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Projet de loi de finances pour 2018 : Outre-mer

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Outre-mer ( avis - première lecture )

III. LE PROGRAMME « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » : UNE INADEQUATION ENTRE LES OBJECTIFS ET LES MOYENS DEDIES AU LOGEMENT, DES INTERROGATIONS SUR LE PERIMETRE DES CREDITS DEDIES A L'ACTION SANITAIRE ET SOCIALE


· Les crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » connaissent régulièrement une programmation erratique. Après l'augmentation spectaculaire de l'an passé en AE comme en CP (respectivement + 18,3 % et + 12,3 % par rapport à la LFI pour 2016), c'est une baisse de 8,6 % et 6,7 % qui est proposée cette année à périmètre courant, avec des réductions de crédits touchant la majorité des postes de dépense. Pour autant, les crédits du programme demeurent nettement supérieurs à la barre des 700 millions d'euros atteinte pour l'exercice 2016.

Selon le Gouvernement, cette évolution doit cependant s'analyser, à périmètre constant, en une hausse de crédits de 2,6 % en autorisations d'engagement et 4,5 % en crédits de paiement.


· Ce programme regroupe différentes actions très disparates, et au périmètre et au montant très différents : celles retraçant les mesures relatives au sanitaire et au social ainsi qu'à l'insertion économique et à la coopération régionale ne représentent respectivement que 1 et 0,03 % du total de la mission, tandis que les crédits dédiés au logement en recouvrent 11 %.

Il est à noter que ce programme porte la seule traduction financière des engagements du Président de la République lors de son récent déplacement en Guyane, avec l'inscription d'une dotation de 50 millions d'euros pour la construction des collèges et lycées sur ce territoire, décidée dans le cadre du Plan d'urgence.

Votre rapporteure pour avis souligne enfin que la nouvelle baisse des crédits associés à la continuité territoriale doit correspondre à une situation de transition. Selon les informations transmises par les services ministériels, de nouvelles orientations « permettant d'aller plus loin en matière de soutien à la mobilité des ultramarins », conformément aux engagements pris par le Président de la République, devraient en effet être définies dans le cadre des Assises de l'outre-mer.

Évolution des crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer »

(arrondi en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Action

LFI 2017

PLF 2018

Évolution

LFI 2016

PLF 2017

Évolution

01 Logement

246

226

- 8,1%

232

228

- 1,6 %

02 Aménagement du territoire

144

161

11,8 %

164

166

1,4 %

03 Continuité territoriale

42

41

- 1,3 %

42

41

- 1,3%

04 Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports

30

20

- 34,6 %

22

20

- 9,8 %

06 Collectivités territoriales

300

262

- 12,8 %

280

226

- 19,4%

07 Intégration économique
et coopération régionales

955

910

- 4,7%

955

910

- 4,7%

08 Fonds exceptionnel d'investissement

40

40

0,0%

35

36

3,5 %

09 Appui à l'accès
aux financements bancaires

46

25

- 45,2 %

13

18

31 %

Total du programme

849

776

- 8,6 %

788

735

- 6,7 %

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

1. Les crédits de l'action « Logement » : une sous-exécution préoccupante au cours des dernières années, une diminution inquiétante du niveau des autorisations d'engagement


· La situation très dégradée de l'habitat ultramarin n'est que trop bien connue, et votre rapporteure pour avis ne peut que rappeler sur ce point les observations déjà formulées par la commission au cours des années précédentes.

Le déséquilibre structurel existant entre l'offre et la demande de logements sociaux atteint, dans certains outre-mer, des niveaux insoutenables : à Mayotte, on comptait ainsi en 2014 6 760 demandes de logements sociaux non satisfaites pour un parc de 14 500 logements, alors que 80 % de la population mahoraise satisfait aux conditions de ressources du logement locatif social.

La permanence d'un habitat très insalubre, extrêmement éloigné des standards hexagonaux, apparaît par ailleurs intolérable : selon le recensement opéré sur le territoire mahorais en 2012, deux logements sur trois y sont dépourvus du confort de base, et 70 % seulement des résidences principales disposent d'une prise d'eau.

