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Projet de loi de finances pour 2018 : Biodiversité - Transition énergétique

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Biodiversité - Transition énergétique ( avis - première lecture )

C. UN AN APRÈS LA NAISSANCE DE L'AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ (AFB), LES PREMIÈRES AGENCES RÉGIONALES DE LA BIODIVERSITÉ (ARB) S'APPRÊTENT À VOIR LE JOUR

1. 2017, première année de fonctionnement de l'AFB
a) Une feuille de route d'action de l'agence pour 2017 qui préfigure le contrat d'objectifs et de performance

L'Agence française pour la biodiversité (AFB) a été créée par l'article 21 de la loi n° 2017-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Le nouvel article L. 131-8 du code de l'environnement prévoit en effet la mise en place d'un nouvel établissement public de l'État à caractère administratif contribuant, s'agissant des milieux terrestres, aquatiques et marins, « à la préservation, à la gestion et à la restauration de la biodiversité, au développement des connaissances, ressources, usages et services écosystémiques attachés à la biodiversité, à la gestion équilibrée et durable des eaux et à la lutte contre la biopiraterie ».

L'AFB a vu le jour le 1er janvier 2017, à partir du regroupement de quatre organismes existants, l'Agence des aires marines protégées (AAMP), l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), l'établissement public « Parcs nationaux de France » (PNF) et le groupement d'intérêt public « Atelier technique des espaces naturels » (GIP ATEN), dont elle a repris les missions, les orientations et les moyens.

L'agence intègre en outre les missions et personnels de la Fédération des conservatoires botaniques nationaux (FCBN), ainsi que 75 ETPT du programme 113 initialement basés au Muséum national d'histoire naturelle, principalement au service du patrimoine naturel18(*). Il est à noter que l'intégration de ces 75 ETPT, prévue initialement au printemps 2017, a dû être repoussée à la fin de l'année afin de « consolider juridiquement ce transfert », selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis.

Lors de son audition devant votre commission l'année dernière, le directeur général de l'agence, Christophe Aubel, avait évoqué les premières initiatives concrètes qui seraient lancées en 2017, dans l'attente de la finalisation du contrat d'objectifs et de performance de l'établissement. Ces initiatives se sont organisées autour de trois axes :

- la sensibilisation du public ;

- des actions concrètes de reconquête de la biodiversité, comme des actions de restauration de milieux dégradés ou des actions d'aménagement dans les parcs naturels marins ;

- des actions de connaissance des enjeux dans les territoires.

Dans cet objectif, une feuille de route de l'action de l'agence pour 2017 a été établie avec sa tutelle, la direction de l'eau et de la biodiversité du ministère chargé de l'environnement. Cette feuille de route se décline autour de 7 axes de travail :

- l'appui à la mise en oeuvre des politiques de reconquête de la biodiversité ;

- la gestion et la restauration des espaces protégés ;

- le contrôle et la prévention des atteintes à l'eau et à la biodiversité ;

- la connaissance et la compréhension de l'état et du fonctionnement des écosystèmes ;

- la sensibilisation et la mobilisation de nos concitoyens ;

- l'accompagnement des acteurs ;

- la construction d'un nouvel établissement performant et novateur.

D'après les informations qui figurent dans le projet annuel de performance, le « bleu budgétaire » annexé au projet de loi de finances pour 2018, la rédaction du contrat d'objectifs et de performance de l'établissement est en cours et devrait aboutir début 2018. Le directeur général de l'AFB, entendu par votre rapporteur pour avis, a plutôt évoqué la date de 2019. Un projet d'établissement sera également défini, afin d'instaurer une « culture commune » pour les personnels de l'agence.

b) Des effectifs sanctuarisés

Le plafond d'emplois de l'AFB a été fixé dans la loi de finances initiale pour 2017 à 1 227 ETPT, auxquels venaient s'ajouter 54 emplois hors plafond (dont 37 contrats aidés). L'ensemble des personnels des établissements intégrés avaient donc été repris et 50 postes avaient été créés, afin notamment de permettre à l'Agence de s'emparer de ses nouvelles missions mais également pour renforcer les parcs naturels marins (25 postes) ou pour régulariser des situations spécifiques (15 postes). Les premières années d'existence de l'établissement public ne devaient ainsi pas voir ses effectifs contribuer à l'effort de maîtrise des dépenses publiques touchant l'ensemble des autres opérateurs.

c) Le premier budget de l'Agence française pour la biodiversité

2017 fait figure d'année particulière pour l'agence puisqu'il s'agit de sa première année d'existence, avec un budget non pas adopté par son conseil d'administration mais arrêté par décision ministérielle.

