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Projet de loi de finances pour 2018 : Fiscalité de la transition écologique

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Fiscalité de la transition écologique ( avis - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La fiscalité énergétique et environnementale regroupe plusieurs taxes et redevances portant sur la consommation d'énergie, le transport ou encore la pollution des milieux comme l'air et l'eau.

Il s'agit d'une fiscalité dynamique, qui représente chaque année une part croissante des recettes de l'État, et qui fait l'objet de nombreux aménagements lors des discussions budgétaires annuelles au Parlement.

Le projet de loi de finances pour 2018 ne déroge pas à la règle : il prévoit une évolution importante en matière de taxation des énergies fossiles, à travers la définition d'une nouvelle trajectoire de hausse de la taxe carbone d'ici 2022 et la poursuite du rapprochement de la fiscalité du diesel et de l'essence. Il procède également à une nouvelle réforme du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), qui constitue l'une des principales aides à la rénovation énergétique des logements privés.

Compte tenu des masses financières que représentent ces mesures, et du rôle qu'elles jouent dans la politique de transition énergétique menée par le Gouvernement, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'est saisie pour avis des mesures de fiscalité énergétique et environnementale contenues dans la première partie du projet de loi de finances - il s'agit des articles suivants :

- l'article 8 relatif à la réforme crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) ;

- l'article 9, qui fixe une nouvelle trajectoire de hausse de la taxe carbone jusqu'en 2022, et qui poursuit le rapprochement de la fiscalité de l'essence et du diesel ;

- l'article 23 relatif aux recettes du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique », qui finance notamment le soutien aux énergies renouvelables ;

- l'article 24, qui durcit le « malus » automobile afin de financer le renforcement des aides à l'achat de véhicules propres ;

- les articles additionnels 9 bis, 9 ter, 9 quater et 9 quinquies adoptés lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale qui prévoient diverses mesures en matière d'énergie et d'environnement.

- I. LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE (ARTICLE 8)

A. UN CRÉDIT D'IMPÔT AU SERVICE DE LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS

1. Un crédit d'impôt modifié régulièrement dans un souci d'amélioration de l'efficience de la dépense fiscale

Créé par la loi de finances pour 20001(*), le crédit d'impôt en faveur du développement durable (CIDD), transformé en 2014 en crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), a pour objectif de soutenir les travaux de rénovation énergétique des logements privés. 

Codifié à l'article 200 quater du code général des impôts (CGI), ce crédit d'impôt permet aux contribuables, sous certaines conditions, de bénéficier d'une réduction de leur montant d'impôt sur le revenu ou d'un remboursement au titre des dépenses qu'ils effectuent pour l'amélioration de la qualité énergétique de leur logement.

Le CITE a fait l'objet de nombreuses modifications quant au périmètre des dépenses éligibles et au taux appliqué au cours des dernières années, ce qui a rendu ce dispositif fiscal peu lisible pour les particuliers et les professionnels du bâtiment, et a conduit à une grande volatilité de son coût.

Les dernières modifications intervenues en lois de finances ont cherché à simplifier ce dispositif et à le rendre plus efficient en le recentrant sur les travaux et les équipements les plus écologiquement performants

La loi de finances pour 20142(*) a simplifié le dispositif tout en le réorientant pour favoriser la réalisation des travaux de rénovation lourde de type « bouquet de travaux ». Elle a en effet substitué deux taux aux dix taux qui existaient précédemment : un taux de 15 % pour les dépenses réalisées en action seule au profit des seuls ménages se trouvant en deçà d'un plafond de ressources ; un taux de 25 % pour les dépenses réalisées dans le cadre d'un bouquet de travaux, ouvert à tous les contribuables sans conditions de ressources.

