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Projet de loi de finances pour 2018 : Outre-mer

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Outre-mer ( avis - première lecture )

B. FACE À CES DIFFICULTÉS, UN QUASI STATU QUO BUDGÉTAIRE

Le budget soumis cette année à l'examen du Parlement apparaît à plusieurs titres comme un budget de transition.

Le Gouvernement s'est en effet engagé à s'appuyer, pour la détermination des priorités des prochains projets de lois de finances comme pour un éventuel nouveau cycle de réformes, sur les constats et propositions qui ressortiront du « livre bleu » qui sera produit à l'issue des Assises de l'outre-mer ouvertes le 4 octobre dernier.

En outre, les dispositifs d'exonérations de cotisations sociales, qui représentent plus de la moitié des crédits de la présente mission, devraient faire l'objet d'un réexamen à l'automne prochain.

1. La confirmation d'une stabilisation des crédits de la mission au-dessus de deux milliards d'euros

Si le présent budget ne préjuge donc en rien des priorités qui seront retenues par la nouvelle majorité présidentielle pour les outre-mer, et se borne pour l'essentiel à reconduire les dispositifs déjà existants, votre rapporteure pour avis relève avec satisfaction la confirmation d'une stabilisation des crédits spécifiquement destinés à l'outre-mer au-dessus du seuil symbolique de 2 milliards d'euros.

En 2018, les crédits de la mission « Outre-mer » devaient ainsi s'élever à 2,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,07 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit respectivement une diminution de près de 1 % et une quasi stabilité, à périmètre courant, par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2017.

Évolution prévue des crédits de la mission Outre-mer entre 2017 et 2018

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI
2017

PLF
2018

Évolution

LFI
2017

PLF 2018

Évolution

Mission « Outre-mer »

2 125

2 105

-0,9 %

2 067

2 068

0,1 %

Programme 138
Emploi outre-mer

1 276

1 329

4,2 %

1 279

1 334

4,3 %

Programme 123
Conditions de vie outre-mer

849

776

-8,6 %

788

735

-6,7 %

Source : Projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2018

Selon le Gouvernement, cette évolution budgétaire correspondrait en réalité à une progression globale de 4,4 % des crédits de paiement de la mission à structure constante, ce qui traduirait la priorité accordée à l'outre-mer par le Gouvernement dans le contexte de maîtrise des dépenses de l'État.

La prise en compte des diverses opération de transferts réalisées, au cours de l'exercice 2017, du programme 123 vers la mission « Enseignement scolaire »11(*) fait en tout état de cause apparaître, à périmètre constant, une hausse de 72,6 millions d'euros en AE (soit + 3,4 % par rapport à 2017) et de 85,1 millions en CP (soit + 3,7 %).

Votre rapporteure pour avis rappelle que les crédits de la mission « Outre-mer », après avoir connu une augmentation significative de près de 18 % entre 2008 et 2010, sont stabilisés depuis 2011 autour de 2 milliards d'euros.

Si, dans le contexte contraint des finances publiques, cette évolution apparaît comme relativement satisfaisante, il conviendra dans les prochaines années de se montrer vigilant quant à l'évolution des crédits d'investissement de la mission, qui ont connu une décélération légère mais continue sur les quatre dernières années (- 1 ,9 % en 2014, - 2,4 % en 2015, - 0,6 % en 2016, - 2,2 % en 2017). Tout retrait de l'effort d'investissement de l'Etat sur les territoires ultramarins ne pourrait en effet que constituer un signal négatif pour l'avenir.

Il convient enfin de relever que la mission « Outre-mer » représente 0,48 % du budget général de l'État pour 2018 (contre 0,49 % l'an passé et 0,51 % les années précédentes).

2. Une évolution contrastée des différentes actions de la mission

Cette évolution globale recouvre cependant une évolution contrastée des différentes lignes budgétaires de la mission. Les diverses mesures de périmètre intervenues en 2017 et prévues pour 2018 invitent par ailleurs à nuancer l'appréciation portée sur la progression des montants bruts associés à chacune de ses actions.

