitants agricoles, en remplacement de l'exonération de 7 points de la cotisation maladie prévue par la loi de financement pour 2016 (de 10,04 % en 2015 à 3,04 % depuis 2016). L'évaluation préalable rappelle en effet que n'étant soumise à aucune condition de ressources, « l'exonération actuelle est mal ciblée et bénéficie pour 50 % de son montant aux 15 % des exploitants agricoles dont les revenus sont les plus élevés ».

2. Un objectif louable d'allégement du poids du financement de la protection sociale reposant sur les revenus du travail

Comme le relève le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de juillet 201728(*), « si les ressources de la protection sociale se sont diversifiées depuis 1980, les prélèvements sociaux sur les salaires en restent la principale source de financement » : en 2015, les cotisations sociales ont représenté 63 % des recettes des administrations de sécurité sociale (ASSO) et la CSG assise sur les revenus d'activité 12 %.

Évolution de la structure des recettes du régime général
entre 2000 et 2016 par assiette

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale

Les revenus d'activité représentent une part encore plus importante des recettes du régime général, comme l'illustre le graphique ci-dessus. Ainsi, en dépit de la diversification des sources de recettes de la sécurité sociale, et plus particulièrement du régime général, le financement de cette dernière repose pour plus de 80 % sur les revenus du travail.

Comme le rappelle le Comité de suivi des aides publiques aux entreprises et des engagements, « faire reposer le financement de la protection sociale essentiellement sur les revenus du travail peut nuire à l'emploi »29(*).

La suppression des cotisations salariales, en plus de contribuer à la diminution du coût du travail, permet également de toucher tous les travailleurs, y compris ceux dont les revenus annuels sont faibles et se situent dans les premiers déciles de revenus, à la différence, par exemple d'une mesure de pouvoir d'achat qui se traduirait par une baisse de l'impôt sur le revenu, dont seule la moitié des foyers sont aujourd'hui redevables. Ainsi, votre rapporteur pour avis est favorable à la baisse des cotisations salariales proposée.

Dans un contexte d'universalisation des prestations sociales versées par les régimes de base de la sécurité sociale - qu'il s'agisse de la branche famille, ou de la branche maladie, avec la protection maladie universelle instaurée en 2016 - il apparaît en outre logique et nécessaire de rééquilibrer les efforts contributifs et de diversifier encore davantage le financement de la protection sociale par l'impôt.

3. ... mais la hausse de la CSG constitue une solution inappropriée, en particulier s'agissant des bénéficiaires de revenus de remplacement
a) La CSG, un rendement important en raison d'une large assiette ...

La CSG, instituée par la loi de finances pour 199130(*), est un impôt proportionnel, composé en réalité de « quatre impôts juridiquement distincts portant sur quatre assiettes différentes »31(*) :

- les revenus d'activité des personnes fiscalement domiciliées en France, soit les salaires et assimilés ; l'assiette de la CSG sur les revenus d'activité est plus large que celle des cotisations de sécurité sociale, dès lors que contrairement à cette dernière, elle inclut les accessoires de rémunération comme l'épargne salariale, l'actionnariat salarié, la protection sociale complémentaire32(*) ;

- les revenus de remplacement, soit les pensions de retraite ou d'invalidité, les rentes viagères à titre gratuit, et les allocations de chômage, de préretraite, les indemnités d'activité partielle et indemnités et allocations diverses ;

- les revenus du capital (soit les revenus du patrimoine et les revenus de placement) des personnes domiciliées fiscalement en France et des non-résidents sur leurs revenus fonciers et plus-values immobilières d'origine française ; les produits réalisés à l'occasion des jeux.

Sur chacune de ces assiettes s'appliquent des taux différents, variant en fonction des types de revenus, voire en fonction du revenu fiscal de référence (RFR) du contribuable. Par exemple, les titulaires de revenus de remplacement peuvent bénéficier d'un taux réduit de CSG de 3,8 % ou d'une exonération :

- le taux réduit de 3,8 %33(*) concerne les personnes dont le revenu fiscal de référence (RFR) est compris entre 10 996 euros pour la première part majorée de 2 936 euros pour chaque demi-part supplémentaire et 14 375 euros pour la première part majorée de 3 838 euros pour chaque demi-part supplémentaire ;

- l'exonération de CSG34(*)  s'applique :

· aux titulaires d'un avantage de vieillesse ou d'invalidité non contributif versé par un régime de base de sécurité sociale sous condition de ressources35(*) et financé par le FSV ou le Fonds spécial d'invalidité ;

· aux titulaires de pensions de retraite ou d'invalidité et d'allocations chômage dont le RFR de l'avant-dernière année n'excède pas 10 996 euros pour la première part de quotient familial, majorés de 2 936 euros pour chaque demi-part supplémentaire.

