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Projet de loi de finances pour 2018 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

B. ANALYSE DÉTAILLÉE DES CRÉDITS

1. Une stabilité des crédits du programme 149 qui n'efface pas certaines inquiétudes
a) Le programme 149, principal instrument d'intervention économique agricole

Le programme 149 porte les principaux dispositifs d'intervention économique à destination des agriculteurs et des filières. Les dispositifs sont globalement reconduits, même si les arbitrages rendus sur certaines lignes suscitent une certaine inquiétude.


· L'action n° 21
intitulée : « adaptation des filières à l'évolution des marchés » voit ses crédits augmenter d'environ 7 % pour passer à près de 220 millions d'euros, sous l'effet d'un renforcement des crédits destinés à l'agriculture ultramarine : l'aide à la filière canne à sucre dans les départements d'outre-mer (DOM) est portée à 124,4 millions d'euros, soit 10 millions d'euros de plus qu'en 2017, pour accompagner la fin des quotas sucriers, le budget destiné à la diversification agricole outre-mer est maintenu à 40 millions d'euros, et les crédits d'orientation de l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM) sont conservés à 6,1 millions d'euros. Enfin, une enveloppe nouvelle de 6,4 millions d'euros est dégagée pour la Guyane et le financement de l'appui à l'agriculture dans les pays et territoires d'outre-mer (PTOM).

Les autres lignes budgétaires de l'action n° 21 connaissent peu de changement : les crédits d'intervention de FranceAgrimer baissent de 25 à 23,5 millions d'euros, les crédits consacrés à la promotion internationale (contrat avec la Sopexa, l'Adepta, le Ceneca ou encore Business France) sont maintenus à 8,3 millions d'euros et les soutiens aux industries agroalimentaires à travers BPI France s'élèvent à 3,9 millions d'euros comme en 2017.


· L'action n° 22 intitulée : « gestion des crises et des aléas de la production agricole » augmente fortement, passant de 3,8 millions d'euros à 5,5 millions d'euros en AE, sur les deux dispositifs Agridiff et Fonds d'allègement des charges (FAC). Cette ligne reste cependant dotée à un niveau minimum, et nécessitera des crédits supplémentaires en cas de crise, dans des proportions sans commune mesure avec la dotation initiale. En 2016, les dépenses sur cette action ont atteint 164 millions d'euros en AE et 214 millions d'euros en CP, alors que la ligne initiale n'était dotée que de quelques millions d'euros.

En 2016, le renforcement des moyens du FAC a été mis en place dans le cadre du plan de soutien à l'élevage pour porter l'enveloppe, gérée par FranceAgrimer, à la hauteur de 70 millions d'euros en AE et 120 millions d'euros en CP.

De même, le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), appelé à payer les dépenses au titre des calamités agricoles, ne dispose comme chaque année d'aucune dotation budgétaire en 2018. Le taux de la taxe additionnelle sur les conventions d'assurance souscrites par les agriculteurs a été divisé par deux en 2016 et cette contribution n'alimente plus le FNGRA qu'à hauteur de 60 millions d'euros par an. Il est donc nécessaire pour l'État d'abonder le fonds dès lors que les conditions de la reconnaissance de la situation de calamité agricole sont réunies, notamment en cas d'inondations ou de sécheresse. En 2016, une dotation complémentaire de 81 millions d'euros a été apportée au FNGRA12(*). Pour 2017, la prise en charge de la sécheresse pourrait nécessiter une nouvelle enveloppe.


· L'action n° 23 intitulée : « appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » enregistre une baisse préoccupante de près de 14 % en AE, pour s'établir à 138 millions d'euros. Vos rapporteurs déplorent en particulier les choix suivants :

- la ligne budgétaire consacrée au plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE) revient à 56 millions d'euros, comme en 2015. Elle avait été portée à 86 puis 84,5 millions d'euros en 2016 et 2017 pour accélérer les investissements dans les exploitations, notamment dans les bâtiments agricoles. Cette aide a un effet de levier important pour l'investissement. Vos rapporteurs regrettent ce choix, qui fait en réalité perdre aux agriculteurs le bénéfice de plus de 60 millions d'euros, puisque le PCAE est cofinancé par des crédits européens à hauteur de 53 %. Une ligne nouvelle de 15 millions d'euros, dont 10 millions d'euros pour les investissements destinés à améliorer la qualité de l'air dans les élevages et 5 millions d'euros pour les investissements en biosécurité dans les élevages de palmipèdes, vient limiter l'ampleur de la baisse des crédits en 2018, qui reste tout de même préjudiciable aux agriculteurs ;

- les lignes budgétaires consacrées à l'installation des jeunes agriculteurs sont en légère baisse ;

- la réduction des soutiens aux CUMA, qui passe de 2,5 à 1,6 million d'euros, peut paraître anecdotique mais n'en constitue pas moins un mauvais signal ;

- enfin, la réduction des crédits de 30 à 23,6 millions d'euros entre 2017 et 2018 de l'indemnité viagère de départ (IVD) est logique et correspond à une extinction progressive de ce dispositif ancien.

L'installation : un enjeu central pour l'avenir de l'agriculture

D'après les statistiques de la MSA, un peu plus de 15 000 exploitants agricoles s'étaient installés en 2015. Une part importante des installations se fait donc en dehors du parcours aidé prévu à l'attention des jeunes agriculteurs (c'est-à-dire de moins de 40 ans), puisque seulement 3 801 dossiers avaient été engagés en 2015 à ce titre. En 2016, le nombre des dossiers de jeunes agriculteurs est passé à 4 130. L'objectif officiel de 6 000 installations aidées par an n'est donc pas atteint.

Le projet de loi de finances pour 2018 enregistre une réduction modérée des mesures d'aide à l'installation portées par le budget de l'État.

- Depuis 2017, le dispositif des prêts bonifiés a été supprimé et intégré sous forme d'une majoration supplémentaire de la dotation jeunes agriculteurs (DJA). La ligne consacrée à la DJA passe de 40 à 38,4 millions d'euros entre 2017 et 2018. En 2016, la DJA et les prêts bonifiés représentaient respectivement 26 et 22 millions d'euros soit un total de 45 millions d'euros.

En tenant compte du cofinancement communautaire de 80 %, les enveloppes disponibles étaient respectivement de 130 et 110 millions d'euros soit un total de 240 millions par an. En 2018, l'enveloppe totale n'est plus que de 154 millions d'euros. Entre 2017 et 2018, la baisse de 1,6 million d'euros des crédits pour la DJA peut paraître modérée, mais entraînera une baisse de 8 millions d'euros au total, en comptant les cofinancements communautaires.

- Les crédits consacrés aux stages à l'installation sont maintenus à hauteur de 2 millions d'euros, cette enveloppe étant consommée intégralement.

- Le programme pour l'accompagnement à l'installation-transmission (AITA) ne dispose plus de crédits budgétaires depuis 2015. Les actions sont financées uniquement par l'affectation d'une taxe sur la cession de terres agricoles rendues constructibles. Cette taxe n'est pas remise en cause en 2018. Son produit est plafonné à 12 millions d'euros par an, alors qu'elle rapporte bien plus : 18 millions en 2016 et déjà 15 millions d'euros à la mi-2017.

- Enfin, les jeunes agriculteurs bénéficient d'une majoration des aides directes de la PAC ainsi que d'allègements fiscaux et sociaux durant les cinq premières années de l'installation, qui sont maintenus pour 2018.

Le nombre de chefs d'exploitation agricole ne cesse de baisser. Il a été réduit de 25 % entre 1998 et 2016. Il convient donc de maintenir une politique d'installation ambitieuse pour préserver le modèle agricole français.


· L'action n° 24 intitulée : « gestion équilibrée et durable du territoire » est stable en AE à hauteur de 395 millions d'euros pour 2018 contre 390 millions d'euros en 2017. Elle augmente cependant à la hausse en CP, passant de 381 à 472 millions d'euros, ce qui appelle quelques commentaires :

- la hausse des CP correspond pour l'essentiel au doublement de l'enveloppe destinée à payer les mesures agroenvironnementales, afin de régler les engagements pris durant les campagnes 2015 et 2016 ;

- le budget 2018 enregistre un retour à la normale sur les crédits à destination des SAFER, qui s'établissent à 3,7 millions d'euros, après une quasi-année blanche en 2017, avec à peine 500 000 euros de crédits. Vos rapporteurs notent que l'on ne revient pas aux niveaux de dotation des années précédentes, au-dessus de 4 millions d'euros. Cette ligne n'a cessé de s'éroder au fil du temps. Les crédits en faveur des SAFER étaient encore de 5 millions d'euros en 2010. Votre rapporteur Henri Cabanel souligne la nécessité d'une réflexion sur l'attribution de moyens supplémentaires aux SAFER, qui pourraient venir du reversement de taxes affectées, par exemple en fléchant une partie de la taxe spéciale d'équipement des établissements publics fonciers vers les SAFER, pour assurer une solidarité entre les outils d'aménagement urbain et les outils de l'aménagement foncier rural ;

- une autre hausse de crédits vient d'un renforcement de la ligne de soutien au pastoralisme, destinée à renforcer les moyens de protection face au loup ;

- enfin, la ligne en faveur de l'ICHN, dotée de 264 millions d'euros, est inchangée, de même que les lignes très modestes en faveur du cheval, de l'hydraulique agricole, de l'animation du réseau rural et du soutien aux syndicats agricoles.