Évolution des crédits de paiement de la mission « Outre-mer »

       

(en euros)

   

LFI 2017

PLF 2018

Évolution
2017/2018

P 138

Action n°1

1 030 387 552

1 078 537 757

4,7 %

Action n°2

246 703 952

252 530 007

2,4 %

Action n°3

2 131 993

2 525 000

18,4 %

Total

1 279 223 497

1 333 592 764

4,3 %

P 123

Action n°1

231 750 000

228 115 237

- 1,6 %

Action n°2

163 727 738

166 005 514

1,4 %

Action n°3

41 662 353

41 123 746

- 1,3 %

Action n°4

21 725 836

19 600 000

- 9,8 %

Action n°6

279 860 466

225 628 714

- 19,4 %

Action n°7

954 500

909 500

- 4,7 %

Action n°8

34 767 379

36 000 000

3,5 %

Action n°9

13 230 678

17 331 633

31,0 %

Total

787 678 950

734 714 344

- 6,7 %

 

Total

2 066 902 447

2 068 307 108

0,1 %

Source : Projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2018


· Le programme 138, qui vise à assurer le développement économique et la création d'emplois outre-mer, connaît une hausse notable de ses crédits par rapport à l'année 2017 (+ 4,3 %). Cette augmentation ponctuelle ne doit cependant pas masquer les évolutions de plus long terme intervenues sur les crédits de ce programme.

Les crédits de paiement relevant de l'action « Soutien aux entreprises », qui représentent plus de la moitié des crédits de la mission (52 %), connaissent une hausse de 4,7 %. Par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2014, cela représente cependant une diminution de crédits de 23 %. Cette baisse est bien entendu d'autant plus notable qu'elle s'exerce sur des montants très élevés.

Cette baisse résulte de celles de son périmètre comme de ses montants au cours des trois dernières années. Outre la suppression de l'aide à la rénovation hôtelière dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2015, deux coups de rabot successifs sur les exonérations de cotisations sociales patronales bénéficiant à certaines entreprises ultramarines sont intervenus dans le cadre de la loi de finances pour 2014 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016. Une mesure similaire, décidée dans le cadre du PLFSS, est intervenue en 2017 s'agissant des travailleurs indépendants.

L'action « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelles » (12 % des crédits de la mission) connaît une légère hausse de 2,4 %, tandis que les crédits dédiés au « Pilotage des politiques de l'outre-mer » seront en augmentation de près de 20 %, principalement du fait des charges résultant de l'organisation des Assises de l'outre-mer.


· Le programme 123, qui regroupe les politiques publiques tendant à l'amélioration des conditions de vie dans les outre-mer, connaît cependant une diminution de la quasi-totalité de ses postes budgétaires, pour une baisse globale de 6,7 % par rapport à l'an passé.

Les crédits dédiés au « Logement » (11 % des crédits de la mission) seront en diminution de 1,6 %, pour une baisse de l'ordre de 16 % par rapport à la LFI pour 2014.

L'action retraçant les crédits de la « Continuité territoriale » connaît une nouvelle baisse de 1,3 %, en dépit de la montée en puissance de la nouvelle aide à la continuité funéraire mise en place il y a deux ans, et alors que cette ligne budgétaire a perdu 20 % de ses crédits par rapport à 2014.

Votre rapporteure pour avis souligne que les crédits, déjà très faibles, dédiés à l'action sanitaire et sociale et aux politiques menées dans le champ de la culture, de la jeunesse et des sports connaissent une nouvelle baisse de près de 10 % pour l'année 2018, après une diminution de 7 % déjà intervenue l'an passée.