En 2017, l'AFB a bénéficié de 215 millions d'euros de recettes, provenant de trois types de ressources :

- une subvention pour charges de service public versée par l'État, budgétée sur le programme 113 : cette dernière devait s'élever, dans le projet de loi de finances initial pour 2017, à 34,5 millions d'euros mais seuls 32,6 millions d'euros ont été effectivement versés à l'Agence, soit environ 15 % de son budget ;

- une contribution des agences de l'eau représentant 84 % des recettes de l'établissement, soit 186 millions d'euros, dont 41 millions d'euros de prélèvement annuel sur le produit de la redevance pollutions diffuses perçu par les agences à destination du plan Ecophyto et le reste correspondant à l'ancienne contribution versée à l'Onema ;

- des ressources propres et subventions diverses sur projet à hauteur de 1 % de son budget total, soit environ 2 millions d'euros, comme la subvention de l'Union européenne au titre du programme Life.

Pour ce qui est des dépenses, elles s'élèvent pour 2017 à 212 millions d'euros en crédits de paiement et 240 millions d'euros en autorisations d'engagement, dont :

- 80 millions d'euros de masse salariale ;

- 28 millions d'euros de fonctionnement ;

- 8 millions d'euros d'investissement (principalement immobilier) ;

- et surtout 96 millions d'euros de crédits d'intervention, premier poste budgétaire de l'Agence (43 % des dépenses), dédiés aux subventions à des tiers, notamment dans le cadre du programme Ecophyto, à hauteur de 40 millions d'euros, et du programme de solidarité interbassins (outre-mer et Corse), à hauteur d'environ 30 millions d'euros.

En termes de dépenses par destination budgétaire (missions), les 212 millions d'euros de dépenses prévisionnelles pour 2017 se ventilent comme suit :

VENTILATION DES DÉPENSES PRÉVISIONNELLES DE L'AFB EN 2017
PAR DESTINATION BUDGÉTAIRE

Destination

Montant total en CP (M€)19(*)

%

 

1. Recherche, développement, innovation

34,6 M€

16,3 %

2. Appui technique aux politiques publiques

4,6 M€

2,2 %

3. Police

1,2M€

0,6 %

4. Formation, éducation

4,2 M€

2 %

5. Appui financier aux politiques publiques

57 M€

26,9 %

6. Gestion ou appui à la gestion des aires protégées

2,1 M€

1 %

7. Soutien et management

108,3 M€

51 %

TOTAL

212 M€

100 %

Source : Informations prévisionnelles transmises à votre rapporteur pour avis par le directeur général de l'Agence française pour la biodiversité lors de son audition du 31 octobre 2017

Concrètement, l'AFB a, en 2017, assuré la continuité de l'activité des quatre organismes qu'elle a intégrés, avec notamment la création du 9ème parc naturel marin en Martinique, le lancement de l'appel à projets 2017 du programme Ecophyto, la continuité des activités de police de la nature de ses services territoriaux, ou encore l'élaboration de la convention multipartite précisant le dispositif du « rattachement » des parcs nationaux à l'agence. Elle a par ailleurs lancé ses premières initiatives marquantes, dont les premiers séminaires de préfiguration des agences régionales de la biodiversité, ainsi que des séminaires sur des thématiques innovantes (telle que l'ADN environnemental), des appels à projets dont un pour des « sites pilotes pour la reconquête de la biodiversité » (pour lequel 14 projets ont été retenus) et un dédié aux atlas de la biodiversité communale.

2. Une simplification des circuits de financement de l'AFB pour 2018 et des emplois préservés

Sur le plan des recettes, afin de rationaliser et de simplifier les circuits de financement des opérateurs, le projet de loi de finances pour 2018 opère une débudgétisation de certaines subventions portées par le programme 113, dont celle versée à l'AFB, au profit d'une contribution additionnelle des agences de l'eau.

