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Projet de loi de finances pour 2018 : Fiscalité de la transition écologique

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Fiscalité de la transition écologique ( avis - première lecture )

B. LE PLF 2018 : UNE NOUVELLE RÉFORME DU CITE POUR ACCROÎTRE L'EFFICIENCE DE LA DÉPENSE FISCALE

1. L'exclusion des portes, des fenêtres, des volets isolants ainsi que des chaudières au fioul du CITE

L'article 8 du projet de loi de finances pour 2018 prévoit de prolonger le crédit d'impôt pour la transition énergétique d'un an, jusqu'au 31 décembre 2018, et procède à un nouvel aménagement de ce dispositif.

Il opère une réduction du taux du CITE applicable aux « matériaux d'isolation thermique des parois vitrées, des volets isolants ou de portes d'entrée donnant sur l'extérieur », c'est-à-dire à la pose de portes et de fenêtres devant assurer une meilleure isolation thermique du logement, à 15 % pour les dépenses payées du 27 septembre 201711(*) au 27 mars 2018, puis exclut ces équipements du CITE à compter de cette date. Si le contribuable justifie l'acceptation d'un devis et le versement d'un acompte avant le 28 mars 2018 pour de tels équipements, il bénéficierait d'un taux de CITE de 15 % pour ses dépenses payées jusqu'au 31 décembre 2018.

La pose, l'installation et l'entretien de fenêtres et de portes isolantes continueraient à bénéficier d'un taux réduit de TVA à 5,5 %.

L'article 8 exclut également du bénéfice du CITE les chaudières au fioul à compter du 27 septembre 2017, à l'exception des dépenses pour lesquelles le contribuable justifie de l'acceptation d'un devis et du versement d'un acompte avant le 27 septembre 2017, qui continueront d'être éligibles jusqu'au 31 décembre 2018.

Ces mesures auraient pour conséquence de diminuer la dépense fiscale associée au CITE d'environ 115 millions d'euros en 2018 (en raison de l'application de la réforme dès le 27 septembre 2017) et de 875 millions d'euros en 2019.

En année pleine, la suppression du CITE pour les portes, les fenêtres et les volets isolants représente une économie de 900 millions d'euros, soit plus de la moitié du coût actuel du CITE (1,7 milliard d'euros), celle sur les chaudières au fioul une économie de 13 millions d'euros, soit 913 millions d'euros au total.

Les portes, fenêtres et volets isolants représentent en effet 56,45 % des travaux réalisés éligibles au CITE en 2016, et un montant de 900 millions d'euros de dépense fiscale en 2017, dont 630 millions d'euros pour les fenêtres, 113 millions d'euros pour les portes et 136 millions d'euros pour les volets.

Nombre de travaux réalisés éligibles au CITE en 2016

Équipements et matériaux éligibles au CITE

Nombre de déclarants

Chaudière à haute performance énergétique

114 937

Chaudière condensation avant le 01.01. 2016

38 374

Chaudière à micro-cogénération gaz

2 557

Appareils de régulation de chauffage

42 261

Matériaux d'isolation des murs

72 303

Matériaux d'isolation des toitures

172 923

Matériaux d'isolation des planchers

19 110

Matériaux d'isolation des fenêtres

515 342

Volets isolants

207 516

Portes d'entrée donnant sur l'extérieur

181 461

Appareils de chauffage fonctionnant au bois ou autres biomasses

154 017

Pompes à chaleur air-eau ou géothermique

20 565

Pompes à chaleur de production d'eau chaude

20 618

Équipements de chauffage à l'énergie solaire

10 567

Équipements de chauffage à l'énergie hydraulique

1 472

Systèmes de production d'électricité à partir de l'énergie hydraulique ou de biomasse

825

Systèmes de production d'électricité à partir d'énergie éolienne avant le 01.01.2016

80

Diagnostic de performance énergétique

19 290

Équipement de raccordement à un réseau de chaleur

2 822

Compteurs individuels de chauffage dans un immeuble collectif

1 806

Systèmes de charge pour véhicules électriques

691

Équipements installés dans des DOM (raccordement à un réseau de froid)

464

Équipements installés dans des DOM (matériaux de protection contre les rayonnements solaires)

464

Équipements installés dans des DOM (ventilateurs de plafond)

1 657

Total

1 602 122

Total portes, fenêtres et volets isolants

904 319

Part des portes, fenêtres et volets isolants (en effectif et en montant déclaré)

56,45 %


Source : Direction de la législation fiscale

Suite aux critiques exprimées par les professionnels du bâtiment quant à la « brutalité » de la sortie des menuiseries extérieures et des chaudières au fioul de l'éligibilité au CITE, la Président de la République a annoncé, lors de sa visite aux « 24 heures du bâtiment » le 6 octobre 2017, que la réforme du CITE serait repoussée à 2018.

Le Gouvernement a ainsi présenté à l'Assemblée nationale un amendement visant à supprimer l'article 8, et indiqué qu'il proposerait un nouveau dispositif lors de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances12(*). Il s'agirait a priori de décaler les mesures envisagées de quelques mois, en prévoyant une baisse du taux du CITE sur les portes, fenêtres et volets isolants à 15 % du 1er janvier 2018 au 1er juillet 2018, puis une exclusion de ces équipements à partir de cette date, et une exclusion des chaudières au fioul à compter du 1er janvier 2018.

Une telle mesure aurait pour conséquence de maintenir un montant de dépense fiscale en 2018 proche de celui de 2017, et de permettre la réalisation d'une économie de 688 millions d'euros en 2019 et de 913 millions d'euros en 2020.