La hausse très soutenue des crédits associés aux politiques d'appui à l'accès aux financements bancaires (+ 31 % par rapport à la LFI pour 2016, + 27 % par rapport à 2015) s'exerce sur des crédits d'un montant relativement faible à l'échelle de la mission.

Quant à la hausse de 3,5 % de crédits associées au fonds exceptionnel d'investissement (FEI), elle ne doit pas faire oublier que celui-ci a perdu 15 millions de crédits par rapport à l'année 2014.

Enfin, la diminution très importante des crédits de l'action « Collectivités territoriales » (- 19,4 % par rapport à la LFI pour 2017) s'explique principalement par les mesures de périmètre susmentionnées.

Répartition des crédits de la mission « Outre-mer »

Source : Commission des affaires sociales

3. Une maquette budgétaire difficilement lisible dans le cadre du débat parlementaire

Outre les crédits de la présente mission, qui retrace les crédits correspondant à des mesures propres aux territoires ultramarins et mis en oeuvre par le ministère de l'outre-mer, ces territoires bénéficient d'une partie des crédits portés par d'autres missions du budget général de l'État12(*), et qui concernent l'ensemble des politiques publiques et collectivités françaises.

Ces crédits, détaillés dans un document de politique transversale (DPT) retraçant pour chaque mission les crédits destinés à l'outre-mer ainsi que les prélèvements sur recettes qui leur sont dévolus, permettent d'estimer l'effort budgétaire et financier global de l'État en direction des territoires ultramarins.

Selon ce document, la politique transversale de l'État en outre-mer se décline selon six axes : développer l'emploi, la production et l'investissement outre-mer ; offrir une véritable égalité des chances à la jeunesse outre-mer ; garantir la sécurité des citoyens outre-mer ; améliorer les conditions de vie des citoyens outre-mer ; favoriser la transition énergétique des territoires en partenariat avec les collectivités ; valoriser les atouts des outre-mer.

Pour 2018, l'effort budgétaire global pour les outre-mer s'élèvera à 17,2 milliards d'euros en AE et 17 milliards en CP, soit un montant en légère augmentation par rapport aux années précédentes (17 milliards en AE et 16,6 milliards en CP dans la LFI pour 2017, après 16,2 milliards en AE comme en CP pour le budget 2016 exécuté).

Comme les années passées, la commission des affaires sociales regrette par la voix de son rapporteur que règne une certaine confusion autour des dispositifs budgétaires dont bénéficie l'outre-mer, ce qui rend malaisée l'évaluation des crédits associés dans le cadre du débat parlementaire.

Le document de politique transversale présente en effet des montants près de huit fois plus importants que ceux inscrits dans la mission « Outre-mer ». Si l'on y ajoute le montant des dépenses fiscales pour 2018 (4,2 milliards d'euros), le rapport est de plus de un pour dix. La mission « Outre-mer » ne retrace ainsi que très imparfaitement l'importance globale de l'effort budgétaire en faveur des outre-mer.

À cela s'ajoute un réel problème de lisibilité des réformes ayant un effet majeur sur les crédits de la mission, s'agissant notamment des mesures successives d'ajustement des exonérations de cotisations sociales. Celles-ci sont en effet faites, selon les années, ou bien dans le cadre du projet de loi de finances (PLF), ou bien dans celui du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), c'est-à-dire de manière non concomitante à l'examen de la présente mission. Elles peuvent en outre intervenir dans le périmètre de dispositifs non spécifiques aux outre-mer, comme le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE), qui prévoit des taux majorés pour les entreprises ultramarines. Si ces choix peuvent être justifiés, ils rendent particulièrement complexe le suivi des mesures touchant aux outre-mer.

4. Une projection prématurée de la participation attendue des outre-mer à l'effort de réduction des dépenses publiques

Il semble que, en dépit des difficultés importantes rencontrées par les outre-mer, ces territoires devront contribuer davantage que la moyenne des autres postes budgétaires à la trajectoire de réduction des dépenses publiques prévue par la loi de programmation des finances publiques pour la période 2018-2022.