· L'action n° 25 intitulée : « protection sociale » baisse fortement et passe à 480,4 millions d'euros, dont 480 millions sont destinés à compenser auprès de la MSA la perte de recettes que représente l'exonération quasi-totale de cotisations patronales pour l'embauche de travailleurs occasionnels demandeurs d'emploi (TO-DE). Ce dispositif est très utilisé en agriculture. Il assure une exonération dégressive de cotisations entre 1,25 et 1,5 fois le SMIC. Très utilisé en viticulture et en maraichage et production fruitière, il couvre environ un quart du travail agricole salarié (148 millions d'heures de travail sur les 578 millions d'heures de travail salarié en agriculture).

En revanche, la suppression de l'exonération de cotisations sociales maladie des exploitants agricoles ne justifie plus le maintien de la ligne correspondante au budget 2018, qui baisse ainsi de 438 millions d'euros.


· Les actions n° 26 consacrée à la forêt et n° 28 consacrée à la pêche maritime et à l'aquaculture font l'objet d'une analyse dans une autre partie du présent rapport.


· L'action n° 27, enfin, porte les subventions aux principaux opérateurs de l'État, analysées dans une autre partie du présent rapport, ainsi que l'innovation majeure du budget 2018 : une réserve de crise de 300 millions d'euros.

b) La réserve de crise de 300 millions d'euros : un faux ami ?

La réserve de crise de 300 millions d'euros est présentée comme l'instrument d'une plus grande sincérité budgétaire, le budget de l'agriculture ayant connu ces dernières années des ouvertures de crédits importantes. Son montant a été calculé en prenant en compte la moyenne des dépassements de la dernière décennie.

Son inscription pour la première fois dans le budget 2018 a l'intérêt d'éviter de présenter un budget pour l'agriculture en forte baisse en ce début de quinquennat, en conséquence de la fin de la compensation à la MSA de l'exonération de cotisation maladie des exploitants agricoles.

Vos rapporteurs s'interrogent cependant sur cette réserve :

- elle est destinée à faire face à toutes les urgences budgétaires qui pourraient survenir en cours d'exercice : mobilisation du fonds des calamités agricoles, financement d'un plan de crise sectoriel, financement des refus d'apurement communautaire. Ces urgences étaient jusqu'à présent gérées par l'ouverture de crédits supplémentaires à hauteur des besoins par nature imprévisibles au moment du projet de loi de finances initial. Qu'en sera-t-il si les besoins budgétaires excèdent 300 millions d'euros ? N'existe-t-il pas un risque que cette enveloppe soit un solde de tout compte ?

- en sens inverse, cette réserve fera-t-elle l'objet d'une réelle mise à disposition du ministère de l'agriculture dès le début du prochain exercice budgétaire ou sera-t-elle gelée en intégralité avant tout événement exceptionnel ? Si les besoins budgétaires imprévus en cours d'année se révélaient inférieurs à l'enveloppe de 300 millions d'euros, il est probable que cette ligne budgétaire ne pourrait pas être redéployée vers d'autres priorités du ministère de l'agriculture, comme un abondement supplémentaire du PCAE. Il n'est donc pas impossible d'envisager que le budget réellement consacré à l'agriculture soit largement inférieur aux 3,222 milliards d'euros prévus pour la MAAFAR en 2018.

2. Des crédits en faveur de la forêt calculés au plus juste
a) L'impératif d'une relance de la filière forêt-bois

Avec 17 millions d'hectares, la forêt française métropolitaine couvre 30 % du territoire et constitue la 4ème plus grande superficie forestière dans l'Union européenne, après la Suède, la Finlande et l'Espagne. La superficie forestière ne cesse de progresser depuis presque un siècle. Sur les trente dernières années, la forêt a encore gagné près de 3 millions d'hectares : elle n'en comptait que 14,1 millions en 1985.

La forêt française est détenue aux trois quarts, soit 12 millions d'hectares par 3,5 millions de propriétaires privés. Ceux qui possèdent moins d'un hectare de forêt sont les plus nombreux (2,2 millions de propriétaires) alors que les propriétaires des plus grandes surfaces (plus de 100 hectares) ne sont que 11 000. La forêt privée est donc très inégalement répartie et morcelée : 13 % des propriétaires concentrent 80 % de la surface.

Les forêts publiques, qui couvrent 4,3 millions d'hectares, sont réparties entre les forêts domaniales, propriétés de l'État, représentant 9 % de la surface de la forêt française et les forêts des collectivités représentant 17 % des surfaces. Elles sont gérées par l'Office national des forêts (ONF) dans le cadre du régime forestier.

La ressource forestière, avec 2,6 milliards de m3 de bois fort tige sur pied, est abondante et hétérogène : les deux tiers du volume de bois sur pied sont composés d'essences feuillues (chêne, hêtre, châtaigner...) et le reste d'essences résineuses (sapin, épicéa, pin sylvestre et pin maritime...). Ce stock continue à augmenter, car la forêt française est relativement jeune et elle produit plus de bois qu'il n'en est prélevé chaque année par les activités humaines (récolte de bois) ou naturelles (bois mort).

La récolte de bois commercialisée est estimée à 37,6 millions de m3 en 2016. Le tiers de ce volume est récolté en forêt publique. On estime que la même quantité de bois mort est produite chaque année. Mobiliser davantage de bois est donc possible.

La production de sciages en France était de 7,8 millions de m en 2016. Si le volume sur pied en forêt est essentiellement composé d'essences feuillues, les produits de sciages sont quant à eux, en majorité issus de résineux avec 83 % des volumes produits. Le sapin-épicéa, qui représente 16 % du volume sur pied, constitue 47 % des sciages. Inversement, le châtaigner représente 19 % du volume sur pied mais seulement 0,3 % des sciages.

Les scieries françaises sont de taille plus modeste que leurs concurrentes européennes et souffrent depuis des années d'un manque de compétitivité. C'est ainsi que le tiers de la demande en sciages pour le bâtiment est aujourd'hui satisfait par des produits d'importation. Une analyse de la Banque de France de 2016 portant sur près de 1 200 entreprises fournie par la Fédération nationale du bois (FNB) montre qu'entre 2008 et 2015, le secteur a perdu 13 % de ses entreprises et 17 % de ses effectifs. Le chiffre d'affaires a diminué de 4,5 % et la valeur ajoutée de 11,6 %. Pour ces deux derniers paramètres, la diminution la plus importante a eu lieu entre 2008 et 2012, la situation du secteur semblant, depuis 2012, se stabiliser voire s'améliorer.

Le nombre d'emplois dans la filière forêt-bois est estimé à 425 000 par les organisations professionnelles de la filière en comptant les emplois indirects. La majorité des emplois se situent dans la deuxième transformation du bois : construction bois, fabrication de meubles, menuiserie. La sylviculture et l'exploitation forestière emploient un peu plus de 30 000 personnes, le travail du bois, dont les scieries, environ 60 000, et les usines de papier environ 60 000 également.

Les faiblesses de la filière bois conduisent la France à importer pour 6 milliards d'euros de bois et produits issus du bois, dont l'ameublement et les produits utilisés par la filière papier-carton.

Cette situation n'est pas satisfaisante, alors que la demande de bois progresse dans les secteurs de l'énergie ou encore de la construction. La problématique de la filière bois-forêt est parfaitement identifiée et a été rappelée par le rapport de mars 2017 de la déléguée interministérielle à la forêt et au bois, Sylvie Alexandre :

- il convient de mobiliser davantage la ressource bois en forêt, essentiellement en forêt privée, où seulement un tiers des surfaces est couvert par un document de gestion durable (code de bonnes pratiques, plan simple de gestion) ;

- il convient aussi de mieux structurer le tissu industriel en encourageant les investissements dans des outils modernes de sciage.