La loi de finances pour 20153(*) a tenu à renforcer ce dispositif en procédant à :

- la mise en place d'un taux unique de 30 %, quel que soit le type de dépenses réalisées et le niveau de ressources du contribuable ;

- la suppression de la condition liée au bouquet de travaux pour les contribuables dont le revenu fiscal de référence excédait certains plafonds ;

l'extension du périmètre des dépenses éligibles à deux catégories d'équipements : l'acquisition de compteurs individuels permettant d'individualiser les frais de chauffage ou d'eau chaude sanitaire dans les copropriétés et l'acquisition de systèmes de recharge pour les véhicules électriques (bornes, prises dédiées à la charge, etc.) ;

l'élargissement des dépenses éligibles dans les départements d'outre-mer à l'installation d'équipements de raccordement à un réseau de froid, alimenté majoritairement par du froid d'origine renouvelable ou de récupération, à l'installation d'équipements ou de matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires, ainsi qu'à ceux visant à l'optimisation de la ventilation naturelle, et notamment les brasseurs d'air.

La loi de finances pour 20164(*) a cherché à améliorer l'efficience environnementale du crédit d'impôt en prévoyant notamment :

- le remplacement des chaudières à condensation par des chaudières « à haute performance énergétique » ;

l'exclusion des systèmes de fourniture d'électricité à partir de l'énergie éolienne du périmètre du CITE, dans la mesure où ces équipements bénéficient d'autres formes de soutien public ;

l'exclusion des équipements mixtes combinant un équipement éligible et un équipement de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil (non éligible), ce qui permettait de contourner l'exclusion de ces derniers équipements depuis le 1er janvier 2014.

Enfin, la loi de finances pour 20175(*) n'a pas modifié le périmètre du crédit d'impôt mais a supprimé la condition de ressources qui était jusque-là nécessaire pour pouvoir bénéficier du cumul du CITE et de l'éco-prêt à taux zéro.

Elle a également prévu que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1er septembre 2017 un rapport sur la mise en oeuvre de ce crédit d'impôt portant sur :

- l'efficacité de ce dispositif au regard des objectifs poursuivis en matière d'amélioration des performances énergétiques des logements et de l'évolution du montant de la dépense fiscale ;

- la distribution géographique et sociale du CITE et son effet sur le prix des principaux travaux de rénovation éligibles à ce crédit d'impôt ;

- des propositions visant à renforcer l'efficacité du CITE, notamment en matière de recours aux équipements à haute performance énergétique, de formation, de labels, de diagnostics et d'information du public.

2. Une aide aux travaux de rénovation énergétique des logements

Le CITE bénéficie aux contribuables domiciliés en France pour la réalisation de dépenses visant à l'amélioration de la performance énergétique des logements dont ils sont propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit et qu'ils affectent à leur habitation principale. Seuls les logements achevés depuis plus de deux ans à la date d'exécution des travaux sont éligibles.

Afin de s'assurer que les travaux menés conduisent effectivement à une réduction de la consommation énergétique des bâtiments, un critère d'éco-conditionnalité a été mis en place depuis le 1er janvier 2015 : pour être éligibles au dispositif fiscal, certains travaux6(*) doivent être réalisés par une entreprise « reconnue garante de l'environnement » (RGE), répondant à des critères précis de qualification et possédant un signe de qualité délivré par un organisme accrédité de qualification ou de certification ayant signé une convention avec l'État.

Pour ces travaux, le bénéfice du crédit d'impôt est conditionné à une visite du logement, préalable à l'établissement du devis, par l'entreprise réalisant les travaux d'installation ou de pose afin que celle-ci valide l'adéquation des équipements, matériaux ou appareils au logement.

Il existait en 2017 67 500 entreprises détenant une qualification « RGE », attribuée par l'un des trois organismes certificateurs (Qualibat, Qualit'ENR et Qualifélec). Ce chiffre est en augmentation constante depuis plusieurs années.