Cette situation s'inscrit dans un contexte de tension structurelle qui ne laisse pas envisager d'amélioration rapide. Le mouvement de rattrapage des retards actuels, conjugué aux effets d'une importante croissance démographique dans certains territoires, à la faiblesse des revenus moyens, au caractère limité des disponibilités foncières ou encore à l'importance du parc de logements insalubres ou sous-équipés explique l'immensité des besoins, qui ne devraient pas diminuer au cours des prochaines années.

 

Nombre
de demandeurs de logements sociaux

Besoins par an
en logements sociaux

Nombres
de logements insalubres

Guadeloupe

9 821

1 000

11 000

Martinique

11 319

1 000

8 300

Guyane

7 962

de 1 400 à 2 850

10 000

La Réunion

27 696

5 000

18 918

Mayotte

3 360

760

18 700

TOTAL

60 158

de 9 200 à 11 000

67 918

  Face à cette situation, les crédits dédiés au logement connaissent depuis plusieurs années une progression heurtée dans leur structure comme dans leur montant.

L'année 2013 avait vu la ligne budgétaire unique (LBU) replacée au fondement de la politique du logement en outre-mer, ainsi qu'un renforcement significatif des crédits associés (+ 6 % en CP). La LFI pour 2014 avait poursuivi cette inflexion avec une hausse de 8 % des crédits concernés, avant le coup d'arrêt brutal marqué par la LFI pour 2015, qui prévoyait une stagnation des CP et une baisse de plus de 9 % des AE - soit de l'investissement.

Entre 2015 et 2017, les AE étaient stabilisées à hauteur de 247 millions d'euros, tandis que les CP ont connu une baisse continue, quoique inégale d'année en année (- 4 % en 2016 et - 1 % pour 2017).

L'année 2018 verra une nouvelle baisse sensible en crédits de paiement (- 1,6 %), mais surtout une réduction notable des autorisations d'engagement, en diminution de 20 millions d'euros par rapport aux années précédentes (soit - 8,1 %).

Évolution des crédits de la LBU depuis 2010

(en millions d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Autorisations d'engagement

274,5

273,0

272,8

272,8

247,6

247,6

246

226

Crédits de paiement

195,3

214,1

227,0

243,5

243,7

234,7

234,7

228

Source : Réponses au questionnaire budgétaire

  Cette diminution de l'investissement en faveur du logement constitue un très mauvais signal - qui plus est dans le contexte d'augmentation des coûts de construction. Il est en outre permis de s'interroger sur la compatibilité de cette programmation budgétaire avec les objectifs affichés par le Gouvernement.

Les réponses au questionnaire budgétaire transmises à votre rapporteure pour avis continuent en effet d'afficher une « priorité accordée au logement ». La loi dite « Erom » précitée prévoit par ailleurs, en son article 3, que « la République s'assigne pour objectif la construction de 150 000 logements dans les outre-mer au cours des dix années suivant la promulgation de la présente loi ».

Or, les réponses au questionnaire budgétaire précisent également que cette « priorité » sera déclinée à la fois sur l'effort de construction du locatif social neuf (5 870 logements locatifs sociaux et très sociaux devraient ainsi être construits) et sur les opérations de réhabilitation du parc existant (3 550 opérations sont programmées). Ces objectifs se situent bien en deçà de ceux fixés par la loi Erom, qui ne pourront ainsi que rester lettre morte sur ce point dès la première année de leur entrée en application.

Ces crédits en baisse seront, en tout état de cause, alloués à des dispositifs divers.

Les crédits dédiés au logement locatif social dans les Dom et à Mayotte s'élèveront en 2018 à 152 millions d'euros en AE (soit une quasi-stabilité par rapport à l'an passé) et 153 millions d'euros en CP (soit une augmentation de 28 millions d'euros). Ainsi que l'indique le projet annuel de performance annexé au présent projet de loi, la priorité continuera d'être donnée à la construction de logements locatifs sociaux neufs (ce qui recouvre le logement locatif social et très social, ainsi que certains logements spécifiques : Ehpad, logement étudiant, hébergement d'urgence). Ces opérations seront financées à la fois par les crédits de la LBU et par le nouveau mécanisme de crédit d'impôt entrant en vigueur en 2018 dans les Dom23(*).

