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Projet de loi de finances pour 2018 : Outre-mer

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Outre-mer ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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Réunie le mercredi 29 novembre 2017, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Mme Nassimah Dindar sur la mission « Outre-mer » du projet de loi de finances pour 2018.

Mme Nassimah Dindar, rapporteur pour avis. - J'ai le plaisir et l'honneur de vous présenter, pour la première fois cette année, mes observations sur le budget alloué aux outre-mer dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2018.

Permettez-moi tout d'abord de vous dire, à titre liminaire, ma satisfaction de voir la situation économique, sociale et humaine des outre-mer devenir peu à peu plus présente dans le débat public. Notre commission elle-même a d'ailleurs eu l'occasion de se mobiliser sur le sujet au cours des deux dernières sessions parlementaires, en conduisant une mission d'information sur la santé des populations de l'Océan Indien mais également en se saisissant pour avis de la loi sur l'égalité réelle outre-mer (loi Erom). Quoi que l'on puisse penser de la portée concrète de ce texte, l'attention portée aux réalités de ces territoires ne pourra que contribuer à changer les choses. Alors que cette année parlementaire sera jalonnée d'étapes importantes (adoption de la stratégie nationale de santé et de sa déclinaison ultramarine en décembre, tenue des Assises de l'outre-mer au printemps prochain), je fais en tout état de cause le voeu que notre commission ne relâche pas ses efforts sur cette question.

Car les défis restent immenses ; nous avons tous pu nous en rendre compte à l'occasion des tristes événements qui ont secoué cette année la Guyane, avec le mouvement social de mars dernier, et les îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, touchées par le passage de l'ouragan Irma. Je ne citerai, à titre d'illustration, que quelques chiffres qui me paraissent rendre compte de manière particulièrement parlante de la situation difficile, parfois même critique, des outre-mer sur l'ensemble des sujets qui intéressent notre commission.

Sur le plan sanitaire tout d'abord, les derniers chiffres communiqués sur la mortalité infantile continuent de susciter l'inquiétude : alors qu'elle n'est que de 3,5 pour mille naissances en France hexagonale, elle atteint 6,6 %o à La Réunion, 8,3 %o en Guadeloupe, et jusqu'à 8,8 %o en Guyane. La situation sanitaire est particulièrement critique à Mayotte, où le centre hospitalier exsangue doit faire face à un afflux constant de patients en provenance des Comores, dans le cadre d'un système de santé non payant.

Sur le front de l'emploi, les taux de chômage se maintiennent à des niveaux très élevés ; les outre-mer cumulent sur ce point le triste record du département et du territoire les plus touchés par le chômage, avec 27 % à Mayotte en 2016 et 33 % à Saint-Martin en 2013. Le chômage des jeunes, en particulier, culmine à des niveaux insoutenables, avec près de 45 à 50 % de jeunes concernés dans la plupart des outre-mer - soit la moitié d'une génération. Cette situation s'explique en large partie par la petitesse du marché de l'emploi ultramarin, du fait de l'exiguïté de ces territoires. Par ailleurs, alors que le PIB par habitant était en moyenne de 32 307 euros sur l'ensemble du territoire français en 2014, il n'était que de 8 103 euros en Guadeloupe, et de 1 936 euros à Mayotte.

Sur le logement enfin, la situation demeure très préoccupante s'agissant de l'habitat insalubre et indigne, avec plus de 150 000 personnes (officiellement) concernées. Les besoins restent par ailleurs immenses en matière de logement social, alors que 80 % de la population ultramarine y est éligible. Selon la DGOM, il serait ainsi nécessaire, pour répondre aux besoins, de disposer d'ici à 2030 de 50 000 logements supplémentaires en Guadeloupe, dont au moins 25 000 logements sociaux.

Il faut ajouter à ces difficultés structurelles la particulière instabilité de la législation applicable en outre-mer, s'agissant notamment des politiques de soutien aux entreprises, ainsi que les inquiétudes liées à l'application effective des engagements pris par les gouvernements successifs qui, trop souvent, se révèlent être de simples effets d'annonce. Dans ce contexte, on ne peut que comprendre que certains des interlocuteurs que j'ai rencontrés aient qualifié les territoires d'outre-mer de véritables « poudrières ».