Évolution du nombre d'entreprises RGE

Source : Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie

Le CITE s'applique aux dépenses payées au titre de l'acquisition d'équipements, matériaux ou appareils énumérés au 1 de l'article 200 quater du code général des impôts (CGI) :

1- les chaudières à haute performance énergétique ;

2- les matériaux d'isolation thermique des parois vitrées, des volets isolants ou de portes d'entrée donnant sur l'extérieur ;

3- les matériaux d'isolation thermique des parois opaques, sous certaines conditions ;

4- les appareils de régulation de chauffage ;

5- les équipements de chauffage ou de fourniture d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable, sous certaines conditions ;

6- les systèmes de fourniture d'électricité à partir de l'énergie hydraulique ou à partir de la biomasse ;

7- les pompes à chaleur, autres que air/air, dont la finalité essentielle est la production de chaleur ou d'eau chaude sanitaire ;

8- les équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération, et les équipements de raccordement à un réseau de froid d'origine renouvelable ou de récupération pour les immeubles situés dans un département d'outre-mer ;

9- la réalisation, en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire, du diagnostic de performance défini à l'article L. 134-1 du code de la construction et de l'habitation ;

10- les chaudières à micro-cogénération gaz d'une puissance inférieure ou égale à 3 kilovolts-ampères par logement ;

11- les appareils d'individualisation des frais de chauffage ou d'eau chaude sanitaire dans un bâtiment équipé d'une installation centrale ou alimenté par un réseau de chaleur ;

12- les systèmes de charge pour véhicule électrique ;

13- les équipements ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires dans les départements d'outre-mer ;

14- les équipements permettant d'optimiser la ventilation naturelle, notamment les brasseurs d'air, dans les départements d'outre-mer.

À l'exception de la pose des matériaux d'isolation des parois opaques et de la pose de l'échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques, la main d'oeuvre correspondant à la pose des équipements, matériaux et appareils est exclue de la base du CITE - seul le prix d'acquisition de ces équipements est éligible.

Les critères de performance minimale que doivent respecter ces équipements pour être éligibles au CITE sont précisés par arrêté7(*).

3. Le coût du CITE a fortement varié et progresse depuis 2014

Le taux du crédit d'impôt s'élève à 30 % de la dépense réalisée au titre de l'acquisition des équipements, matériaux, appareils précités ou de la réalisation d'un diagnostic de performance énergétique.

Le montant des dépenses ouvrant droit au CITE est plafonné. Il ne peut excéder, au titre d'une période de cinq années consécutives pour un même logement, la somme de 8 000 euros pour une personne seule ou de 16 000 euros pour un couple soumis à imposition commune. Ces deux montants sont majorés de 400 euros par personne à charge.

Compte tenu des nombreuses modifications intervenues, la dépense fiscale associée au CITE a évolué de manière contrastée ces dernières années. Le coût du CITE a fortement augmenté, et est passé de 900 millions d'euros en 2015 à 1,678 milliard d'euros en 2016. Cet accroissement s'explique principalement, outre la mise en place d'un taux unique de 30 % pour tous les travaux menés (effet « prix »), par la hausse du nombre de bénéficiaires qui a doublé, passant de 660 000 en 2015 à 1 175 000 en 2016 (effet « volume »).

Pour l'année 2017, la dépense fiscale a été estimée à un montant proche de celui de 2016, soit 1,675 milliard d'euros.

Coût du crédit d'impôt pour la transition énergétique de 2008 à 2017

(en millions d'euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

(prévision)

CITE

2 100

2 673

2 625

2 015

1 100

673

619

900

1 678

1 675

Source : Évaluations des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances

4. Un dispositif efficace mais non efficient ?

Le crédit d'impôt pour la transition énergétique soutient chacun année un nombre important de travaux de rénovation énergétique. Compte tenu du montant d'aide pouvant être attribué, représentant 30 % des travaux engagés, il s'agit d'un dispositif incitatif pour les ménages.

Toutefois, l'efficience de ce crédit d'impôt, qui rapporte les progrès faits en termes d'amélioration de la performance énergétique des logements grâce aux travaux, au coût de ce dispositif, est sujette à caution.