Le rapport préconise aussi de développer le bois construction et le recyclage des produits issus du bois.

Au-delà de l'aspect économique, la filière bois-forêt joue un rôle essentiel aux équilibres écologiques et notamment au stockage du carbone et donc, à l'atténuation du changement climatique.

b) Un budget consacré essentiellement à financer l'Office national des forêts

Pour 2018, les crédits en faveur de la forêt relevant du ministère de l'agriculture sont inscrits à l'action n° 26 du programme n° 149. Depuis 2017, ces crédits ne font en effet plus l'objet d'un programme à part entière mais d'une simple action au sein d'un programme plus vaste qui retrace l'ensemble des actions hors sécurité sanitaire et hors enseignement agricole du ministère de l'agriculture.

Les crédits en faveur de la forêt, qui étaient assez stables dans le précédent budget, sont en baisse sensible pour 2018 avec une réduction de 11,2 % en AE et 3,6 % en CP.

Crédits

(en millions d'euros)

PLF 2016

PLF 2017

PLF 2018

Variation 2018/2017

AE

277,8

273,4

242,9

- 11,2 %

CP

291,3

281,5

271,4

- 3,6 %

Cette réduction s'explique principalement par la fin du plan chablis qui avait été mis en place pour aider les professionnels du bois à surmonter la tempête Klaus qui avait touché le Sud-Ouest en janvier 2009.

Ainsi, il n'y plus d'inscriptions d'AE sur le dispositif Klaus en 2018, alors qu'il y avait encore 22,4 millions d'euros en 2017. La dotation en CP baisse aussi de 36 à 26 millions d'euros pour régler les derniers engagements.

Au total, le nettoyage et la replantation des parcelles touchées auront concerné plus de 200 000 hectares pour un coût de 490 millions d'euros. En outre, des prêts bonifiés ont été accordés pour un montant de 239 millions d'euros.

Les crédits alloués aux mesures de défense contre les incendies (DFCI), de restauration des terrains de montagne (RTM), d'acquisition de forêt par l'État et les collectivités territoriales, de classement et de lutte phytosanitaire sont stables en 2018 par rapport à 2017. La dotation allouée aux organismes et aux études, notamment de l'institut technologique FCBA, est également maintenue. Avec une dotation de 15 millions d'euros, le Centre national de la propriété forestière (CNPF) disposera aussi en 2018 d'une subvention très proche de celle accordée en 2017. Sur toutes ces questions, le budget 2018 est un budget de continuité.

Plus de 70 % de l'enveloppe destinée à la forêt et au bois dans le budget 2018 est en réalité consacrée à la dotation de l'Office national des forêts (ONF) à travers le versement compensateur de 140,4 millions d'euros destiné à financer le régime forestier13(*), une subvention exceptionnelle d'équilibre de 12,5 millions d'euros et la rémunération de missions d'intérêt général (MIG) comme l'entretien des dunes domaniales, la restauration des terrains de montagne ou la défense contre les incendies en forêt domaniale, pour 22,3 millions d'euros. Au total, l'ONF reçoit du budget du ministère de l'agriculture en 2018 une subvention identique à celle de 2017, à hauteur de 175,2 millions d'euros. Cette dotation constitue l'exécution stricte du contrat d'objectifs et de performance passé entre l'ONF, l'État et les communes forestières pour la période 2016-2020.

Après des années de crise, marquées par des prix du bois très bas et une baisse des effectifs de l'ordre de 30 % depuis le début des années 2000, l'ONF semble retrouver un certain équilibre. Le chiffre d'affaires réalisé sur les ventes de bois devrait s'apprécier de 10 millions d'euros en 2017, passant de 258 à 268 millions d'euros. Il est tiré par le prix élevé du chêne, bois noble actuellement très demandé. Les effectifs doivent être stabilisés en 2018 à 8 762 équivalents temps plein, auxquels s'ajoutent 451 emplois non permanents, en hausse de 50 postes par rapport à 2017 du fait du recrutement d'apprentis, la gestion de la forêt ayant besoin de personnels formés et compétents dans les années à venir.

Vos rapporteurs appellent à rester vigilants sur la situation de l'ONF, établissement de référence, dont le climat social reste toujours fragile.

c) La réduction du fonds stratégique bois, une cause de réelle inquiétude

Prévu en 2014 par la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAF) et mis en place en 2015, le fonds stratégique forêt bois (FSFB) est un instrument ayant pour mission, selon les termes de l'article L. 156-4 du code forestier, le « financement de projets d'investissements, prioritairement en forêt, et d'actions de recherche, de développement et d'innovation qui s'inscrivent dans le cadre des orientations stratégiques du programme national de la forêt et du bois et des priorités arrêtées dans les programmes régionaux de la forêt et du bois ».

Ce fonds a pour vocation de regrouper les ressources financières consacrées à la filière forêt-bois et a pour objectif de donner de la visibilité et de la cohérence aux interventions financières de l'État en la matière.

Il est abondé par des crédits budgétaires en provenance du programme n° 149, mais aussi par la taxe de défrichement prévue à l'article L. 341-6 du code forestier, et par le reversement par les chambres d'agriculture d'une fraction de la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti perçue sur les bois et forêts : cette dernière ressource est fixée à 3,7 millions d'euros en 2018, comme les années précédentes.

En revanche, les crédits budgétaires sont en forte baisse : alors que la dotation du FSFB avait été d'un peu plus de 10,5 millions d'euros par an jusqu'en 2016, elle avait été fortement augmentée dans le précédent projet de loi de finances, passant à 25,4 millions d'euros en AE et 17,5 millions d'euros en CP. Or, dans le projet de loi de finances pour 2018, cette ligne budgétaire retombe à 17,8 millions d'euros en AE et CP. Il s'agit là d'un mauvais signal donné à la filière, alors que les professionnels estiment l'investissement nécessaire dans le secteur forestier à 150 millions par an.

Un autre mauvais signal est le plafonnement de la taxe de défrichement à hauteur de 2 millions d'euros, alors qu'elle était plafonnée à 10 millions d'euros jusqu'en 2017. Or, d'après les informations fournies à vos rapporteurs, le plafond a été atteint dès la mi-2017. Dès lors, le produit de cette taxe est versé au budget de l'État et ne bénéficie pas à la forêt.

La réduction de la voilure budgétaire sur le FSFB risque de freiner les opérations d'investissement en faveur de la forêt programmées dans le cadre du plan national forêt bois (PNFB). En 2017, les crédits alloués au FSFB avaient été utilisés pour financer des dépenses d'animation, des investissements en forêt pour 5,76 millions d'euros (essentiellement de la construction de desserte) mais aussi le dispositif de modernisation des scieries, qui permet d'augmenter les volumes de bois traités en France et l'appel à projets sur les investissements innovants, qui avait permis de sélectionner 35 actions.

Vos rapporteurs notent qu'au-delà du FSFB, une partie de l'investissement forestier est portée par les ressources du fonds chaleur, géré par l'ADEME : ainsi, en 2015 et 2016, les deux appels à projets DynamicBois ont contribué à hauteur de 55 millions d'euros à la réalisation de projets d'infrastructures logistiques dans les massifs forestiers, au soutien à l'investissement dans des matériels de mobilisation de bois et à des travaux d'enrichissement de peuplements forestiers, dans le but d'approvisionner des chaudières à biomasse. En outre, le programme des investissements d'avenir (PIA) a également permis de soutenir l'utilisation du bois dans la construction, favorisant ainsi la filière.

Comme leurs prédécesseurs, vos rapporteurs appellent à encourager la structuration de la filière bois et la mobilisation du bois, car elle constitue un gisement d'emplois et d'activités dans nos territoires

3. Des crédits en faveur de la pêche maritime et de l'aquaculture reconduits en 2018
a) Une enveloppe de crédits réintégrée au sein du budget agricole

Au sein du nouveau Gouvernement issu des élections de 2017, le secteur des pêches maritimes a été confié au ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Dès lors, les crédits gérés par la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture (DPMA), qui figuraient jusqu'au budget 2017 au sein du programme n° 205, ont été intégrés pour 2018 au sein du programme n° 149 de la MAAFAR. Nous revenons donc à une architecture budgétaire qui avait prévalu de 1993 à 2012.

L'action n° 28 du programme n° 149, qui porte les crédits de l'État dédiés au soutien et au développement de la pêche maritime et de l'aquaculture est dotée pour 2018 de 45,3 millions d'euros en AE comme en CP, en très légère baisse par rapport aux budgets précédents14(*).