Pour autant, je souhaite insister sur la nécessité de changer de regard sur nos territoires ultramarins. A bien des égards, ceux-ci pourraient en effet constituer un formidable terreau d'expérimentation pour les défis que rencontreront demain d'autres territoires français : l'exiguïté et l'éloignement de ces territoires leur impose en effet l'obligation d'innover. Et bien souvent, ce qui nous est présenté comme des « spécificités » ultramarines n'est en réalité qu'une version plus concentrée, si je puis dire, des réalités traversées par d'autres territoires ou départements français. Lorsque nous parlons, en France métropolitaine, des problèmes rencontrés dans les banlieues, je ne peux m'empêcher de penser au territoire réunionnais qui, par certains aspects, a toutes les caractéristiques d'une grande banlieue.

La Guadeloupe et la Martinique, dont la population vieillit très rapidement dans un contexte de délitement progressif des solidarités familiales, pourraient ainsi être envisagées comme le laboratoire de la prise en charge des personnes âgées, défi auquel la majorité des départements français feront également face demain. D'une façon plus générale, en matière sanitaire, la nécessité de compenser l'éloignement pourrait être à l'origine de grandes avancées en matière de télémédecine ou de développement des coopérations interprofessionnelles.

Ces précisions contextuelles étant faites, j'en viens à la présentation proprement dite des crédits consacrés à la mission.

J'observe tout d'abord avec satisfaction que cette mission fait partie de celles que l'on peut considérer comme préservées dans le cadre contraint des finances publiques. Ses crédits sont en effet stabilisés au-dessus de 2 milliards d'euros, ce qui, en ce début de quinquennat, me paraît constituer une mesure au moins symboliquement positive. À périmètre constant, le budget de la mission serait même en légère hausse par rapport à 2017 (+ 3,7 %).

La mission prendra cependant sa part de l'effort de redressement des comptes publics : le triennal 2018-2020 prévoit une baisse de crédits de l'ordre de 2 % en volume sur les trois prochaines années. Il me paraît toutefois difficile de s'engager définitivement sur une telle évolution, avant même de disposer des éléments de constats et de propositions auxquels les Assises de l'outre-mer ne manqueront pas d'aboutir. À cet égard, il me semble que le présent budget ne pourra constituer qu'un budget de transition.

Ces constats d'ordre général doivent être nuancés sous deux aspects.

Je rappelle, en premier lieu, que la mission « Outre-mer » est bien loin de retracer l'ensemble des crédits consacrés aux territoires ultramarins. Ceux-ci bénéficient en effet par ailleurs de crédits transversaux portés par 88 programmes relevant de 29 missions. La majeure partie des crédits concourant à l'action sanitaire et sociale de l'État dans les outre-mer est ainsi portée par d'autres missions que celle que nous examinons aujourd'hui.

Au total, si l'on prend en compte à la fois les crédits retracés par la présente mission, ces crédits transversaux ainsi que les dépenses fiscales spécifiques aux territoires ultramarins, l'effort total de l'État en outre-mer atteindra 21,2 milliards en 2018 - soit plus de dix fois les montants sur lesquels nous nous prononçons aujourd'hui. Comme mes prédécesseurs, je ne peux que souligner que cette architecture budgétaire rend particulièrement malaisée l'évaluation et le contrôle, dans le cadre du débat parlementaire, des moyens dévolus à l'outre-mer.

Cette même architecture explique d'ailleurs la quasi-absence de traduction financière, dans le cadre de cette mission, des engagements récemment pris par le Gouvernement à Mayotte et en Guyane, ce qui a légitimement pu susciter une certaine confusion auprès des acteurs que j'ai auditionnés.

À cela s'ajoute un réel problème de lisibilité des réformes ayant un effet majeur sur les crédits de la mission - je pense notamment aux mesures successives d'ajustement des exonérations de cotisations sociales. Celles-ci sont en effet faites, selon les années, ou bien dans le cadre du PLF, ou bien dans celui du PLFSS, c'est-à-dire de manière non concomitante à l'examen de cette mission. Elles peuvent en outre intervenir dans le périmètre de dispositifs non spécifiques aux outre-mer, comme le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE), qui prévoit des taux majorés pour les entreprises ultramarines. Enfin, les gouvernements successifs semblent hésiter entre la formule de l'exonération fiscale ou sociale et celle du crédit d'impôt, ce qui n'est bien entendu pas sans effet sur les entreprises. Si je comprends que ces choix peuvent être justifiés, je note qu'ils rendent particulièrement complexe le suivi des mesures touchant aux outre-mer.