Seuils de revenus fiscaux de référence régissant l'assujettissement au taux réduit
et à l'exonération de CSG

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

De cette large assiette découle un rendement important, d'un montant de 97,4 milliards d'euros en 2016, en augmentation de 2,9 % par rapport à 2015 - le rendement prévisionnel pour 2017 est estimé à 98,3 milliards d'euros -, dont l'évolution est essentiellement déterminée par la dynamique de la masse salariale du secteur privé et des pensions versées par les régimes d'assurance vieillesse, en raison de leur poids dans l'assiette totale de la CSG.

Comme l'illustre le graphique ci-dessous, la CSG basée sur les revenus d'activité représente près de 70 % du rendement total de la CSG, 20 % découlent des revenus de remplacement et 10 % proviennent des revenus du capital.

Produit de la CSG par assiette en 2016

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2017

b) ... exclusivement affecté au financement de la protection sociale

En 2016, 72 % de la CSG est affecté à la CNAM, 10 % à la CNAF, 10 % au FSV et 8 % à la CADES.

Produit de la CSG par attributaire en 2016

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, juillet 2017

La modification de l'affectation des prélèvements sociaux
sur les revenus du capital

En réponse à la décision préjudicielle rendue le 26 février 2015 par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) dans l'affaire dite « de Ruyter »36(*), la loi de financement pour 2016 a affecté le produit des contributions sociales sur les revenus du capital (CSG, CRDS, prélèvement social, contribution de solidarité additionnelle (CSA) et prélèvement de solidarité) au financement exclusif de prestations sociales non contributives prises en charge par le FSV et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

La CJUE ayant considéré que les prélèvements sociaux sur les revenus du capital acquittés sur critère de résidence relevaient du champ d'application du règlement n° 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale37(*), dans la mesure où ils étaient affectés directement et spécifiquement à certaines branches de la sécurité sociale, la mise en conformité du droit national au droit européen a ainsi été réalisée en changeant uniquement l'affectation de ces contributions, sans remettre en cause le principe d'assujettissement uniquement sur critère de résidence, voire de source des revenus pour les revenus fonciers et les plus-values immobilières38(*).

Les prélèvements sociaux sur les revenus du capital ont donc été affectés au financement de dépenses de « prestation spéciale en espèces à caractère non contributif (PSNC) », prises en charge par le FSV (principalement l'ASPA) qui ne relèvent pas du principe d'unicité de la législation sociale prévu par le règlement n° 1408/71 précité39(*).

Les parts de CSG sur les revenus d'activité et de remplacement, de forfait social, de contribution sociale de solidarité (C3S) et de taxe sur les salaires auparavant affectées au FSV ont été transférées aux branches du régime général. Si l'opération est restée neutre sur les recettes de chaque branche, ces transferts ont affecté l'évolution de solde des branches (en particulier du FSV), leur élasticité à la conjoncture et leur dynamisme variant sensiblement.

Source : commission des finances du Sénat

c) La réforme proposée : un gain de pouvoir d'achat pour les actifs qui s'effectue au détriment des retraités

Le présent article propose l'augmentation de 1,7 point des taux de CSG applicables aux revenus d'activité, aux pensions d'invalidité et aux pensions de retraite assujetties au taux de 6,6 %, aux revenus des jeux, et aux revenus du capital.

Plusieurs revenus sont expressément exclus du champ de la réforme :

- les allocations de chômage et les indemnités journalières ;

- les revenus de remplacement soumis au taux réduit de 3,8 % ;

- les revenus de remplacement exonérés de CSG.

Les graphiques ci-dessous synthétisent le périmètre d'application et le rendement estimé par assiette de la mesure proposée. 22,4 milliards d'euros sont ainsi attendus de l'augmentation des taux de CSG en 2018.

Taux de CSG selon l'assiette avant et après l'augmentation de 1,7 point

(en %)

* les revenus de remplacement exonérés de CSG ne figurent pas sur le graphique et resteraient exonérés dans le cadre de la mesure proposée.