Le budget 2018 ne présente pas de mesure nouvelle par rapport au précédent. L'enveloppe est répartie en deux parts.


· Une première part, avec 16,05 millions d'euros, en légère hausse par rapport aux 15,76 millions d'euros de 2017, est destinée à financer des mesures qui permettent de respecter la réglementation européenne de la politique commune de la pêche (PCP) :

- 6,52 millions d'euros sont destinés au suivi des ressources halieutiques à travers le programme de collecte des données à la mer et au débarquement (3,2 millions d'euros) et à travers les conventions de collecte de données (3,4 millions d'euros) passées avec plusieurs organismes : Institut de recherche pour le développement (IRD) pour les pêches de thon tropical, Museum national d'histoire naturelle (MNHN) pour le suivi des pêches en Antarctique et Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer) à travers une convention socle d'environ 2 millions d'euros par an. Ces crédits sont la contrepartie nationale de crédits européens mis à disposition par le fonds européen des affaires maritimes et de la pêche (FEAMP) ;

- 5,96 millions d'euros sont destinés à l'amélioration du contrôle des pêches, à travers le système d'information de gestion des pêches et de l'aquaculture (3,5 millions d'euros) et le financement d'actions de pilotage et de contrôle (2,46 millions d'euros). Là encore, des cofinancements européens interviennent.

- 3,57 millions d'euros sont enfin destinés à régler les contributions de la France aux organisations internationales de gestion des pêches et à payer à l'Agence de services et de paiements (ASP) les frais de gestion correspondant à son intervention comme payeur unique des subventions européennes issues du FEAMP.


· Une seconde part de 29,25 millions d'euros est orientée vers le soutien économique auprès des acteurs de la filière pêche :

- une enveloppe de 6,3 millions d'euros (contre 6,4 millions d'euros en 2017 et 6,5 millions d'euros en 2016) sert à régler la contribution de l'État aux caisses chômage intempéries auxquelles les marins peuvent choisir de contribuer. La contribution de l'État doit être l'équivalent de la contribution des marins ;

- une autre part, de 2,88 millions d'euros, permet de financer des actions nationales qui ne font pas l'objet de financements européens complémentaires : plan Chlordécone III en Martinique et Guadeloupe ou encore repeuplement en civelles et anguilles argentées ;

- l'enveloppe la plus substantielle, enfin, avec 20,07 millions d'euros, est destinée à financer les contreparties nationales aux mesures européennes d'aide économique : aides à l'installation de jeunes pêcheurs, aides à l'acquisition d'équipements de sécurité, aides à l'acquisition d'équipements plus sélectifs, aides à l'économie d'énergie sur les navires, indemnisation des arrêts temporaires ou définitifs des activités de pêche, financement par les organisations de producteurs de plans de production et de commercialisation... Le cofinancement européen provient du FEAMP.

Le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)
un instrument financier européen qui tarde à être mobilisé

Le FEAMP est l'instrument financier destiné à accompagner l'adaptation de la pêche et de l'aquaculture vers un développement économique durable dans le cadre de la nouvelle PCP mise en place en 2014. La France bénéficie d'une enveloppe budgétaire deux fois supérieure à celle dont elle disposait avec le précédent fonds européen pour la pêche (FEP) : 588 millions d'euros sur la période 2014-2020.

Pour bénéficier de ces crédits européens, la France doit apporter plus de 186 millions d'euros de contreparties nationales : 124 millions d'euros en provenance du budget de l'État et 62 millions d'euros en provenance des régions.

La programmation opérationnelle du FEAMP pour la période de programmation 2014-2020 retient sept axes :

- les mesures visant à encourager une pêche durable sur le plan environnemental, efficace dans l'utilisation des ressources, innovante, compétitive et fondée sur les connaissances sont dotées de 151 millions d'euros du FEAMP et 67 millions d'euros de contreparties nationales ;

- les mesures visant à promouvoir une aquaculture durable sur le plan environnemental, efficace dans l'utilisation des ressources, innovante, compétitive et fondée sur les connaissances sont dotées de 89 millions d'euros du FEAMP et 30 M€ de contreparties nationales ;

- les mesures visant à favoriser la mise en oeuvre de la PCP, notamment par l'amélioration des connaissances scientifiques et le contrôle des pêches, sont dotées de 122 millions d'euros en provenance du FEAMP et 29 millions d'euros de crédits nationaux ;

- les mesures visant à renforcer l'emploi et la cohésion territoriale via le développement local mené par les acteurs locaux sont dotées de 22,5 millions d'euros de FEAMP et de 22,5 M€ de contreparties nationales ;

- les mesures visant à favoriser la commercialisation et la transformation, comme l'aide au stockage, la compensation des surcoûts dans les régions ultrapériphériques ou l'investissement dans les entreprises de transformation sont dotées de 163 M€ de crédits FEAMP et de 24 M€ de contreparties nationales ;

- les mesures visant à favoriser la mise en oeuvre de la politique maritime intégrée sont dotées de 5 millions d'euros de FEAMP et de 2 millions d'euros de contreparties nationales ;

- l'assistance technique, enfin, est dotée de 35 millions d'euros de FEAMP et de 12 millions d'euros de contreparties nationales ;

La mise en oeuvre opérationnelle du FEAMP a été très lente. L'instruction et le paiement des premiers dossiers déposés dès 2014 n'ont pu être amorcés qu'à partir de la fin 2016.

D'après les informations fournies à vos rapporteurs, en octobre 2017, il n'y avait que 32 millions d'euros engagés sur le FEAMP et 21 millions d'euros de payés effectivement.

Vos rapporteurs soulignent l'importance de rattraper les retards, sous peine de dégrèvement d'office des sommes non utilisées, si la France n'atteignait pas fin 2018 un niveau d'engagement sur son enveloppe de 150 millions d'euros.

b) Une conjoncture favorable pour la pêche française, ternie par la perspective du Brexit

Depuis quelques années, la pêche française connaît une situation économique relativement favorable sous l'effet de plusieurs facteurs.

L'amélioration de la situation des stocks halieutiques en mer du Nord et Atlantique Nord-est permet de disposer de quotas relativement stables. D'après les informations fournies à vos rapporteurs, la biomasse moyenne des stocks en Atlantique Nord-Est aurait progressé de 35 % entre 2003 et 2015. Pour 2018, la commission européenne a proposé sur les 78 stocks de la mer du Nord et de l'Atlantique une stabilité des quotas pour 34 d'entre eux et une augmentation pour 19 autres, dont la sole en mer du Nord et dans le Golfe de Gascogne.

La demande soutenue de produits de la mer permet en outre une bonne valorisation du poisson pour les pêcheurs. Ainsi, les revenus de la pêche par navire ont augmenté régulièrement depuis 2012, passant de 254 000 € à 293 000 € en 2015. Les baisses de quantité débarquées chaque année ont été plus que compensées par la hausse des prix de vente.

Enfin, si la pêche maritime française est fortement consommatrice de carburant (un peu plus de 600 litres de gasoil par tonne débarquée), le prix bas de celui-ci, de l'ordre de 45 centimes par litre en 2017, permet de maintenir les charges d'exploitation des navires à un niveau raisonnable.

La reprise d'investissements dans la flotte de pêche est le signe d'une vitalité nouvelle : le nombre de demandes de permis de mise en exploitation pour des navires neufs est passé de 52 en 2014 à 65 en 2016. Si la PCP ne permet pas de subventionner l'acquisition de navires neufs, France Filière Pêche (FFP) a mis en place un dispositif d'aide et a annoncé le versement de 1,7 million d'euros pour 69 navires. En outre, les dossiers de modernisation lourde de navires de pêche, impliquant une augmentation de jauge ou de puissance, sont passés de 69 en 2014 à 85 en 2016.

Cependant, la perspective du « Brexit » fait courir de lourds risques à la filière pêche française à l'horizon 2019. Les négociations entre l'Union européenne et la Grande-Bretagne ont démarré à la mi-2017 et se révèlent difficiles. En l'absence d'accord, les eaux territoriales britanniques pourraient être fermées aux pêcheurs étrangers. Or, la mer du Nord et la mer celtique, très poissonneuses, sont des zones de pêche traditionnelle des navires français. La Bretagne, la Normandie et les Hauts-de-France tirent près de la moitié des revenus de la pêche de captures effectuées dans la zone relevant du Royaume-Uni. Le chiffre d'affaires des pêches effectuées dans les eaux britanniques par la pêche française est d'environ 170 millions d'euros, alors que les pêcheurs britanniques pêchent peu dans les eaux françaises, en dehors des pêches de coquilles saint jacques en baie de Seine.