Dans le budget qui fait l'objet de nos travaux de ce jour, trois sujets entrent plus particulièrement dans le champ de compétence de notre commission.

Plus de la moitié des dépenses de la mission (soit 1,08 milliard d'euros) est consacrée à la compensation des exonérations de cotisations sociales dont bénéficient les entreprises de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane, de La Réunion ainsi que de Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Cette politique d'exonération vise à la fois à améliorer la compétitivité des entreprises ultramarines, par une compensation des difficultés structurelles notamment liées à leur position géographique, et à encourager la création d'emplois par la réduction du coût du travail.

Elle a fait l'objet de mesures de rationalisation successives au cours des dernières années, visant notamment à recentrer ces exonérations sur les bas salaires. Les crédits associés atteignent en conséquence un niveau historiquement bas, en baisse de 36 % en 2018 par rapport à l'année 2014.

Cette trajectoire descendante des crédits associés au principal dispositif de soutien à l'emploi ultramarin suscite légitimement l'inquiétude des acteurs économiques, qui plus est dans le contexte de la transformation du CICE et du « réexamen » programmé des exonérations sociales ultramarines à l'automne prochain - à quoi s'ajoute en outre le reflux des contrats aidés, qui concerne également les outre-mer. Nous devrons nous montrer particulièrement attentifs, lors de l'examen des prochains budgets de l'État et de la sécurité sociale, à ce que le dispositif qui sera mis en place soit fondé sur une véritable évaluation de la situation actuelle, et assure une réduction du coût du travail au moins équivalente à celle existant aujourd'hui.

S'agissant du service militaire adapté (SMA), l'objectif de 6 000 volontaires annuels, prévu de longue date et repoussé à plusieurs reprises, a été atteint en 2017. Les crédits associés seront en conséquence stabilisés ; il s'agit là encore d'un budget de transition dans l'attente d'un nouveau plan « SMA 2025 ».

Je vous rappelle que le SMA est un organisme de formation offrant aux jeunes ultramarins âgés de 18 à 26 ans, le plus souvent en situation d'échec scolaire ou en grande difficulté, la possibilité de bénéficier d'une formation comportant à la fois un volet professionnel et de remise à niveau scolaire, et une dimension citoyenne et comportementale. Je souligne qu'il s'agit là de l'un des rares dispositifs ultramarins ayant inspiré une politique hexagonale, avec la mise en place de l'expérimentation du service militaire volontaire (SMV). Cela montre que les outre-mer peuvent bel et bien constituer un laboratoire pour les politiques hexagonales, à la condition que l'on s'en donne les moyens.

S'agissant enfin du domaine sanitaire et social, les budgets prévus dans le cadre de la présente mission sont limités. En réalité, la plupart des dispositifs sanitaires sont financés ou dans le cadre de la sécurité sociale ou au travers de financements versés aux collectivités territoriales pour l'exercice de leurs compétences. L'article 17 du présent projet de loi prévoit ainsi un financement de la PMI de Mayotte à hauteur de 106 millions d'euros sur trois ans.

La présente mission comprend tout d'abord, outre 2,5 millions d'euros pour le financement d'allocations aux personnes âgées et aux personnes handicapées à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna, 12 millions d'euros destinés au financement du régime de solidarité territorial de Polynésie française. Je vous rappelle que le régime de solidarité territoriale (RST) polynésien, initialement conçu comme un régime résiduel de la protection sociale généralisée (PSG) en vigueur dans cette collectivité, connaît de graves difficultés financières en raison de la croissance rapide du nombre de ses bénéficiaires. Plusieurs mesures de redressement des comptes sociaux sont en conséquence en cours à partir des préconisations d'une mission d'inspection de l'État français de 2014.

