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Projet de loi de finances pour 2018 : Transports maritimes

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Transports maritimes ( avis - première lecture )

AVANT PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Lors des Assises de l'économie de la mer qui se sont tenues les 21 et 22 novembre 2017, le Premier ministre a réaffirmé la volonté de la France de développer sa politique maritime.

Notre pays dispose en effet d'atouts majeurs de par sa position géographique tant en Europe, - en étant présente sur la façade mer du Nord/Manche, la façade atlantique, et la façade méditerranéenne - que dans le monde grâce à ses territoires et collectivités d'outre-mer.

Depuis plusieurs années, votre rapporteur déplore le manque de moyens de la politique maritime française, notamment pour le développement des ports et de leur hinterland. Depuis quelques temps maintenant, l'ensemble des tonnages des grands ports maritimes français de métropole est inférieur au tonnage traité par le seul port de Rotterdam ; et leur part de marché est sur une tendance baissière, faisant craindre un décrochage pérenne par rapport aux autres ports européens.

Pour votre rapporteur, les crédits affectés au transport maritime dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018 ne permettent pas le sursaut budgétaire nécessaire pour mettre en oeuvre l'ambition maritime souhaitée par l'État, ni même d'enrayer la relégation progressive de la France en un acteur portuaire de second rang.

Cette année, les crédits consacrés à la politique maritime française, répartis dans les programmes 203 et 205, pourraient s'établir à 240 millions d'euros.

Ce montant appelle plusieurs remarques de la part de votre rapporteur.

Il reste d'abord faible au regard des ambitions du comité interministériel de la mer de novembre 2016 qui a souhaité faire de l'économie maritime un pilier de la croissance économique de notre pays. Le projet de loi de finances initiale prévoyait une stagnation par rapport à l'année dernière à 220 millions d'euros, en contradiction avec la volonté du développement d'une politique stratégique maritime. Et, si au final, le budget pourrait augmenter de 19 millions d'euros, cela est seulement dû à une mobilisation des acteurs concernés et des parlementaires. Après décision du Premier ministre, le Gouvernement a déposé en séance à l'Assemblée nationale un amendement de suppression de l'article 53 du projet de loi de finances qui remettait en cause les exonérations patronales nécessaires à la compétitivité de notre flotte marchande, votées lors de la loi pour l'économie bleue en juin 2016. Toutefois, aucune précision n'est intervenue dans les débats à l'Assemblée nationale sur l'origine de ces 19 millions d'euros supplémentaires, à l'exception du fait qu'ils devront être trouvés dans le périmètre du ministère de la Transition écologique et solidaire. M. Sébastien Lecornu, secrétaire d'État a tout au plus précisé que le « programme de modernisation de l'administration maritime » sera préservé.

Par ailleurs, si, conformément à son engagement lors du comité interministériel de la mer de novembre 2016, la part de la prise en charge de l'État pour le dragage des ports augmente, elle ne suffit pas à couvrir l'ensemble des frais engagés par les ports. En effet, le reste à charge pour les ports - d'un montant de près de 32 millions d'euros - correspond à un tiers des sommes dépensées. 

Aussi, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a émis un avis défavorable sur les crédits du transport maritime prévus dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018.

I. UN BUDGET EN STAGNATION NE RÉPONDANT PAS AUX AMBITIONS FRANÇAISES DU TRANSPORT MARITIME

A. UNE AUGMENTATION INSUFFISANTE DU PROGRAMME 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »

1. Une modification de la maquette

La maquette du programme 203 a connu pour le projet de loi de finances pour 2018 une profonde modification. Il regroupe désormais les crédits par grands secteurs, dans le but de permettre une meilleure lisibilité. Ainsi, les actions relevant de la politique maritime ne sont plus éclatées entre les anciennes actions 11 « infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires » et 14 « soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens », mais regroupées au sein de l'action 43 « ports ».