Impact financier de l'augmentation de taux de CSG par assiette en 2018

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Les mesures proposées par le Gouvernement se traduisent par un excédent de 5,4 milliards d'euros pour la sécurité sociale : en effet, les mesures d'exonération et de suppression de cotisations salariales provoquant des pertes de recettes inférieures au surplus de recettes qui résulterait de l'augmentation du taux de CSG, en raison du décalage d'entrée en vigueur de ces deux mesures (au 1er janvier 2018 pour l'augmentation du taux de CSG, et en deux temps, au 1er janvier 2018 et au 1er octobre 2018 pour les baisses de cotisations sociales). Compte tenu de la non-compensation par l'État de la baisse des cotisations maladie des exploitants agricoles, le surplus serait porté à 5,9 milliards d'euros40(*).

Ce surplus serait restitué à l'État, afin de compenser pour ce dernier l'impact de la suppression de la contribution de solidarité (CES) et de la mise en place de primes dans la fonction publique d'État, en contrepartie de la hausse de la CSG. Or ces mesures coûteraient, d'après le Gouvernement, 2,1 milliards d'euros. Au total, le surplus de recettes publiques de 3,8 milliards d'euros pour 2018 serait attribué au budget de l'État.

Évaluation du bilan du dispositif
hausse de CSG / baisse de cotisations salariales

(en milliards d'euros)

Hausse de la CSG

22,4

Baisse des cotisations salariales maladie

-4,7

Baisse des cotisations salariales chômage compensée par l'Acoss

-9,4

Baisse des cotisations des travailleurs indépendants

-2,3

Mesures de compensation dans la fonction publique

-0,6

Impact sécurité sociale

5,4

Autres effets (dont non compensation des baisses de cotisations sur les exploitants agricoles)

0,47

Transfert à l'État au titre de la mesure CSG

5,9

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'annexe 10 du présent projet de loi de financement

Compensation de la hausse du taux de CSG pour les agents publics

Non soumis aux cotisations salariales maladie et non systématiquement affiliés à l'assurance chômage, les agents publics, sauf exception41(*), sont toutefois redevables de la CSG sur leurs revenus d'activité et d'une contribution exceptionnelle de solidarité (CES), au taux de 1 %, qui participe au financement de l'allocation de solidarité spécifique (ASS).

La suppression de cette dernière est proposée à l'article 47 du projet de loi de finances. Néanmoins, alors que son rendement s'élevait à 1,4 milliard d'euros en 2016, sa suppression ne suffira pas à compenser l'intégralité de la hausse de la CSG.

Le Gouvernement a annoncé que cette mesure devrait être accompagnée de la création d'une prime destinée à compenser la perte de revenus pour les agents publics résultant de l'augmentation du taux de CSG et non entièrement compensée par la suppression de la CES. Cette prime sera versée aux agents des trois versants de la fonction publique en janvier 2018 et calculée sur la moyenne de la rémunération 2017. Elle sera actualisée une fois, au 1er janvier 2019, sur la base de la rémunération 2018. Cette prime sera maintenue pour les nouveaux entrants. Elle fera l'objet d'une compensation aux employeurs locaux et hospitaliers.

Source : commission des finances du Sénat

Ainsi, l'augmentation du taux de la CSG ne concernerait pas les bénéficiaires d'allocataires chômage ou d'indemnités journalières, mais serait néanmoins applicable aux pensions de retraite et d'invalidité assises sur les pensions dues à compter du 1er janvier 2018, lorsqu'elles sont assujetties à un taux plein de CSG, soit lorsque leur revenu fiscal de référence est supérieur au seuil permettant l'assujettissement au taux réduit (14 375 euros pour une personne seule, comme mentionné supra).

Il importe de préciser que le revenu fiscal de référence (RFR) peut être minoré, par exemple, pour les contribuables âgés de plus de 65 ans42(*). En effet, aux termes de l'article 157 bis du code général des impôts, le contribuable âgé de plus de 65 ans (ou invalide) peut bénéficier d'un abattement de :

- 2 352 euros lorsque le revenu global net est inférieur à 14 750 euros ;

- 1 176 euros si son revenu global net est compris entre 14 750 euros et 23 760 euros.

Au total, comme l'illustre le tableau suivant, les retraités concernés par l'augmentation du taux de CSG sont ceux percevant un revenu mensuel supérieur :

- à 1 286 euros pour les pensionnés âgés de moins de 65 ans, et à 2 042 euros pour un couple ;

- à 1 392 euros pour les pensionnés âgés de plus de 65 ans, et à 2 200 euros pour un couple.