La mission prévoit par ailleurs 3,9 millions destinés au financement d'actions diverses « dans le domaine sanitaire et social ». Cette ligne budgétaire, certes modeste, me paraît cependant essentielle. Elle permet en effet d'apporter des financements complémentaires indispensables à la fois aux acteurs associatifs participant à des actions de prévention, dont on sait combien elles sont cruciales pour nos outre-mer, et aux divers acteurs contribuant aux actions de protection de l'enfance et de la jeunesse. Je relève avec satisfaction que son montant est en nette augmentation par rapport aux années précédentes.

Je terminerai sur ce point en soulignant que les conditions du suivi des femmes enceintes et des jeunes enfants me paraissent particulièrement préoccupantes en Guyane et à Mayotte. En Guyane, le fort pourcentage de femmes d'origine étrangère (61 %), ne bénéficiant bien souvent d'aucun suivi, explique que les 23 PMI du territoire doivent étroitement coopérer et mutualiser leurs ressources avec les centres départementaux de prévention et de santé (CDPS), les hôpitaux et la Croix-Rouge - notamment pour assurer les vaccinations. À Mayotte, où il existe aujourd'hui 21 centres de PMI, la progression extrêmement rapide du nombre de naissances (6 640 en 2013 et 9 800 en 2017) nécessite un renforcement considérable des moyens, passant notamment par la construction urgente de 10 nouvelles structures.

Tels sont, Monsieur le Président, mes chers collègues, les principaux éléments que je souhaitais porter à votre connaissance au sujet de la mission « Outre-mer ». Compte tenu de l'ensemble de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits correspondants. Je vous remercie.

M. Michel Amiel. - Je suis frappé par vos observations sur la lisibilité des budgets alloués aux outre-mer. Vous semblerait-il pertinent de prévoir un budget annexe spécifique à chacun des territoires ultramarins ?

Mme Nassimah Dindar, rapporteur pour avis. - Toutes les pistes me semblent ouvertes ; et la création d'un budget annexe ultramarin pour chacune des politiques publiques conduites au niveau national pourrait en effet être un sujet à évoquer lors des Assises de l'outre-mer.

Si nous voulons faire changer les choses dans la durée, deux choses me semblent indispensables à retenir : il n'est pas possible de penser une politique ultramarine unique dans la mesure où les outre-mer sont tous très différents ; nous devons par ailleurs, de part et d'autre, dépasser le discours victimaire et paternaliste.

Mme Victoire Jasmin. - Je vous remercie pour la qualité de votre rapport dont je partage les grandes orientations. Je regrette cependant qu'il nous faille attendre les Assises de l'outre-mer pour engager un nouveau cycle de réformes, alors que les constats des États généraux de l'outre-mer restent d'actualité.

Il me semble par ailleurs nécessaire de prendre davantage en compte la question de l'immigration dans les territoires ultramarins, qui entraîne des dépenses considérables, notamment dans le champ sanitaire - vous avez à juste titre évoqué la situation mahoraise, mais des difficultés semblables peuvent être rencontrées sur plusieurs territoires.

Je souligne enfin que les problèmes de logement dans les territoires ultramarins sont étroitement liés aux problèmes du foncier qui avaient d'ailleurs été largement mis en évidence dans le cadre des États généraux.

Mme Florence Lassarade. - Je m'étonne de certains des taux de mortalité périnatale relevés dans les outre-mer. Il me semblait que certains de ces territoires, et notamment la Martinique, présentaient un niveau d'équipement sanitaire satisfaisant. Je m'interroge par ailleurs sur la couverture vaccinale de ces territoires. Pouvez-vous nous éclairer sur ce point ?

Mme Victoire Jasmin. - L'immigration massive constatée en certains territoires contribue à y faire mécaniquement baisser le taux de vaccination.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Je partage les réserves de Mme Jasmin sur les prochaines Assises de l'outre-mer : on peut se demander s'il ne s'agit pas là d'un moyen de gagner du temps, notamment pour le ministère du budget.