L'article 54 du projet de loi de finances prévoit donc qu'à compter de 2018 « il est institué une contribution annuelle des agences de l'eau (...) au profit de l'Agence française pour la biodiversité, à hauteur d'un montant compris entre 240 et 260 millions d'euros ».

Ce montant global inclut une part significative (61 à 65 millions d'euros) destinée à être « reversée » par l'AFB aux parcs nationaux20(*), le solde alimentant le budget « propre » de l'Agence.

Si, comme l'ont indiqué à votre rapporteur pour avis le directeur général et le directeur général adjoint de l'agence, le montant exact de cette contribution globale pour 2018 n'est pas encore formellement fixé à ce stade21(*), non plus que la « répartition » entre la partie propre au budget de l'AFB et la partie destinée aux parcs nationaux, l'hypothèse de travail - qui reste à confirmer - pour la construction du budget de l'AFB pour 2018 est celle d'une contribution s'élevant à 245 millions d'euros dont 65 millions d'euros pour les parcs.

La contribution aux parcs nationaux pourrait, sous toutes réserves, être gérée en quasi-totalité sous la forme extra-budgétaire « d'opérations pour compte de tiers » dont 95 % pourraient être pré-répartis et 5 % discutés avec les parcs pour le financement d'actions communes avec l'AFB, ce qui pourrait donner « un sens politique » au « rattachement »22(*) des parcs nationaux à l'AFB.

Sur le plan des dépenses qui seraient prévues pour 2018, votre rapporteur pour avis s'est vu transmettre les informations suivantes :

- les charges de personnel augmenteraient de près de 7 % (soit +5,9 millions d'euros) : cette hausse serait en grande partie due à « l'effet en année pleine » en 2018 des postes créés en 2017 lors de la création de l'AFB (+50 ETP) et de l'intégration dans les effectifs de l'agence fin 2017 des 75 ETP du Muséum national d'histoire naturelle et des 4 ETP de la Fédération des conservatoires botaniques nationaux, soit environ 10 % des effectifs de l'AFB qui n'ont été présents qu'une partie de l'année en 2017 ; cet effet mécanique d'augmentation de la masse salariale devrait porter de 80 à 86 millions d'euros les dépenses de personnel en 2018 ;

- « l'effet année pleine » de ces intégrations de postes en cours d'année aurait également un léger impact sur les charges de fonctionnement, qui augmenteraient d'environ 5 % (+1,5 million d'euros) ;

- les dépenses d'intervention augmenteraient d'environ 12 millions d'euros en crédits de paiement, cette évolution étant à mettre en regard du montant correspondant des autorisations d'engagement en 2017 (124 millions d'euros) et de l'engagement de l'AFB en 2018 sur ses missions nouvelles, en particulier le soutien aux collectivités territoriales et aux acteurs du monde économique et associatif, dans le cadre de leur contribution à la mise en place de plans et d'actions s'inscrivant dans une démarche de portée nationale (démarches contractuelles innovantes, appel à projets sur les atlas biodiversité communaux, budget participatif « Plan Climat » en partenariat avec l'Ademe, etc.) et le soutien financier à la mise en place des agences régionales de la biodiversité en partenariat avec les régions.

Selon ces prévisions, en 2018, les recettes de l'AFB seraient légèrement inférieures aux dépenses.

Sur le plan des effectifs, enfin, le plafond d'emplois des effectifs « sous plafond » sera reconduit à l'identique en 2018 et les effectifs « hors plafond » évolueront d'environ 35 ETPT, liés à des projets importants sur convention et à des contrats spécifiques.

Au cours de leur audition, le directeur général et le directeur général adjoint de l'agence ont indiqué à votre rapporteur pour avis que les dépenses d'intervention de l'AFB en 2018 commenceraient à figurer le « virage » que doit prendre l'établissement afin qu'il ne se résume pas à la simple reconduction de l'existant mais qu'il déploie tant ses missions nouvelles que la dimension inédite de « coeur de réseau » qu'il a pour objectif d'impulser. Une première inflexion pourrait donc être visible dès 2018 dans les orientations des interventions de l'agence, notamment dans le partenariat avec les collectivités territoriales : au-delà de la mise en place des agences régionales de la biodiversité, il y a une volonté d'avancer, pour 2019, vers un système de reconnaissance, voire de labellisation des territoires engagés dans la biodiversité.