En 2011, le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales8(*) avait attribué la note de 1 - sur une échelle de 1 à 3 - au crédit d'impôt, soit une mesure efficace mais non efficiente.

L'enquête réalisée en 2016 par la Cour des comptes à la demande de la commission des finances du Sénat sur l'efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable a émis plusieurs critiques quant à l'efficience de ce dispositif, relevant que le coût de la tonne de CO2 évité par le CITE était estimé entre 80 et 90 euros, soit un montant supérieur au coût d'évitement recommandé par le rapport Quinet de 20089(*) compris entre 32 et 56 euros par tonne de CO2. La Cour des comptes relevait également que le CITE n'était pas incitatif pour les gros travaux de rénovation énergétique, en raison notamment de son plafonnement à 8 000 euros pour une personne seule et 16 000 euros pour un couple.

Afin de poursuivre les travaux d'évaluation de ce crédit d'impôt, la loi de finances pour 201710(*) avait prévu que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1er septembre 2017, un rapport analysant l'efficacité du CITE depuis sa création « au regard, d'une part, des objectifs poursuivis en matière d'amélioration des performances énergétiques des logements et, d'autre part, de l'évolution du montant de la dépense fiscale correspondante ».

Ce rapport, rédigé par l'Inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) relatif aux aides à la rénovation énergétique des logements dresse plusieurs constats s'agissant du CITE.

En ce qui concerne les travaux de rénovation des fenêtres, le rapport indique que « les différents travaux conduits sur l'efficacité de l'euro dépensé en rénovation en termes d'économies d'énergies convergent vers le constat que le remplacement des fenêtres dans un logement constitue l'une des mesures les moins efficaces pour améliorer la performance du logement ». Ainsi, le montant moyen de CITE nécessaire pour réaliser une économie d'un mégawattheure par le remplacement des parois vitrées s'élèverait à 1 350 euros alors qu'il n'est que de 100 euros pour l'isolation de la toiture.

Ratio coût du CITE sur économies d'énergie

(en euros par mégawattheure par an)

Source : Rapport de l'IGF et du CGEDD « Aides à la rénovation énergétique des logements privés », avril 2017

Par ailleurs, ce rapport relève le possible effet inflationniste du crédit d'impôt sur certains équipements éligibles, notamment les menuiseries extérieures, dont le prix a augmenté de 11,5 % sur la période 2010-2016.

Il indique également que le CITE bénéfice majoritairement :

- aux propriétaires occupants, qui réalisent 94 % des travaux éligibles, alors que les logements occupés par des locataires (qui représentent 39,5 % du parc des logements) affichent des performances énergétiques moins bonnes en moyenne. En effet, plus de 45 % des locataires du secteur privé occupent des logements aux performances énergétiques très basses, contre 20-25 % des locataires du parc social ou des propriétaires occupants ;

- aux ménages vivant dans des maisons individuelles, qui représentaient 87,9 % des montants déclarés au titre du CITE en 2015. Il existe donc une sous-représentation des copropriétés, en raison notamment de la complexité du processus de décision en leur sein.

Enfin, ce rapport souligne que le CITE ne permet pas d'orienter la dépense vers les logements les plus énergivores (étiquettes F ou G).


* 1 Article 5 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000.

* 2 Article 74 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 3 Article 3 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* 4 Article 106 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* 5 Article 23 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* 6 Définis à l'article 46 AX de l'annexe III au code général des impôts, dans sa rédaction issue du décret n° 2016-235 du 1er mars 2016.

* 7 Arrêté du 30 décembre 2016 pris pour l'application de l'article 200 quater du code général des impôts relatif au crédit d'impôt sur le revenu pour la transition énergétique.

* 8 Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011, annexe D.

* 9 La valeur tutélaire du carbone, rapport du Centre d'analyse stratégique, 2008.

* 10 Article 23 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.