En outre, le Brexit nécessiterait de renégocier les quotas de pêche, avec un risque réel de réévaluer à la hausse les quotas britanniques et à la baisse les quotas européens, au détriment de la France. S'il est encore trop tôt pour déterminer le scénario le plus probable pour 2019, l'inquiétude des pêcheurs est profonde.

Enfin, vos rapporteurs soulignent l'attention qui doit être portée au secteur aquacole :

- l'ostréiculture est un fleuron français, avec plus de 75 000 tonnes produites par an pour un chiffre d'affaires d'un peu moins de 400 millions d'euros. La France est le principal producteur européen, mais depuis 2008, le monde ostréicole connaît chaque année des phénomènes de pics de mortalité touchant les naissains d'huîtres creuses, ces pics étant imputés principalement à la présence de l'herpès virus OsH-V1. Il existe aussi d'autres causes. La filière a appris à s'adapter à ce phénomène mais il importe de ne pas relâcher les efforts pour progresser dans la maîtrise du cycle de production des huîtres ;

- la mytiliculture est également bien développée sur le littoral français avec presque 75 000 tonnes de production par an et un chiffre d'affaires d'environ 140 millions d'euros. Là aussi, des phénomènes de surmortalité ont été observés et pénalisent la filière ;

- enfin, la pisciculture marine est encore très peu développée en France. Un rapport du conseil économique, social et environnemental (CESE) de juin 2017 propose de développer les fermes aquacoles tant marines que continentales15(*), ce qui contribuerait à résorber quelque peu l'énorme déficit commercial de la France en matière de produits de la mer : plus de 4 milliards d'euros, la France important pour 5,6 milliards d'euros lorsqu'elle n'exporte que 1,6 milliard d'euros.

Les chiffres-clés de la pêche française

1 - Évolution de la flotte de pêche :

Au 1er janvier 2017, la flotte de pêche française comptait 6 834 navires dont 4 332 navires en métropole et 2 502 navires dans les départements d'outre-mer (DOM).

Depuis 2008 la taille de la flotte française a diminué d'environ 10 %. Globalement, la flotte de pêche française est vieillissante, surtout en métropole. L'âge moyen des navires est de 28,9 ans en métropole et 18 ans dans les DOM.

La flotte de pêche se compose de :

- 107 navires d'une longueur supérieure à 25 mètres ;

- 787 navires d'une longueur comprise entre 12 et 25 mètres ;

- 5 940 navires d'une longueur inférieure à 12 mètres dont 2450 dans les DOM, soit 98 % de la flotte ultra-marine.

La région Bretagne compte à elle seule 28 % de la flotte métropolitaine, Normandie et Hauts-de-France totalisent 17 % de la flotte et les autres régions de la côte atlantique rassemblent 21 % de la flotte. La façade méditerranéenne où la proportion de petits navires est plus importante compte pour 34 % du total des navires mais seulement 21 % de la puissance.

2 - Emplois du secteur de la pêche.

En 2016, le secteur des pêches maritimes employait 16 771 marins, dont 2 283 marins étrangers, parmi lesquels 691 non originaires de l'Union européenne.

La petite pêche réunit 54 % des effectifs, la pêche au large emploie 21 % des effectifs et la pêche côtière 17 %. La grande pêche ne réunit que 8 % des emplois.

Entre 2008 et 2014, le nombre d'emplois de marins a diminué de près de 15 % (soit plus de 2 800 emplois), de manière différenciée. La pêche côtière a vu ses effectifs diminuer de 23 %, la petite pêche de 17 %, la pêche au large de 9 % alors que ceux de la grande pêche ont progressé de 6 %.

3 - Débarquements des produits de la pêche.

Chaque année ce sont environ 550 000 tonnes de poissons, crustacés, coquillages et autres produits de la mer qui sont pêchées et débarquées par les navires métropolitains (incluant la flotte des thoniers senneurs tropicaux) pour une valeur totale de 1,2 milliard d'euros. En quantité, les principales espèces de poisson pêchées sont le thon, le merlu, le hareng, la sardine, la baudroie et le maquereau.

Environ 79 % des pêches des flottilles métropolitaines sont réalisées dans l'Atlantique Nord-est, dont les eaux bordent les côtes de l'Union européenne. Les deuxième et troisième zones de pêche par leur importance quantitative sont l'ouest de l'Océan Indien

(environ 11 %) et l'Atlantique du Centre-Est, portion à l'ouest de l'Afrique sahélienne et tropicale (un peu plus de 7 %) où s'effectue une partie des pêches de thons tropicaux. La Méditerranée arrive ensuite avec environ 3 % des captures.

81 % des débarquements sont réalisés dans les ports français. Les débarquements sont majoritairement localisés en Bretagne avec 56 % des quantités débarquées sur le sol de France métropolitaine. Environ 60 % des débarquements s'effectuent dans les criées.

Thons, merlus, baudroies, soles, et coquilles Saint-Jacques représentent par ordre décroissant la moitié de la valeur totale des espèces débarquées par les navires métropolitains, dont 351 millions d'euros pour les thons, 95 millions d'euros de merlu et presque autant pour les baudroies, 78 millions pour la sole et près de 61 millions pour la coquille Saint-Jacques.

4. Le renforcement des crédits budgétaires en faveur de la sécurité sanitaire de l'alimentation
a) Une enveloppe budgétaire en hausse sensible sur le programme 206

Le programme n° 206 intitulé « sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » connaît une nouvelle augmentation pour 2018, après celle de l'année dernière : il s'agit de réajuster les dotations à la réalité de risques sanitaires et phytosanitaires qui restent élevés, tant dans le secteur végétal que dans le secteur animal. Sur deux ans, l'augmentation est d'un peu plus de 13,5 % en AE comme en CP.

Dotations du programme 206

(en millions d'euros)

PLF 2016

PLF 2017

PLF 2018

AE

487,9

509,1

555

CP

486,6

506,6

553

Source : bleus budgétaires 2016, 2017 et 2018

Vos rapporteurs notent que plus de 57 % de ces crédits soit 317,7 millions d'euros correspondent aux dépenses de personnel des services déconcentrés dépendant du ministère de l'agriculture et intervenant en matière de sécurité sanitaire de l'alimentation : services régionaux de l'alimentation au sein des DRRAF, DDCSPP, DDPP et DAAF en outre-mer.

Par rapport à 2017, les crédits de personnel augmentent d'un peu plus de 21 millions d'euros et le plafond d'emploi passe de 4 619 ETPT à 4 655 ETPT. Le budget 2018 enregistre les effets budgétaires de la décision du précédent Gouvernement de renforcer les effectifs des services vétérinaires présents dans les abattoirs à hauteur de 60 postes par an sur trois ans, en 2015, 2016 et 2017.

Cette augmentation, qui concerne les crédits de personnel, se retrouve aussi sur la quasi-totalité des autres catégories de crédits du programme.


· L'action n° 1, consacrée à la prévention et à la gestion des risques liés à la production végétale, augmente de 24 % pour passer à 31,8 millions d'euros en AE et 31,7 millions d'euros en CP. L'essentiel de cette hausse, soit 6,4 millions d'euros, est consacré au plan de lutte contre la bactérie xylella fastidiosa, qui prévoit des mesures de surveillance renforcée autour des foyers et représente désormais 13,4 millions d'euros. Les autres enveloppes au sein de l'action n° 1 (plan usages orphelins, département santé des forêts, plan semences durables...) sont quasiment inchangées, l'enveloppe la plus importante (12 millions d'euros) étant celle destinée à payer les fédérations régionales de lutte contre les organismes nuisibles aux végétaux (FREDON) auxquelles sont déléguées des missions d'inspection sanitaire.


· L'action n° 2, consacrée à la lutte contre les maladies animales et à la protection des animaux est dotée de 100,9 millions d'euros en AE et 99,6 millions d'euros en CP, soit respectivement 8,8 % et 9,8 % de plus qu'en 2017. Cette enveloppe, calculée hors crise nouvelle, prend en compte la nécessité de renforcement des mesures de surveillance mais aussi des mesures d'indemnisation.