3. Quelle territorialisation pour l'AFB ?

Devant votre commission l'année dernière, alors que l'AFB était sur le point de voir le jour, son directeur général Christophe Aubel avait eu ces mots : « Ma conviction, c'est que si l'on « rate » les territoires, on rate l'agence ».

Au-delà de l'organisation propre de l'AFB, qui prévoit des déclinaisons et des antennes territoriales, l'article 21 de la loi biodiversité a donné, de manière innovante, la possibilité aux régions et à l'AFB de créer conjointement des « agences régionales de la biodiversité » (ARB).

EXTRAIT DE L'ARTICLE L. 131-8 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

L'Agence française pour la biodiversité et les collectivités territoriales coordonnent leurs actions dans les domaines d'intérêt commun. Les régions et l'Agence française pour la biodiversité peuvent mettre en place conjointement des délégations territoriales, dénommées agences régionales de la biodiversité, auxquelles peuvent notamment s'associer les départements, en particulier au titre de leur compétence en matière d'espaces naturels sensibles. Ces délégations exercent tout ou partie des missions de l'agence, à l'exception des missions de police de l'environnement. Elles peuvent être constituées en établissements publics de coopération environnementale mentionnés à l'article L. 1431-1 du code général des collectivités territoriales. Dans les départements et collectivités d'outre-mer, ces délégations peuvent être constituées à la demande de plusieurs collectivités mentionnées au présent article et exercent alors leurs compétences sur tout ou partie du territoire de ces collectivités.

Ces ARB n'ont pas vocation à remplacer les implantations régionales de l'AFB mais peuvent être chargées de certaines missions, notamment d'assistance technique aux collectivités. Le choix a été fait, au moment des débats sur la loi biodiversité, de laisser une grande liberté aux agences régionales sur leurs missions, leur forme juridique, leurs partenaires et leur organisation. Aucun modèle n'a ainsi été imposé, la création d'une structure nouvelle n'était pas nécessaire et l'objectif était plutôt de ne pas laisser l'AFB et les régions « en tête à tête », mais au contraire de « faciliter » les partenariats entre acteurs territoriaux. Au cours de la même audition devant votre commission, Christophe Aubel avait également indiqué : « C'est la société dans son ensemble qui peut et doit se mobiliser, l'agence doit donc être un catalyseur, une agence qui certes fait par elle-même puisqu'elle dispose de moyens d'action, mais tout autant une agence qui aide à faire ».

a) L'implantation territoriale de l'AFB

L'Agence française pour la biodiversité comprend des services centraux répartis sur trois sites (Vincennes, Brest, Montpellier) et regroupant 450 personnes. Ces services comprennent 4 directions (recherche, expertise et développement des compétences ; appui aux politiques publiques, parcs naturels marins, parcs nationaux, territoires ; contrôle des usages), une mission communication, un secrétariat général et une unité mixte de service PATRINAT (AFB/MNHN/CNRS).

Mais l'AFB est également présente sur l'ensemble du territoire, en métropole comme dans les territoires ultramarins, via ses implantations territoriales qui regroupent environ 850 personnes et constituent un maillage dense du pays. On compte, au titre de ces implantations :

- 7 directions régionales et leurs services départementaux ;

- 3 directions interrégionales et leurs services départementaux ;

- 6 antennes de façade ;

- 10 parcs naturels marins ;

- 10 parcs nationaux rattachés ;

- des services en outre-mer.

LES IMPLANTATIONS TERRITORIALES
DE L'AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ

Source : site internet de l'Agence française pour la biodiversité

b) La naissance des ARB : pas de modèle ni de missions obligatoires

Votre rapporteur pour avis s'est interrogé sur la mise en place concrète de ces agences régionales, craignant peut-être qu'une forme de logique à deux vitesses s'instaure sur le territoire national, étant donné la grande liberté laissée pour l'organisation de ces structures, avec d'un côté des régions engagées dans cette possibilité que leur offre la loi, et d'autres ayant fait le choix de ne pas emprunter cette faculté pour mettre en oeuvre leur politique de biodiversité.