Le budget triennal pour les années 2018 à 2020 prévoit en effet une augmentation de 0,5 % des crédits en volume et une baisse de 2 % en valeur. Dans le même temps, l'ensemble des missions du budget général augmenteront de 3 % en valeur et de 0,5 % en volume.

Votre rapporteure pour avis s'interroge sur les contours de ces prévisions, qui ne pourront qu'aboutir à la suppression de toute marge de manoeuvre budgétaire, au regard des engagements récemment pris par le Gouvernement en Guyane et à Mayotte, ainsi qu'au regard des promesses de campagne pour l'outre-mer du Président de la République.

Elle considère qu'elles devront en tout état de cause être révisées au terme des Assises de l'outre-mer, qui permettront d'évaluer, à partir des orientations stratégiques définies dans ce cadre, le niveau réel des besoins de financement pour l'outre-mer pour les prochaines années.

5. La dépense fiscale continue de constituer le premier outil de la politique de l'État en faveur des territoires ultramarins

Les dépenses fiscales spécifiques aux outre-mer, c'est-à-dire l'ensemble des mesures d'exonération d'impôt hors cotisations sociales, sont estimées à 4,2 milliards d'euros en 2018. Ce montant vient après 4,1 milliards en 2017 et 3,927 milliards en 2015 et 2016, soit une augmentation régulière des montants associés en dépit des critiques régulièrement formulées par la Cour des comptes et les différentes inspections générales de l'État quant à l'efficacité et à l'efficience de ces dispositifs13(*).

La majeure partie de la dépense fiscale réalisée dans les Drom résulte des dispositifs relatifs à la TVA : en particulier, 1,5 milliard d'euros de dépenses sont imputables aux taux minorés de TVA14(*) (contre 1,3 milliard en 2015). Les dispositifs d'incitation fiscale à l'investissement dans les outre-mer, s'agissant en particulier de l'investissement productif et du logement social, représentent également une part importante des dépenses fiscales. En revanche, les exonérations directement applicables aux ménages (qui recouvrent essentiellement les exonérations d'impôt sur le revenu) représentent moins de 10 % de ces dispositifs.

Ces dépenses font l'objet de modifications législatives régulières. La loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer15(*), dite Lodeom, puis toutes les lois de finances depuis 2011 ont ainsi prévu des aménagements plus ou moins substantiels, touchant au principe, au périmètre ou encore au taux de ces différents dispositifs. Le législateur, appliquant sur ce point les préconisations formulées par plusieurs corps de contrôle de l'État, a par ailleurs récemment affirmé sa préférence pour les dispositifs de crédit d'impôts (articles 244 quater W et 244 quater X du code général des impôts) par rapport aux dispositifs de défiscalisation traditionnels.

Si les aménagements qui interviendront dans ce périmètre au cours du prochain quinquennat ne ressortent pas directement du champ de compétence de la commission des affaires sociales, votre rapporteure estime indispensable de poser deux jalons sur ce point.

Elle rappelle tout d'abord, comme ses prédécesseurs, que l'économie des territoires ultramarins est devenue, au fil des années, largement dépendante de la dépense fiscale. Cette dépendance ne résulte bien évidemment pas d'une préférence formulée par les territoires ultra-marins eux-mêmes : c'est le résultat d'une préférence historique pour l'outil de la défiscalisation, au détriment de celui de la dépense budgétaire. Au total, les dépenses fiscales continuent aujourd'hui de constituer le premier outil de la politique de l'État en faveur des territoires ultramarins, et le principal dispositif d'aide aux investissements en outre-mer.

Elle souligne ensuite que les réformes répétées et rapprochées de ces dispositifs, auxquelles s'ajoutent des annonces diverses qui ne sont pas toujours traduites dans les faits, nuisent à leur lisibilité et à leur prévisibilité pour les entreprises et les investisseurs ultramarins - et donc, nécessairement, à leur efficacité.