Certaines lignes budgétaires sont assez stables voire en baisse :

- 36,8 millions d'euros en AE et CP sont destinés à financer les mesures de surveillance au titre des maladies animales pour 2018, dont les encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles (ESST). À ces crédits nationaux s'ajoutent 5,6 millions d'euros de crédits européens, dont 3,5 millions d'euros de fonds d'urgence correspondant au problème d'influenza aviaire ;

- les visites sanitaires dans les élevages et mesures de préparation face aux risques d'épizootie représentent 15,7 millions d'euros en AE et CP ;

- les contrôles de l'alimentation animale et du médicament vétérinaire représentent environ 10 millions d'euros et le plan ecoantibio est reconduit à hauteur de 2 millions d'euros ;

- les subventions aux groupements de défense sanitaire (GDS) augmentent passent de 5,6 à 6,3 millions d'euros ;

- les subventions aux organismes qui assurent la traçabilité des animaux, notamment les établissements départementaux d'élevage, augmentent elles aussi légèrement, passant de 4,6 à 5,1 millions d'euros.

Trois lignes budgétaires connaissent une hausse plus significative, marquant la nécessité de renforcer les moyens consacrés à la sécurité sanitaire dans le domaine animal :

- l'enveloppe pour l'indemnisation des éleveurs touchés par des obligations d'abattage sanitaire est réévaluée significativement, passant de 11 à 17,5 millions d'euros, notamment pour faire face à la tuberculose bovine ;

- l'enveloppe pour régler le contentieux avec les vétérinaires ayant exercé un mandat sanitaire avant 1990, concernant la prise en charge par l'État de leurs droits à retraite, augmente aussi de 2,9 à 5 millions d'euros ;

- enfin, dans le but de mieux prendre en compte l'impératif de protection animale, suite aux scandales ayant touché les abattoirs, la ligne budgétaire correspondante est dotée de 2,2 m€ en AE en 2018 contre 348 000 euros en 2017.


· L'action n° 3, consacrée à la prévention et la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires, augmente aussi de 4 millions d'euros, passant de 16,4 à 20,4 millions d'euros : l'indemnisation des éleveurs de volailles suite à la découverte de cas de salmonelle passe de 3 à 6,5 millions d'euros pour compenser un désengagement de crédits européens, et la surveillance renforcée des zones conchylicoles nécessite 5,1 millions d'euros contre 4 millions d'euros en 2017. Les autres lignes budgétaires diminuent légèrement.


· L'action n° 4 correspond aux actions transversales du ministère de l'agriculture en matière de sécurité sanitaire : elle passe de 69 millions d'euros en 2017 à 76 millions d'euros en 2018 en AE (en CP, l'enveloppe est de 75 millions d'euros) sous l'effet de l'augmentation de la dotation de l'ANSES (+2 millions d'euros) mais aussi pour augmenter les investissements dans le système d'information : Resytal pour partager l'information en temps réel au sein des services vétérinaires (budget en hausse de presque 2 millions d'euros pour atteindre 6,5 millions d'euros en 2018) et Exp@don pour accompagner les démarches des entreprises exportatrices (création d'une ligne budgétaire de 1,6 million d'euros en AE et 1 million d'euros en CP).


· L'action n° 5 comprend une ligne résiduelle du programme n° 206 correspondant au coût du service public de l'équarrissage qui ne concerne plus que les animaux morts hors exploitation en métropole et la collecte et l'élimination des animaux morts outre-mer. Cette ligne baisse légèrement, en dessous des 4 millions d'euros.


· L'action n° 8, enfin, est consacrée à la qualité de l'alimentation et l'offre alimentaire. Elle est dotée de 3,7 millions d'euros pour 2018, comme en 2017, afin de financer les mesures prévues dans le programme national de l'alimentation (PNA), le fonctionnement de l'Observatoire de la qualité de l'alimentation (OQALI) ou encore de soutenir les projets alimentaires territoriaux (PAT).

Vos rapporteurs saluent le renforcement des crédits consacrés à la sécurité sanitaire, même s'ils restent calculés au plus juste, hors crise. Si de nouveaux risques sanitaires devaient apparaître en 2018, le programme n° 206 ne dispose d'aucune marge de manoeuvre pour y faire face. Il faudrait alors ouvrir de nouveaux crédits.

b) Le rôle stratégique de l'ANSES

Issue du regroupement en 2010 de l'AFSSET (Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail) et de l'AFSSA (Agence française de sécurité sanitaire des aliments), l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) est un établissement public administratif de l'État, placée sous une quintuple tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de la consommation, de l'environnement, de la santé et du travail.

L'ANSES est l'organisme français de référence pour l'évaluation des risques dans les domaines de l'alimentation, de l'environnement ou encore du travail. Ses missions se sont considérablement enrichies ces dernières années, avec notamment l'intégration du laboratoire national de protection des végétaux (LNV), ou encore avec un rôle affirmé de gestion des risques par la délivrance des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et des matières fertilisantes, mais aussi des produits biocides ou encore des médicaments vétérinaires. L'ANSES gère aussi la coordination de la toxicovigilance, la phytopharmacovigilance, et a été chargée d'évaluer les produits du tabac, du vapotage et les produits à fumer à base de plantes.

L'ANSES déploie donc son activité sur un champ très large, et travaille en réseau avec les autres agences nationales dans l'Union européenne ainsi qu'avec l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA). Elle compte environ 1 350 agents et mobilise chaque année environ 800 experts dans des collectifs pour 250 publications scientifiques par an.

L'activité de l'ANSES a un caractère multiforme :

- elle organise des expertises collectives, spontanément ou sur demande des pouvoirs publics : ces expertises se concrétisent par la publication d'avis. Un déontologue et un comité de déontologie sont chargés de garantir la confiance du public dans les avis de l'ANSES. Les experts sont tenus d'effectuer des déclarations d'intérêt et les collectifs d'experts sont constitués de manière à prévenir les conflits d'intérêts. Il est fondamental que les pouvoirs publics puissent s'appuyer sur une expertise indépendante et de haut niveau ;

- elle gère le processus d'évaluation et de décision concernant les produits réglementés : produits phytopharmaceutiques, produits biocides, médicaments vétérinaires : d'après son rapport d'activité 2016, l'ANSES a traité l'année dernière 500 demandes en lien avec des dossiers de substances actives et 3 000 déclarations dans le cadre d'essais de recherche et développement. Elle a également délivré 108 autorisations de mises sur le marché de médicaments vétérinaires ;

- enfin, elle dispose d'un réseau de 11 laboratoires de recherche et de référence dans les domaines de la santé et du bien-être des animaux, de la sécurité sanitaire des aliments et de la santé des végétaux, qui jouent un rôle essentiel pour détecter et comprendre les menaces sanitaires.

Le budget initial de l'ANSES pour 2017 prévoyait des dépenses à hauteur de 144 millions d'euros et des recettes à hauteur de 140,5 millions d'euros, d'où un déficit de 3,5 millions d'euros. Les dépenses de l'ANSES sont constituées à 65 % de dépenses de personnel et les ressources de l'ANSES sont constituées dans la même proportion de dotations budgétaires de l'État, le ministère de l'agriculture étant le plus gros contributeur avec une subvention pour charges de service public (SCSP) de 60,5 millions d'euros en 2017, en baisse de 2 millions d'euros par rapport à 2016.

Pour 2018, la dotation de l'ANSES en provenance du programme n° 206 est en hausse sensible, la SCSP revenant à son niveau de 2016, à 62,3 millions d'euros, l'ANSES bénéficiant par ailleurs de financements par convention sur le programme n° 206 pour 3,4 millions d'euros en AE et 3,2 millions d'euros en CP. L'année 2017 avait été en effet marquée par la faiblesse historique de la dotation de l'ANSES, qui atteignait à peine 60 millions d'euros, alors qu'elle était de 68 millions d'euros encore en 2011.

Les autres ministères contribuent à hauteur d'un peu plus de 30 millions d'euros et des recettes fléchées en provenance de différents financeurs publics (Union européenne, collectivités territoriales, Agence nationale de la Recherche, FranceAgriMer) s'élèvent à un peu plus de 10 millions d'euros.

Depuis plusieurs années, l'ANSES dispose aussi de recettes fiscales affectées qui ont pour but de faire prendre en charge par les acteurs économiques le coût de traitement de leurs dossiers par l'Agence. Ces recettes ont fortement augmenté et devraient atteindre presque 32 millions d'euros en 2017, contre 26 millions d'euros en 2016.

Ces taxes constituent des recettes variables en fonction de l'activité de l'ANSES, en particulier du volume des autorisations demandées au titre des produits phytopharmaceutiques, des produits biocides ou encore des médicaments vétérinaires. Or, l'ANSES peut se retrouver bloquée dans sa capacité à traiter les dossiers déposés par le plafond d'emploi que lui fixe la loi de finances : une fois atteint, il n'est plus possible de recruter quand bien même les recettes sont disponibles.