Il a ainsi souhaité interroger la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) et l'AFB sur ce sujet.

Depuis l'adoption de la loi, plusieurs régions ont engagé une réflexion pour préfigurer une ARB sur leur territoire.

Le périmètre des acteurs mobilisés dans le cadre des ARB est très large et varie d'une région à l'autre. Il s'appuie sur une analyse des besoins des territoires, des volontés des uns et des autres, sur les compétences à associer au dispositif, mais aussi sur les structures déjà existantes.

Ainsi, certaines régions ont fait le choix d'ouvrir très largement le débat sur le périmètre des acteurs en organisant des assemblées partenariales pour accueillir tout acteur motivé pour agir et s'inscrire dans cette communauté d'acteurs. On peut citer les communautés de chercheurs, d'experts, de collectivités et de syndicats spécialisés, des conseils départementaux, des associations de protection de l'environnement, des parcs naturels régionaux, et de représentants des milieux professionnels, des agriculteurs, des entreprises, etc.

C'est le cas par exemple de la région Bourgogne-Franche-Comté, qui, en lien avec l'AFB, la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et les agences de l'eau compétentes sur le territoire, a fait le choix d'un processus de préfiguration le plus ouvert possible en lançant, en février 2017, une concertation auprès du grand public. Un dernier séminaire consacré à la restitution de toutes les contributions reçues y sera organisé fin novembre au terme d'un long processus de consultation. Le choix de ce processus s'inscrit en réalité dans le cadre de la démarche plus globale de l'élaboration de la « stratégie régionale pour la biodiversité ».

Entendu par votre rapporteur pour avis dans le cadre de ses auditions, le directeur général de l'AFB Christophe Aubel a ainsi estimé que, dans la plupart des régions, les premiers questionnements, qui étaient nombreux après l'adoption de la loi, sur « quelle structure juridique pour ces agences régionales ? » et surtout sur « qui va commander ? », ont progressivement laissé la place à un questionnement plus profond s'appuyant sur une logique des territoires, une logique du « pour faire quoi ensemble ? ».

Les premières conventions entre l'AFB, les régions et l'État, en vue de la préfiguration d'agences régionales pour la biodiversité, ont été adoptées au conseil d'administration de l'AFB du 29 mars 2017.

Au 1er septembre 2017, 6 initiatives de création d'agences régionales de la biodiversité ont été engagées par un processus de préfiguration et un conventionnement avec l'AFB (Bourgogne-Franche-Comté, Normandie, Centre-Val-de-Loire, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Bretagne, et Occitanie). Les projets de convention ont été débattus et validés en conseil d'administration de l'AFB, et environ 400 000 euros de subvention ont été mobilisés par l'Agence pour soutenir ces projets.

En outre, le directeur général et le directeur général adjoint de l'AFB ont indiqué à votre rapporteur pour avis que la Nouvelle Aquitaine et l'Île-de-France étaient également sur le point d'aboutir à la création de leur ARB. L'Île-de-France devrait créer directement une ARB au 1er janvier 2018, sans passer par l'étape de la préfiguration, et en se basant sur la structure existante de Nature Parif. Elle devrait constituer un département dédié de l'Institut d'aménagement et d'urbanisme (IAU) d'Île-de-France et être hébergée en son sein.

Outre-mer, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon pourraient rapidement s'engager dans cette démarche également.

Trois critères sont retenus par l'AFB afin d'établir une convention de création d'une agence régionale de la biodiversité :

- la structure doit obligatoirement couvrir la biodiversité terrestre, aquatique et marine ;

- la structure doit associer les différents acteurs sur le territoire ;

- la structure doit prendre en charge un certain nombre de missions, quelles qu'elles soient, et ne pas uniquement prendre en charge la communication.

Au total, la dynamique de mise en place de ces agences a pris, sauf dans deux régions - Auvergne et Hauts-de-France - qui ont fait le choix de poursuivre leurs politiques régionales en matière de biodiversité sans passer par cette opportunité de démarche commune ouverte par la loi.