Au total, 70,9 millions d'euros en autorisation d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) sont affectés aux ports. À cela s'ajoutent, tout comme en 2017, des crédits affectés au titre des « transports combinés », pour un montant de 6,96 millions d'euros.

Au final, les crédits affectés aux ports ne représentent que 2,2 % des crédits de ce programme.

2. L'action 43 « Ports »

Cette action doit permettre aux ports français, notamment les grands ports maritimes (GPM) d'être compétitifs par rapport à leurs concurrents européens. Au titre des indicateurs de performance de ce programme se trouve la part de marché des ports français. Votre rapporteur ne peut que constater la tendance baissière de cette dernière, qui s'explique d'une part par une modification du périmètre de comparaison : le port de Sines au Portugal a été ajouté à la liste des ports européens. Toutefois, cet ajout témoigne du fort dynamisme de ce port, sans comparaison possible avec les ports français. D'autre part, et de manière plus problématique, le programme justifie cette tendance baissière par la réalisation d'investissements majeurs dans les ports concurrents.

Or, votre rapporteur ne peut que souligner l'absence de projets d'investissement majeurs en matière d'infrastructures portuaires en 2017. En effet, les derniers grands travaux datent de la réalisation de la plateforme multimodale du Havre, pour un montant de 136,5 millions d'euros, inscrits dans la loi de finances pour 2015. En revanche, l'opération portuaire relative au Grand projet de port de Guadeloupe, prévue initialement en 2016, puis 2017, a été repoussée pour la mi-2018. Enfin, votre rapporteur espère que l'opération d'investissement programmée dans le GPM de Dunkerque pour 2018, visant à étendre le quai de Flandres, ne sera pas retardée.

Votre rapporteur note cependant avec intérêt, le renforcement de l'engagement de l'État, dans le cadre des contrats de projet État-Régions, via l'agence de financement des infrastructures de transport de France. Celui-ci était, pour les ports maritimes, de 260,7 millions d'euros pour la période 2007-2013. Les nouveaux contrats couvrant la période 2015-2020 prévoient un engagement de 359,80 millions d'euros, notamment au titre de la mobilité multimodale, soit une augmentation de 38 %. Pour l'année 2018, l'AFITF devrait mobiliser 40 millions d'euros en faveur des ports maritimes, au titre des contrats de projets État-régions, soit le même montant qu'en 2017.

La ventilation des crédits de l'action 43 « ports »se fait comme suit :


· Dépenses d'entretien et de fonctionnement relatives aux ports maritimes d'intérêt national et aux capitaineries (action 11 du PLF 2017) : 0,25 million d'euros en AE et CP, soit le même montant que l'année dernière 

Ces crédits doivent apporter les moyens nécessaires à l'entretien des infrastructures et à l'exploitation des ouvrages des ports maritimes de Saint-Pierre et Miquelon, qui relèvent de l'État. En outre, ils pourvoient au fonctionnement technique des capitaineries des ports métropolitains dans lesquels l'État est resté l'autorité investie du pouvoir de police portuaire, ainsi que des capitaineries des ports de Saint-Pierre, Miquelon et Mayotte.


· Informatique portuaire
(action 11 du PLF 2017) : 0,15 million d'euros en AE et CP, soit le même montant que l'année dernière 

Il s'agit notamment de financer les mesures informatiques demandées pour l'application de directives européennes, comme le suivi des navires à risque, celui des déchets des navires, et des contrôles par l'État du port.