Or l'ANSES risque de devoir répondre à une demande croissante des entreprises :

- dans le secteur des produits phytopharmaceutiques, le renouvellement en cours des autorisations communautaires pour de nombreuses substances va entraîner des demandes de renouvellement des autorisations de mise sur le marché des produits qui les contiennent. L'ANSES estime que le nombre de dossiers devrait doubler dans les trois ans qui viennent ;

- dans le secteur des produits biocides, l'ANSES estime que les flux de dossiers à traiter devraient aussi augmenter de 15 % par an en 5 ans ;

- enfin, dans le domaine du médicament vétérinaire, le Brexit devrait entraîner une réallocation massive de l'activité d'évaluation vers les autres États membres de l'Union européenne, l'agence britannique traitant aujourd'hui 30 à 40 % des dossiers. À l'horizon 2019, la France pourrait devoir traiter plus de 400 dossiers par an, contre un peu plus de 250 aujourd'hui.

Ces perspectives rendent urgent un assouplissement de la contrainte du plafond d'emploi. Depuis 2015, l'ANSES est autorisée à recruter hors plafond des personnels sous contrat, mais ce hors plafond est lui-même plafonné : on passe d'ailleurs de 70 à 62 postes hors plafond entre le projet de loi de finances pour 2017 et le projet de loi de finances pour 2018.

Vos rapporteurs insistent sur la nécessité de déverrouiller cette contrainte, pour permettre à l'ANSES de traiter rapidement les demandes des entreprises. Le bleu budgétaire fixe d'ailleurs un objectif de traitement des dossiers dans les délais par l'ANSES de 93 % en 2020. Il serait incohérent de fixer des objectifs tout en empêchant par ailleurs qu'ils soient atteints en n'autorisant pas l'ANSES à recruter sur des postes entièrement autofinancés.

Un nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) entre l'État et l'ANSES succédant à l'actuel COP signé en 2013 devrait voir le jour en 2018. Il conviendrait qu'il permette de clarifier cet enjeu et stabiliser les dotations de l'État.

Les taxes fiscales affectées à l'ANSES

Le budget de l'ANSES est alimenté de manière croissante par des contributions directes des entreprises qui sollicitent l'agence :

- 12,95 millions d'euros de taxe sur les demandes d'autorisations de mise sur le marché (AMM) des produits phytopharmaceutiques (PPP) et des matières fertilisantes et supports de culture (MFSC) : un arrêté d'avril 2017 a revu à la hausse le barème de la taxe, dont le produit est plafonné à 15 millions d'euros ;

- 7,3 millions d'euros de taxes sur les produits vétérinaires ;

- 4 millions d'euros de taxes sur les produits biocides ;

- 4,2 millions d'euros de taxe sur le chiffre d'affaires des produits phytopharmaceutiques (destinée à financer la phytopharmacovigilance) ;

- 2 millions d'euros de taxe radiofréquence ;

- 1,34 million d'euros de taxe sur le tabac et les produits de vapotage.

5. Des moyens préservés pour l'administration et ses opérateurs, mais un impératif d'efficacité et de résorption des délais de paiement des aides PAC
a) Le programme 215 : une dotation stable

Le programme n° 215 comporte les dotations correspondant aux moyens en personnel et en fonctionnement du ministère de l'agriculture, hors enseignement agricole et hors services déconcentrés chargés de la sécurité sanitaire.

L'enveloppe pour 2018 est quasiment identique à celle de 2017, avec respectivement 650 et 656 millions d'euros en AE et CP, les dépenses de personnel représentant à elles seules 569 millions d'euros, soit plus de 87 % du programme.

Si le budget est stable, le ministère de l'agriculture continue la réduction de ses effectifs, mais à un rythme inférieur aux 200 postes par an que l'on connaissait ces dernières années. Le plafond d'emploi sur le programme passe de 7 849 EPTP à 7 564 EPTP, soit 285 pertes de postes, mais 205 suppressions correspondent en réalité à des transferts vers d'autres budgets, essentiellement celui du ministère de l'écologie. Au final, le schéma d'emploi 2018 ne prévoit plus que 77 suppressions de postes sur le programme 215.

Les crédits hors personnel ne connaissent pas d'évolution spectaculaire : une augmentation de crédits de 1,8 million d'euros en AE et CP est prévue pour commencer à préparer le recensement général de l'agriculture en 2020, et les crédits informatiques sont renforcés pour 0,8 million d'euros en AE et 2,7 millions d'euros en CP pour accompagner la modernisation du ministère.

b) Les opérateurs de l'État : une enveloppe globale en légère augmentation

À l'exception de l'ANSES, financée sur le programme 206, et de l'INFOMA, organisme de formation du ministère de l'agriculture, financé sur le programme 215, les autres opérateurs rattachés au ministère de l'agriculture reçoivent une subvention de fonctionnement en provenance du programme 149, dont 7 sur 9 relèvent de l'action n° 27 consacrée aux moyens de mise en oeuvre des politiques publiques et 2 sur 9 relèvent des crédits consacrés à la forêt.

Le Gouvernement prévoit d'apporter à ces organismes 283 millions d'euros de dotations dans le cadre du budget 2018, contre 276,5 millions d'euros en 2017. Cette hausse s'explique quasi-exclusivement par la hausse des moyens attribués à l'ASP pour réaliser les investissements nécessaires pour améliorer la gestion des aides PAC.

Organisme

Dotation PLF 2017

(en millions d'euros AE = CP)

Dotation PLF 2018

(en millions d'euros AE = CP)

Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE)

39,4

38,6

Institut national de l'origine et de la qualité (INAO)

16,8

17,1

Agence Bio

1,4

1,4

FranceAgriMer

93,5

93,5

Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM)

4,6

5

Office de développement agricole et rural de Corse (ODARC)

0,3

0,3

Agence de services et de paiement (ASP)

120,5

126,9

Vos rapporteurs s'étonnent cependant que le bleu budgétaire fasse état de dotations attribuées aux opérateurs alors que tous les montants ne se retrouvent pas dans les lignes de crédit : ainsi, sur l'action n° 27, une enveloppe de 8 millions d'euros, correspondant à la convention entre l'ASP et l'IGN destinée à moderniser le registre parcellaire graphique, ne figure pas dans le total des crédits.

c) Des moyens supplémentaires pour résorber des retards administratifs et prévenir des contentieux européens

Les réformes successives de la PAC l'ont rendue plus complexe à gérer, tant pour les agriculteurs que pour l'administration chargée d'instruire les demandes d'aide.

La Commission européenne est également de plus en plus exigeante pour s'assurer que les versements aux agriculteurs des différentes aides de la PAC sont conformes à la réglementation.

Les manquements aux règlements européens ont fait l'objet de refus d'apurement de la part de la Commission européenne qui se sont révélés très coûteux durant les derniers exercices : 41,3 millions d'euros sur le budget 2013, 427 millions d'euros sur le budget 2014, 812,4 millions d'euros en 2015 et 710,8 millions d'euros en 2016. Les refus d'apurement pour 2017 devraient redescendre à environ 222 millions d'euros. Le profil particulier des deux exercices 2015 et 2016 est dû principalement au remboursement par la France à l'Union européenne de plus de 1 milliard d'euros correspondant à l'insuffisance du registre parcellaire graphique (RPG) sur la base duquel ont été versées entre 2008 et 2012 les aides directes à la surface du premier pilier de la PAC.

Mais au-delà du coût pour les finances publiques d'une mauvaise application de la PAC, qui s'est révélé considérable ces dernières années, les agriculteurs sont affectés par des retards de paiement qui touchent toutes les aides européennes versées par l'ASP : aides découplées du premier pilier, aides couplées du premier pilier, ICHN, mesures agroenvironnementales (MAEC) et aides à l'agriculture biologique.

- Concernant les aides directes découplées, suite au contentieux relatif au RPG, le ministère de l'agriculture a lancé un vaste chantier confié à l'IGN en vue d'une refonte complète. Ce chantier est encore en cours. Les aides du premier pilier ont donc été versées sous forme d'apports de trésorerie remboursables (ATR) représentant 90 % des montants de l'année précédente, en attente du calcul définitif de l'aide. Pour 2017, les ATR des aides découplées ont été versées en octobre et le solde sera versé au plus tard le 31 mars 2018.

- Concernant les aides couplées ovines ou bovines, après des retards importants en 2015 et 2016, l'année 2017 enregistre un retour à la normale avec le paiement d'avances en octobre et du solde en décembre.