Le 23 octobre 2017, le ministre en charge de la transition écologique et solidaire, Nicolas Hulot, le président délégué de Régions de France (ARF), François Bonneau et le président de l'AFB, Philippe Martin, ont réuni les présidents de régions lors d'un événement intitulé : « Le pari des territoires pour la biodiversité : coup de projecteur sur les agences régionales de la biodiversité ». Ils ont signé à cette occasion une déclaration d'intention nationale intitulée « L'État et les régions font, ensemble, le pari des territoires pour la biodiversité »23(*) dans laquelle il est pris acte de la nouvelle structuration des compétences des collectivités territoriales et de l'implication des régions dans leur rôle de chef de file et de planificateur en matière de biodiversité et soulignée l'importance de la démarche partenariale « d'un nouveau type » entre l'État et les régions, dont la préfiguration des agences régionales de la biodiversité est une illustration innovante : « ces agences régionales sont des lieux d'exercice d'une gestion partagée, débattue et organisée entre l'État et les collectivités, de l'action publique en matière de biodiversité. Elles ont vocation à fédérer et rassembler les envies d'agir, les compétences et les moyens des territoires selon le format le plus approprié pour se regrouper et intervenir efficacement ».

Votre rapporteur pour avis attire l'attention de votre commission sur l'importance d'une bonne articulation de cette démarche avec les actions déjà menées par les différents acteurs sur le terrain, par exemple les agences de l'eau, qui disposent de marges de manoeuvre financières beaucoup plus importantes et avec qui il faudra construire une répartition et un périmètre d'intervention bien identifiés. Les premiers témoignages que votre rapporteur pour avis a pu recueillir auprès des agences de l'eau tendent à indiquer que la coordination, à ce jour, se passe bien. En effet, les acteurs se connaissent souvent déjà sur le terrain et avaient déjà l'habitude de travailler ensemble à l'époque de l'ONEMA. Ils travaillent parfois dans les mêmes locaux.

Il estime qu'une première évaluation de la mise en place de ces structures régionales devra être rapidement menée à partir du deuxième semestre 2018, peut-être dans le cadre, plus global, d'un bilan de l'application de la loi biodiversité.


* 18Décret n°2017-1498 du 27 octobre 2017 relatif à la reprise par l'Agence française pour la biodiversité de certaines activités du Muséum national d'histoire naturelle : ce décret rend effectif le transfert de certaines activités du Muséum national d'histoire naturelle en matière de données et d'expertise sur la biodiversité à l'AFB à compter du 1er novembre 2017 ainsi que le transfert des 75 agents qui en découle. Les activités transférées sont les suivantes, en vertu du nouvel article D. 131-12-7 du code de l'environnement, qui découle de la loi du 8 août 2016 : « 1°Mise en oeuvre de programmes nationaux d'inventaire, de suivi, de cartographie et d'évaluation de la biodiversité, et animation des réseaux contribuant à ces programmes ; 2°Production et administration de référentiels de données, standards, méthodes ou protocoles pour l'acquisition, la gestion et la diffusion des données ; 3°Valorisation et diffusion de données de la biodiversité ; 4°Préparation de rapports requis par les directives et règlements européens ; 5°Expertise pour la mise en oeuvre des réglementations pour la conservation ou la préservation des espaces naturels et des espèces sauvages ; 6°Conception, développement et gestion de services numériques nécessaires à ces activités ».

* 19 Le total inclue la masse « Personnel », à hauteur de 80 millions d'euros (AE=CP), entièrement imputée sur la destination « 7. Soutien et management »

* 20 Dont la subvention pour charges de service public attribuée sur le budget de l'État est également supprimée.

* 21 Le montant de cette contribution des agences de l'eau sera fixé par arrêté ministériel.

* 22 Le décret n°2017-65 du 24 janvier 2017 relatif au rattachement des parcs nationaux à l'Agence française pour la biodiversité a rattaché les parcs nationaux à l'AFB, au sens de l'article L. 131-1 du code de l'environnement, comme l'a prévu la loi du 8 août 2016 de reconquête de la biodiversité.

* 23https://www.afbiodiversite.fr/sites/default/files/actualites/biodiversit%C3%A9_d%C3%A9claration%20d'intention%20nationale.pdf