Les aides aux ménages connaîtront une évolution disparate par rapport à l'année 2017. Ces aides recouvrent plusieurs dispositifs : les aides à l'accession à la propriété (7 millions en AE comme en CP, contre 20 millions d'euros l'an passé), les aides à l'amélioration de l'habitat privé (4 millions en CP, contre 30 millions d'euros en 2017 !), les aides aux ménages de Guadeloupe et de Martinique pour l'acquisition de terrains dans la zone des cinquante pas géométriques (500 000 euros en AE et 505 000 euros en CP, soit une quasi-stabilité par rapport au dernier exercice).

Les crédits visant à l'amélioration de l'habitat existant se déclinent par ailleurs en diverses mesures (outre les aides à l'amélioration de l'habitat privé pour les propriétaires occupants déjà mentionnée) :

- l'amélioration du parc locatif social (dispositif dit « SALLS »), qui recouvre 15 millions d'euros en AE comme en CP;

- les transferts au fonds régional d'aménagement foncier urbain (FRAFU), géré par les collectivités, à destination du logement social et de la viabilisation des quartiers d'habitat spontané, pour 22,5 millions en AE et 22,7 millions en CP (en légère baisse par rapport à 2017) ;

- les crédits dédiés à la résorption de l'habitat insalubre (RHI) dans les Dom et à Saint-Pierre-et-Miquelon, à hauteur de 26 millions en AE comme en CP. Il s'agit là d'une stabilisation, après plusieurs années de baisse marquée de ces crédits.


· Face à ces projections, votre rapporteure pour avis ne peut que faire part de son inquiétude quant au devenir et à l'utilisation de la ligne budgétaire unique (LBU) pour le financement de l'habitat ultramarin.

Le nombre de logements financés au travers des différents dispositifs de la LBU a en effet connu une décroissance marquée depuis 2012, passant de 13 489 logements en 2012 à 9 557 logements en 2016. Surtout, le nombre de réalisations effectives est depuis 2014 systématiquement inférieur à celui initialement prévu en projet de loi de finances. Les taux de réalisation oscillent ainsi en 77 % en 2015 et 90 % en 2016.

Selon les éléments transmis à votre rapporteure pour avis, ce décalage s'expliquerait principalement par des difficultés administratives (difficultés de mise en oeuvre des dispositifs fiscaux, d'harmonisation des pièces justificatives, problèmes liés aux délais des procédures d'instruction et de délivrance des agréments pour l'aide fiscale), par la situation financière fragile de certains opérateurs de logements sociaux, ainsi que la rareté du foncier et par les coûts élevés de construction.

Ces difficultés expliqueraient par ailleurs le caractère chronique de la sous-consommation des crédits de la LBU depuis plusieurs années, qui justifierait elle-même la baisse des crédits associés. En 2016, seuls 232 millions d'euros ont ainsi été consommés sur les 248 millions de crédits ouverts en AE, et seulement 216 millions sur les 235 millions ouverts en CP. Votre rapporteure souligne cependant que la sous-utilisation de ces crédits réside bien davantage de la complexité des dispositifs en cause et des difficultés liées au foncier que de la mauvaise volonté des acteurs chargés de les mettre en oeuvre.


· Votre rapporteure pour avis s'inquiète enfin de ne pas trouver trace, dans le cadre du présent projet de loi de finances, de l'un des engagements pris dans le cadre de la Stratégie logement du Gouvernement, s'agissant de la mise en place d'un abattement fiscal exceptionnel sur les plus-values pour la vente de terrains en zones tendues. Selon cette même stratégie, cet abattement serait de 100 % pour les cessions destinées à la construction de logements sociaux. Votre rapporteure insiste sur le fait que les outre-mer, qui n'entraient pas dans le champ des zones tendues telles que définies par la loi ALUR, devront impérativement pouvoir bénéficier de ce dispositif, qui permettra une indispensable fluidification de l'activité foncière et immobilière dans ces territoires.