Revenus fiscaux de référence (RFR) et niveaux de pensions au-delà desquels la hausse de la CSG est applicable

(en euros)

 

RFR au-delà duquel la hausse de CSG s'applique

Niveau de pension mensuelle

- 65 ans

Niveau de pension mensuelle

+ 65 ans

Célibataire (1 part)

14 375

1 286

1 392

Couples (2 parts)

22 051

2 042

2 200

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données fournies par la direction de la sécurité sociale.

8,2 millions de retraités relèvent à l'heure actuelle du taux plein de CSG et se verront donc appliquer une augmentation de 1,7 point de CSG sur les revenus issus de leurs pensions, soit près de 60 % des retraités43(*) : d'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, pour une personne seule de plus de 65 ans percevant 1 440 euros de pension mensuelle, cette augmentation représente une perte de revenus de 27 euros par mois, soit 324 euros par an.

5,8 millions de retraités ne seraient quant à eux pas concernées par la hausse de la CSG, soit 40 % des retraités :

- 4 millions en raison de l'exonération de CSG ;

- 1,8 million de pensionnés car ils restent assujettis au taux réduit.

Certes, les retraités modestes, exonérés de CSG ou assujettis au taux réduit, sont préservés dans la réforme proposée. Toutefois, si l'objectif de diminuer les charges pesant sur les revenus du travail est tout à fait louable, l'effort demandé par le Gouvernement aux personnes retraitées percevant une pension de retraite de 1 440 euros mensuels pour une personne seule, que l'on peut difficilement qualifier de retraités « riches », est injustifié.

L'objectif d'un travail plus rémunérateur ne saurait être atteint au prix d'une diminution du niveau de vie des retraités.

Alors que des mesures de compensation sont prévues pour la plupart des salariés et les fonctionnaires, voire des mesures permettant d'assurer un gain de pouvoir d'achat comme il a été précédemment décrit, nulle mesure de compensation de la hausse du taux de CSG n'est prévue spécifiquement pour les personnes retraitées.

Le Gouvernement argue que la mesure d'allégement puis d'exonération de taxe d'habitation, prévue par l'article 3 du projet de loi de finances, constitue une compensation dont bénéficierait cette catégorie de la population.

Dégrèvement de taxe d'habitation : focus sur les retraités

Les retraités dont le RFR excéderait le seuil au-delà duquel s'applique le taux plein de CSG, soit 14 375 euros pour une personne seule et 22 051 euros pour un couple, bénéficieront en effet d'un dégrèvement progressif de taxe d'habitation, lorsque leur revenu est inférieur au seuil prévu pour l'éligibilité au dégrèvement de TH, soit 27 000 euros pour un célibataire et 43 000 euros pour un couple. Ainsi, les retraités percevant une pension de retraite supérieure à 1 400 euros et inférieure à 2 500 euros, montant au-delà duquel le dégrèvement de TH s'applique, bénéficieront effectivement d'un dégrèvement étalé sur trois ans.

Source : commission des finances du Sénat

Toutefois cet argument n'est pas recevable, pour deux raisons :

- d'une part, les salariés et fonctionnaires, qui bénéficient de mesures de compensation de la hausse de CSG, sont également bénéficiaires de la baisse progressive de la taxe d'habitation : cette mesure, qui devrait conduire à exonérer 80 % des ménages actuellement redevables de la taxe d'habitation, sans distinguer entre actifs et retraités, ne peut donc par elle-même être présentée comme une compensation ;

d'autre part, en 2018, seul un retraité sur dix devrait être intégralement compensé de la perte de pouvoir d'achat résultant de la hausse de CSG par une baisse de taxe d'habitation, celle-ci s'étalant sur trois ans. D'après les chiffres avancés par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, 56 % auraient une compensation partielle, et 36 %, soit 2,5 millions de retraités, n'auraient aucune compensation en 2018.

Ainsi, la mesure proposée traduit la volonté assumée du Gouvernement de faire contribuer les retraités au financement des baisses de charges des actifs : au-delà de 1 392 euros de pension de retraite mensuelle lorsqu'elles ont plus de 65 ans, et de 1 286 euros lorsqu'elles ont moins de 65 ans, les personnes âgées paieront davantage de CSG, et dès lors que leur revenu mensuel est inférieur à 2 500 euros, elles profiteront d'une baisse de la taxe d'habitation, étalée sur trois ans. Aucune compensation n'est prévue pour les retraités percevant un revenu mensuel supérieur à 2 500 euros.