Si la mise en oeuvre d'un rééquilibrage des mécanismes d'incitation à l'investissement en faveur de l'outil du crédit d'impôt ne peut soulever d'opposition de principe, et si l'on ne peut que souscrire à la volonté de procéder à une rationalisation de mécanismes souvent devenus extrêmement complexes, il conviendra cependant de se montrer très prudent lors des prochaines évolutions sur ce point. Toute modification par trop brutale de ces indispensables leviers de croissance pourrait en effet conduire à une asphyxie des économies ultramarines. Il sera en outre nécessaire de conduire une évaluation préalable approfondie des dispositifs existants ; selon les acteurs économiques auditionnés par votre rapporteure, une telle évaluation fait en effet aujourd'hui cruellement défaut.

Principales dépenses fiscales de la mission « Outre-mer »

(en millions d'euros)

 

2016

2017

2018

Dépenses fiscales sur impôts d'État
contribuant au programme « Emploi outre-mer »

331

321

321

dont exonération de TVA de certains produits et matières premières
ainsi que des produits pétroliers dans les départements de la Guadeloupe,
de la Martinique et de La Réunion

154

154

154

dont régime particulier de TVA dans les départements de la Guadeloupe,
de la Martinique et de La Réunion

100

100

100

dont abattement d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés
applicable aux bénéfices des entreprises provenant d'exploitations situées dans les Dom

77

67

67

Dépenses fiscales sur impôts d'État
contribuant au programme « Conditions de vie outre-mer »

3 663

3 772

3 956

dont régime spécifique de TVA dans les départements de la Guadeloupe,
de la Martinique et de La Réunion

1 400

1 450

1 500

dont exclusion des Dom du champ d'application de la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants

996

1 055

1 169

dont réduction d'impôt sur le revenu à raison des investissements productifs réalisés dans les départements, territoires et collectivités d'outre-mer avant le 31 décembre 2017

282

304

304

dont réduction d'impôt sur le revenu, dans la limite d'un certain montant,
pour les contribuables des Dom (30 % en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion ; 40 % en Guyane et à Mayotte)

405

405

405

dont réduction d'impôt sur le revenu au titre des investissements locatifs
et de la réhabilitation de logements situés dans les Dom, à Saint-Pierre-et-Miquelon,
à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises

97

60

nc

dont déduction d'impôt sur les sociétés des investissements productifs réalisés
dans les départements, territoires et collectivités territoriales d'outre-mer,
avant le 31 décembre 2017

140

100

nc

dont réduction d'impôt sur le revenu au titre des investissements effectués
dans le secteur du logement social dans les départements et collectivités d'outre-mer

225

205

205

Dépenses fiscales sur impôts locaux, prises en charge par l'État,
contribuant au programme « Conditions de vie outre-mer »

53

49

50

TOTAL DES DEPENSES FISCALES

3 994

4 093

4 277

Source : Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018


* 11 Ces transferts correspondent à la dotation en faveur des établissements scolaires du second degré en Polynésie française, aux subventions pédagogiques dédiées à ce même territoire, à une dotation en faveur des établissements scolaires du second degré à Mayotte, ainsi qu'à la dotation en faveur des opérations de construction des lycées de Nouvelle-Calédonie prévue par la loi organique du 3 août 2009.

* 12 88 programmes relevant de 29 missions.

* 13 Dans son rapport public pour 2012, la Cour des comptes relevait ainsi que « pour les investissements productifs, seulement 60 % des réductions d'impôts reviennent, indirectement, aux entreprises d'outre-mer et 40 % bénéficient aux contribuables-investisseurs, alors qu'ils ne courent pratiquement aucun risque ».

* 14 En Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, le taux normal de TVA est fixé à 8,5 % et son taux réduit à 2,1 %.

* 15 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, dite Lodeom.