Sur la question du logement, l'incitation à la construction de logements sociaux passe essentiellement par l'outil de la défiscalisation ; celui-ci bénéficie largement aux investisseurs privés qui peuvent ainsi s'enrichir. Dans le cadre de mes travaux sur le sujet au sein de la commission des affaires économiques, j'avais formulé une contre-proposition qui consisterait à privilégier l'outil du prêt à taux zéro. Cette solution me paraîtrait tout à fait adaptée aux territoires ultramarins. Je me pose également la question de la pertinence des mécanismes d'accession très sociale, dans la mesure où la plupart des territoires ultramarins n'ont pas de tradition locative forte. On pourrait envisager la mise en place de systèmes d'acquisition différée, en adossant le montant des remboursements à l'évolution positive ou négative des revenus. Pourquoi ne pas expérimenter ces deux mécanismes en outre-mer, notamment en Guyane, ou encore à l'occasion de la reconstruction de Saint-Martin ?

M. Dominique Watrin. - Ce budget suscite de fortes inquiétudes chez les acteurs ultramarins qui pointent notamment l'insuffisance des moyens dédiés au logement et à l'éducation ou encore la chute des crédits de l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom). Cette mission me paraît être sans audace et sans ambition au regard des besoins constatés. Nous déplorons également le faible abondement du fonds d'urgence pour les outre-mer, alors même que les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin viennent d'être dévastées. Nous ne pourrons donc vous suivre sur votre avis favorable.

Mme Viviane Malet. - Je rejoins les inquiétudes exprimées quant à la baisse des crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) qui permet de financer la politique en faveur du logement ultramarin. Les autorisations d'engagement seront en effet en baisse de 20 millions d'euros en 2018, ce qui représente une diminution de crédits de l'ordre de 10 %. Je me demande comment nous pourrons, dans ces conditions, répondre aux besoins au cours des prochaines années  - notamment en ce qui concerne la rénovation.

Sur l'accession à la propriété, nous avons pu observer que les logements très sociaux (LTS) communaux de l'ère Debré ont été très peu payés, de sorte que les acquérants ne sont aujourd'hui toujours pas propriétaires. En tout état de cause, la région s'efforce, en collaboration avec le département et certaines communes, de mener une politique de logement associant des actions de rénovation, de construction et d'accession à la propriété.

Je souligne que 30 000 familles réunionnaises sont en attente de logement et que tout recul de la politique menée en ce domaine entraîne nécessairement des effets sur le secteur du BTP.

Mme Jocelyne Guidez. - Je m'interroge sur les équilibres démographiques dans les outre-mer. La Martinique perd 12 000 habitants chaque année. Comment rendre ces territoires plus attractifs pour les jeunes générations ?

Mme Nassimah Dindar, rapporteur pour avis. - Je partage la position exprimée quant à la tenue des Assises de l'outre-mer : alors que nous disposons déjà de nombreux éléments de constats et de propositions, nous pouvons sous interroger sur le caractère dilatoire de cette décision.

Je rejoins également les inquiétudes formulées quant à la situation de l'immigration massive sur certains territoires, où elle pose à la fois des questions de financement et de moyens, de santé publique, voire de cohésion sociale.

Les chiffres élevés de la mortalité périnatale sont à mettre en relation avec la prévalence des grossesses précoces, la question du syndrome d'alcoolisation foetale (SAF), le problème de l'absence de suivi de trop nombreuses femmes. Nous avons encore un énorme travail de pédagogie à conduire en la matière.

Sur le logement, on nous dit chaque année, lorsque nous pointons la baisse des crédits associés, qu'elle n'est que la conséquence logique de la sous-consommation des crédits alloués l'année précédente. En réalité, ces crédits sont largement inutilisables et pensés pour l'être. Une remise à plat de la politique du logement est nécessaire, qui devra passer par une évaluation préalable des moyens existants : en concentrant les moyens sur la défiscalisation, qui n'est pas un outil pertinent en faveur du logement, on n'a abouti qu'à faire grimper les prix du foncier.

Sur la question de l'emploi et des contrats aidés, je crois que nous devrons un jour ou l'autre nous poser la question des surrémunérations dans les outre-mer. Peut-être, un jour prochain, les collectivités ultramarines pourront-elles payer leurs agents à un niveau de rémunération plus proche de celui constaté dans l'hexagone.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer » du projet de loi de finances pour 2018.