Cet effort demandé aux retraités est d'autant plus inadmissible qu'il intervient concomitamment au gel des pensions de retraites en 2018, proposé à l'article 26 du présent projet de loi de financement (cf. infra), qui découlerait du décalage des revalorisations des pensions de retraites d'octobre à janvier.

À cette fin, votre commission a adopté un amendement proposant la suppression de l'augmentation du taux de CSG prévue s'agissant des revenus de remplacement, afin de « préserver » les retraités qui auraient subi une hausse de CSG sans compensation.

Une clarification des modalités d'application de la hausse du taux de CSG
sur les revenus du capital

Un amendement du Gouvernement déposé à l'article 7 est venu préciser les modalités d'application de la hausse du taux de CSG aux revenus du capital :

- pour les revenus du patrimoine, la hausse de taux entrera en vigueur à raison des rôles émis à compter du 1er janvier 2018 ;

- pour les produits de placement, la hausse du taux s'appliquera aux faits générateurs intervenant à compter du 1er janvier 2018.

En outre, ce relèvement de taux sera accompagné d'une disposition garantissant que les gains acquis ou constatés avant le 1er janvier 2018 continueront à être taxés en fonction des « taux historiques », c'est-à-dire le taux en vigueur au moment de la constatation du gain et qui aurait été appliqué si le fait générateur était intervenu à cette date. Cette disposition ne concernera que les produits d'épargne soumis à prélèvements sociaux pour lesquels ce mécanisme particulier est encore applicable, soit essentiellement les plans d'épargne en actions (PEA) et l'épargne salariale.

En revanche, pour les gains générés par les flux d'épargne enregistrés à compter du 1er janvier 2018, la taxation en fonction des « taux historiques » est abandonnée, y compris pour les PEA et l'épargne salariale.

Source : commission des finances du Sénat


* 26 Le taux de la cotisation des assurances sociales affectée aux risques maladie, maternité, invalidité et décès dû par l'employeur et par le salarié est fixé par voie réglementaire et codifié à l'article D. 242-3 du code de la sécurité sociale.

* 27 Au 1er novembre 2017, le PASS est de 39 228 euros. Il sera porté à 39 852 euros au 1er janvier 2018.

* 28 Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de juillet 2017.

* 29 « Les exonérations générales de cotisations », Comité de suivi des aides publiques aux entreprises et des engagements (COSAPE), France Stratégie, juillet 2017.

* 30 Article 127 à 135.

* 31 Cour des comptes, Rapport d'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2013.

* 32 L'assiette de la CSG sur les revenus d'activité est diminuée d'un abattement représentatif des frais professionnels de 1,75 %, dans la limite de quatre fois le plafond annuel de la sécurité sociale. Le même abattement s'applique sur l'assiette de la CSG sur les allocations de chômage.

* 33 Article L. 136-8 du code de la sécurité sociale.

* 34 Article L. 136-2 du code de la sécurité sociale.

* 35 Ces conditions de ressources sont celles qui sont applicables pour l'attribution de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), soit un montant de ressources inférieur à 9 609,20 euros par an pour une personne seule et 14 918,90 euros pour un ménage.

* 36 CJUE, 26 février 2015, aff. 623/13, ministre de l'économie et des finances c/ Gérard de Ruyter.

* 37 Règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté.

* 38 L'article 29 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 a, en effet, étendu le champ d'application de la CSG et de la CRDS aux revenus fonciers et aux plus-values immobilières de source française perçus par les personnes physiques fiscalement domiciliées hors de France (communément appelée « CSG des non-résidents »).

* 39 Ces prestations sont régies par des dispositions spécifiques du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.

* 40 Toutefois, il s'agit d'un excédent provisoire, celui-ci devant être revu à la baisse en 2019 au regard de l'impact financier en année pleine de la suppression de la cotisation salariale chômage.

* 41 Les agents publics dont la rémunération mensuelle nette est inférieure au traitement mensuel brut afférent à l'indice majoré 313 de la fonction publique, soit 1 466,73 euros, sont exonérés de CES.

* 42 Ou remplissant l'une des conditions d'invalidité mentionnées à l'article 195 du code général des impôts.

* 43 En outre, d'après le tome II de l'évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances, 6,1 millions de ménages bénéficient actuellement de l'abattement prévu à l'article 157 bis du code général des impôts, mais les personnes âgées de plus de 65 ans ne sont pas les seules à en bénéficier (les personnes invalides de condition modeste sont ainsi comprises dans ce total).