- Concernant l'ICHN, la campagne 2015 n'a pu être soldée que fin 2016, avec près d'un an de retard, la campagne 2016 à la mi-2017, avec 6 mois de retard sur le calendrier habituel, et la campagne 2017 devrait être soldée avec 2 mois de retard en février 2018, après le paiement d'un acompte en décembre 2017.

- Les retards sont encore importants sur les MAEC et les aides à l'agriculture biologique, puisque les aides 2015 n'étaient pas encore réglées en octobre 2017, alors que le calendrier normal aurait exigé un versement fin 2015. Lors d'une réponse à une question orale de notre collègue Michel Raison posée au Sénat le 25 juillet 2017, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation Stéphane Travert a indiqué que les aides MAEC et bio 2015 seraient payées en novembre 2017 et que les aides MAEC et bio 2016 seraient payées en mars 2018. Un facteur de complexité supplémentaire dans la gestion des MAEC tient à leur grande diversité, dans la mesure où elles sont désormais conçues par les régions, gestionnaires du 2ème pilier de la PAC : 5 800 MAEC différentes existent sur le territoire et 25 000 agriculteurs sont engagés dans des MAEC.

Le Gouvernement a annoncé que la France devrait renouer avec un calendrier normal de versement de l'ensemble des aides PAC pour la campagne 2018, ce qui a été confirmé à vos rapporteurs par le directeur général de l'ASP lors de son audition.

Le budget 2018 prend en compte cet impératif de paiement dans les temps impartis des aides PAC, en prévoyant 50 créations de postes dans le sur le programme 215 (services de l'État) et en dotant l'ASP d'une enveloppe d'investissements de 30 millions d'euros, contre 11,3 millions d'euros en 2017.

Vos rapporteurs saluent cet effort budgétaire mais regrettent la lenteur du processus de retour à la normale : les retards de paiement ont fait perdre aux agriculteurs la confiance dans l'administration nationale chargée de mettre en oeuvre la PAC et restent trop longtemps dans l'incertitude des montants exacts qui leur seront versés.

6. Un CASDAR fortement réduit, dont la pertinence reste douteuse
a) Le CASDAR, instrument financier dédié au programme national pour le développement agricole et rural

À côté de la MAAFAR, le CASDAR constitue un budget très modeste avec à peine 136 millions d'euros de crédits.

Le CASDAR a la particularité d'être alimenté par une recette provenant exclusivement d'un prélèvement sur les agriculteurs : la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitations agricoles prévue par l'article 302 bis MB du code général des impôts est affectée en totalité au CASDAR depuis 2015. Cette taxe est composée d'une partie fixe de 76 à 92 euros par exploitant et d'une partie variable fixée à 0,19 % du chiffre d'affaires jusqu'à 370 000 euros et 0,05 % au-delà de ce seuil. Estimée en 2016 et 2017 à 147,5 millions d'euros

La logique du CASDAR est donc celle d'un financement intégral par les agriculteurs des actions de développement agricole et rural, avec un réajustement de l'enveloppe de crédits en fonction des évolutions des recettes.

Le CASDAR est donc l'instrument financier dédié à la mise en oeuvre du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) établi pour la période 2014-2020.

Ses dépenses sont réparties dans deux programmes :


· Le programme n° 775 est intitulé : « développement et transfert en agriculture ». Il finance les programmes annuels de développement agricole et rural des chambres d'agriculture, des organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVar), le programme de génétique animale mis en oeuvre par FranceAgriMer, l'appel à projets « animation des GIEE » et des actions d'accompagnement.

Pour 2018, l'enveloppe baisse de 70,5 à 65 millions d'euros, pour s'ajuster à la baisse prévue de la recette de 147,5 millions d'euros à 136 millions d'euros. Elle se répartira comme suit :

- le programme annuel des chambres d'agriculture est le principal destinataire des fonds du programme n° 775, avec une enveloppe de 40,45 millions d'euros. Cette enveloppe est très proche de celle effectivement distribuée en 2016, dernière année dont l'exécution effective est connue, qui s'élevait à 40,36 millions d'euros16(*) ;

- une enveloppe de 7,7 millions d'euros est destinée au programme des ONVar. Ce programme avait également reçu 7,7 millions d'euros en 2016 ;

- une enveloppe de 8 millions d'euros financera le programme d'appui à la génétique animale, qui n'avait reçu que 3,6 millions d'euros en 2016 ;

- une dotation de 5,3 millions d'euros est fléchée sur les appels à projets régionalisés, soit moins que les 7,5 millions d'euros financés en 2016 ;

- une dotation de 3,45 millions d'euros, enfin, est destinée à financer le développement des GIEE, en hausse par rapport aux 2 millions d'euros distribués en 2016.


· Le programme n° 776 est intitulé : « recherche appliquée et innovation en agriculture ». Il finance les programmes des instituts techniques agricoles, les appels à projets de recherche-développement et des actions d'accompagnement.

Pour 2018, l'enveloppe de ce programme baisse elle aussi de 77 à 71 millions d'euros, pour s'ajuster à la baisse globale de recettes du CASDAR :

- la part la plus importante du programme est destinée au financement des programmes de recherche et de développement des instituts techniques agricoles, destinataires de 39 millions d'euros. En 2016, ils avaient reçu 39,6 millions d'euros ;

- une enveloppe de 23 millions d'euros est destinée aux appels à projet gérés par FranceAgriMer, assez proche de l'enveloppe de 24 millions d'euros effectivement consacrée en 2016 à ces actions ;

- un outre, des actions thématiques transversales et mesures d'accompagnement sont prévues sur le programme n° 776 pour presque 8 millions d'euros.

b) La nécessité de mobiliser de nouveaux outils au service de la recherche et de l'innovation agricoles

Par ses missions, le CASDAR est donc un instrument financier important pour encourager l'innovation et le progrès technique en agriculture.

Comme dans tous les secteurs d'activité économique, l'innovation est nécessaire pour que l'agriculture française reste dans la course à la compétitivité avec ses principaux partenaires en Europe et dans le monde. Mais elle est aussi nécessaire pour permettre à l'agriculture de s'adapter aux nouveaux défis environnementaux et sanitaires : amélioration de la fertilité des sols, lutte contre leur érosion, atténuation du changement climatique, limitation des utilisations d'intrants, développement de la robotique agricole, prévention des maladies animales et végétales, amélioration des espèces animales et des variétés végétales, conservation de la biodiversité.

La quasi-totalité des crédits figurant au CASDAR est orientée vers l'innovation et il convient de conserver un tel financement dédié.

D'autres acteurs poursuivent les mêmes buts : ainsi l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) et l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA), financés principalement par le programme n° 172 : « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » disposent respectivement de budgets de 865 millions d'euros pour 2017 et 111 millions d'euros, et doivent apporter leur contribution à l'élévation du niveau technique de l'agriculture française.

Les instituts techniques agricoles (ITA), dont l'Association de coordination technique agricole (ACTA) est la tête de réseau, jouent aussi un rôle important qu'il convient d'encourager, car en lien direct avec les acteurs économiques de terrain. Avec environ 178 millions d'euros de budget annuel, les 15 ITA (par exemple Arvalis, CTIFL, ITAB, IFIP, ITAVI) sont financées pour un quart par des contributions volontaires et des contributions volontaires obligatoires et pour un autre quart par des ressources propres.

Vos rapporteurs insistent sur la nécessité pour les différents acteurs de la recherche et de l'innovation en agriculture de travailler en réseau et d'accélérer la diffusion des innovations auprès des agriculteurs. Le CASDAR joue un rôle important de financement des innovations à travers des appels à projet. Il importe de favoriser le partage des connaissances car, au final, c'est grâce aux contributions des agriculteurs que les projets peuvent être financés par le CASDAR.


* 12 L'abondement du FNGRA par l'État varie beaucoup d'une année sur l'autre : 32,8 millions d'euros en 2010, 9,2 millions d'euros en 2011, 111,8 millions d'euros en 2012. Aucune dotation n'a été nécessaire en 2013, 2014 et 2015.

* 13 Les collectivités territoriales sont mises pour leur part à contribution pour financer le régime forestier à hauteur de 30 millions d'euros à travers les frais de garderie perçus par l'ONF au moment de la vente du bois prélevé sur les forêts des collectivités et une contribution de 2 euros par hectare géré.

* 14 45,6 millions d'euros en AE et CP dans le PLF 2017 et 46,8 m€ en AE et CP dans le PLF 2016.

* 15 Les fermes aquacoles marines et continentales : enjeux et conditions d'un développement durable réussi, avis du Conseil économique, social et environnemental présenté par Mmes Elodie Martinie-Cousty et Joëlle Prévot-Madère.

* 16 Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016.