2. Un effondrement des crédits dédiés à la culture, à la jeunesse et au sport, mais une augmentation notable des crédits dédiés à l'action sanitaire et sociale


· Les crédits de l'action 04 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » sont fixés pour 2018 à 20 millions d'euros en AE comme en CP, soit respectivement une baisse de 35 % et une diminution de 10 % des montants associés.

Cette baisse marquée s'explique principalement par le fait que la LFI pour 2017 portait une ligne budgétaire spécifiquement dédiée à la construction d'une Cité des outre-mer en Ile-de-France, à hauteur de 10 millions d'euros en AE et de 1,5 million en CP. Ce projet, qui constituait un engagement pris par le précédent Président de la République, avait pour objectif de « mettre en valeur l'histoire, la mémoire, la culture et les productions des outre-mer » dans toute leur diversité. Votre rapporteure pour avis s'interroge sur l'absence de reconduction de cette ligne budgétaire dans le cadre de la loi de finances pour 2018.

L'action n° 04 finance en premier lieu diverses subventions dans le domaine de la culture, de la jeunesse et des sports. Votre rapporteure pour avis s'étonne de constater la chute spectaculaire des crédits associés, qui sont près de dix fois inférieurs à ceux prévus par la LFI pour 2017, passant de 11,1 millions d'euros l'an passé à 1,25 million d'euros pour 2018. Aucune justification n'a cependant été apportée sur ce point dans le cadre du projet annuel de performance ou des réponses au questionnaire parlementaire.

Plusieurs lignes budgétaires sont par ailleurs destinées au financement complémentaire de la protection sociale dans plusieurs territoires ultramarins.

La présente action prévoit ainsi un financement à hauteur de 800 000 euros, stable dans le temps, pour l'allocation spéciale vieillesse et l'allocation supplémentaire à Saint-Pierre-et-Miquelon, qui correspondent à l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) dans l'hexagone. L'allocation aux personnes âgées et handicapées à Wallis-et-Futuna est également financée à hauteur de 1,7 million d'euros pour 1 700 personnes.

Un financement de 12 millions d'euros est également prévu depuis 2016 pour la participation de l'État au financement du régime de solidarité territorial (RST) de Polynésie française, qui connaît des difficultés importantes, principalement dues à la forte croissance du nombre de ses bénéficiaires. Cette aide financière s'inscrit dans le cadre d'une convention signée le 16 avril 2015 entre l'État et le Pays pour la période 2015-2017, par laquelle le gouvernement polynésien s'est engagé à mener les réformes nécessaires au redressement de son système social.

La mission prévoit par ailleurs 3,9 millions destinés au financement d'actions diverses dans le domaine sanitaire et social (contre 1,85 million l'an passé). Il s'agit principalement de financer des actions de santé publique dans les domaines de la petite enfance, des personnes âgées isolées et des mineurs isolés, notamment à Mayotte - et l'on sait combien les besoins sont immenses en la matière.

Votre rapporteure pour avis relève avec satisfaction que cette ligne budgétaire est en nette augmentation ; car si les montants associés sont modestes -et en tout état de cause très insuffisants pour couvrir l'immensité des besoins-, ils sont cependant essentiels au financement complémentaire des actions de prévention et de protection de l'enfance et de la jeunesse. Selon les informations transmises par la DGOM, c'est ainsi au travers de ces financements que le ministère des outre-mer apporte son soutien aux associations oeuvrant dans les champs de la prévention sanitaire, et participe au financement du plan national de lutte contre le VIH et les autres maladies sexuellement transmissibles.

Votre rapporteure souligne cependant que le caractère crucial de ces crédits mériterait un abondement moins erratique de cette action, et une meilleure prévisibilité budgétaire pour les acteurs concernés.

Elle considère, d'une manière plus générale, que les enjeux cruciaux associés aux différents dispositifs abondés par la présente action nécessiteraient la mise en place de lignes budgétaires mieux identifiées et mieux suivies que cette action « fourre-tout ».


* 23 Votre rapporteure pour avis renvoie sur ce point au rapport pour avis fait par notre collègue Michel Magras au nom de la commission des affaires économiques.