2. Mieux cibler le CITE sans exclure brutalement l'ensemble des travaux relatifs aux menuiseries extérieures

Dans un contexte de prix de l'énergie bas, les aides à la rénovation énergétique des bâtiments sont nécessaires pour inciter les ménages à entreprendre des travaux de rénovation dont le retour sur investissement est souvent long.

Le CITE constitue à cet égard un dispositif incitatif pour la réalisation de travaux de rénovation énergétique. Cependant, cette aide doit être dimensionnée le plus justement possible afin d'éviter les effets d'aubaine et de soutenir la réalisation de travaux et l'acquisition des équipements les plus performants au meilleur coût.

Parmi les différents équipements éligibles, le rapport de l'IGF et du CGEDD a mis en évidence l'inefficience de l'aide au remplacement des portes, fenêtres et volets isolants, qui génèrent des gains d'économie d'énergie faibles au regard de la dépense fiscale qu'ils représentent.

Votre rapporteur constate toutefois que le changement des menuiseries extérieures constitue souvent le point d'entrée des ménages dans la rénovation énergétique, et la réalisation par la suite de travaux plus ambitieux. Surtout, certains remplacements de menuiseries extérieures peuvent présenter une efficacité intéressante. C'est le cas notamment du remplacement de fenêtres de simple vitrage par du double vitrage.

Il conviendrait donc a minima de maintenir le crédit d'impôt à 30 % s'agissant du remplacement de fenêtres de simple vitrage.

S'agissant des chaudières au fioul, l'objectif vise à réorienter les ménages vers l'acquisition de chaudières moins émettrices de gaz à effet de serre, comme les chaudières au gaz. Toutefois, il existe encore de nombreux ménages, par exemple en zone rurale, qui ne sont pas raccordés au gaz naturel.

L'acquisition d'une chaudière au fioul neuve en remplacement d'une vieille chaudière fortement émettrice permet d'améliorer la performance énergétique du logement. D'après les chiffres communiqués à votre rapporteur, un million de chaudières ont plus de vingt-cinq ans en France. Il pourrait donc être envisagé de maintenir l'éligibilité de ces équipements au CITE, tout en relevant leur seuil de performance.

D'après la direction générale de l'énergie et du climat du ministère de la transition écologique et solidaire, d'autres mesures pourraient être envisagées pour accroître le caractère incitatif du CITE, en l'élargissant :

- aux frais de raccordement des logements à un réseau de chaleur (actuellement, seul l'équipement de raccordement est éligible) - ceci pourrait concerner entre 5 000 et 9 000 logements chaque année et représenter un coût de 6 millions d'euros ;

- aux audits énergétiques - sur 100 000 audits réalisés par an, le coût serait de 15 millions d'euros.

Il s'agirait de deux mesures intéressantes, notamment s'agissant du soutien à la réalisation d'audits énergétiques, qui sont coûteux (environ 450 euros) mais qui permettent d'inciter les ménages à réaliser des travaux de rénovation énergétique.

3. Vers une transformation du CITE en prime forfaitaire à l'horizon 2019 ?

L'instabilité du crédit d'impôt pour la transition énergétique, dont le taux et le périmètre ont été modifiés à de nombreuses reprises ces dernières années, n'a pas aidé à rendre ce dispositif clair pour les ménages.

Par ailleurs, son prolongement d'un an, chaque année en lois de finances, ne permet pas aux acteurs d'avoir une visibilité suffisante pour engager des travaux de rénovation. Ceci est particulièrement vrai dans le cas des copropriétés, au sein desquelles les décisions de réalisation des travaux avancent lentement, et qui ont besoin par conséquent d'un cadre fiscal clair et stable.

Votre rapporteur considère qu'il conviendrait de donner de la visibilité aux acteurs sur une période d'au moins trois ans, au cours de laquelle le crédit d'impôt serait prolongé et sanctuarisé.

Ce constat est important alors que le Gouvernement entend étudier les modalités d'une réforme du CITE en 2019, en vue de le transformer en prime immédiatement perceptible au moment des travaux et non l'année suivante comme avec le crédit d'impôt, conformément aux engagements pris par le Président de la République. Ceci permettrait d'alléger la contrainte de liquidité qui pèse sur les ménages souhaitant investir dans les travaux de rénovation énergétique.

Afin de réfléchir aux modalités pratiques de transformation du CITE en prime versée, deux missions ont été lancées :

- une mission de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et du Centre Scientifique et Technique du Bâtiment (CSTB) portant sur les caractéristiques de l'aide. L'idée serait de mettre en place une prime forfaitaire dont le montant varierait en fonction de la performance énergétique des équipements et des travaux réalisés ;

- une mission de l'Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) portant sur les modalités de distribution de l'aide. Cette aide pourrait par exemple être distribuée par l'Agence de services et de paiement (ASP) - il conviendrait alors de faire en sorte que cette agence puisse avoir accès aux données fiscales des demandeurs pour prévenir tout risque de fraude.

Ces missions remettront leurs conclusions d'ici la fin du mois de janvier 2018, pour une décision devant intervenir à la fin du premier trimestre 2018.


* 11 Soit la date de la présentation du projet de loi de finances pour 2018 en conseil des ministres.

* 12 La réforme étant décalée à 2018, elle n'aura pas d'impact budgétaire en 2018, et doit donc être rattachée à la deuxième partie de la loi de finances.