· Subventions aux grands ports maritimes
(action 11 du PLF 2017) : 64,75 millions d'euros, en progression de 44 % par rapport à 2017 (+19,75 millions d'euros) 

Cette augmentation est le résultat d'un engagement de l'État lors du conseil interministériel de la mer du 6 novembre 2016, afin de renforcer l'entretien des accès et des ouvrages d'accès aux ports, notamment le dragage. Une nouvelle augmentation est prévue pour le projet de loi de finances pour 2019. En effet, en application de l'article R. 5313-69 du code des transports, « l'État supporte les frais de l'entretien et de l'exploitation des écluses d'accès, de l'entretien des chenaux d'accès maritimes, de la profondeur des avant-ports et des ouvrages de protection contre la mer. Pour l'exécution de ces travaux, il supporte dans les mêmes conditions les dépenses relatives aux engins de dragage dans les conditions fixées par l'article R. 5313-73 ». Aujourd'hui, ce sont les ports, via le GIE Dragage-ports, qui prennent en charge, au nom de l'État, ces opérations. La « subvention » accordée aux grands ports maritimes au titre de l'action 43 ne constitue dans les faits que le remboursement des sommes avancées par ces derniers, pour payer des travaux incombant à l'État.

Or, malgré une hausse importante de 19,7 millions d'euros, les crédits affectés ne semblent pas suffisants pour couvrir l'intégralité des frais de dragage. Certes, le schéma directeur mis en place par GIE Dragage-Ports doit permettre une rationalisation et une modernisation permettant d'améliorer la productivité du dragage. Toutefois, une mission CGEDD-CGEFI relative à la répartition entre les grands ports maritimes et la dotation de l'État affectée aux travaux de dragage, d'entretien et d'exploitation de certains ouvrages dans les GPM estime ces dépenses en moyenne à 96,5 millions d'euros par an (moyenne 2013-2015). Aussi, l'État continue à ne couvrir que partiellement les frais qui lui reviennent - un tiers de ces derniers reste à la charge des ports français. Cette charge financière pèse sur la compétitivité des grands ports français vis-à-vis des autres ports européens, d'autant plus que certains bénéficient d'une prise en charge plus favorable.

Le dragage des ports

Les opérations de dragage en milieu marin et estuarien représentent chaque année en France près de 35 millions de mètres cubes de sédiments, issus des chenaux d'accès aux ports et à leurs bassins. Dans certains de ceux-ci, le phénomène d'envasement représente près d'un centimètre par jour.

Le dragage de ces matériaux répond à un double enjeu : la sécurisation de l'accueil des navires dont les gabarits sont croissants, et la prévention des risques naturels, comme les inondations.

Aujourd'hui, 90 % des sédiments dragués sont ensuite immergés.

La loi pour l'économie bleue de juin 2016 a prévu une limitation des immersions : le gouvernement doit en effet fixer pour le 1er janvier 2025, un seuil de taux de contaminants au-delà duquel les immersions de matériaux de dragage seront interdites. Ils devront alors être stockés à terre. Ce stockage entraîne une immobilisation foncière qui peut être importante, mais également qui peut rendre impropre le terrain ainsi utilisé à certaines futures utilisations. En 2013, moins de 100 000 m3 de sédiments dragués en France, sur un total de près de 35 millions de m3 ont nécessité des prélèvements complémentaires aux fins de caractériser un potentiel risque de dangerosité ou d'écotoxicité.

Une réflexion va être prochainement lancée afin de fixer la méthodologie pour délimiter ce seuil.

Source : Questionnaire budgétaire - DGITM


· Régulation et contrôle dans le domaine du transport maritime (action 14 du PLF 2017) : 0,09 million d'euros en AE et CP soit le même montant que l'année dernière

Selon les informations transmises par l'administration, il s'agit notamment d'aider des associations contribuant à l'animation et à la réflexion sur les évolutions portuaires, ainsi que la promotion du transport maritime sur courte distance et des ports.


· Prise en compte de la pénibilité spécifique aux métiers portuaires et pour cessations anticipées d'activité (action 14 du PLF 2017) : 5 millions d'euros en AE et CP, soit le même montant que l'année dernière

Cette ligne de crédits répond à un engagement de l'État dans le cadre de la réforme portuaire du 4 juillet 2008 et acté dans l'annexe 3 de la convention collective unifiée « Ports & manutentions »


· Soutien au transport maritime ou fluvial (action 14 du PLF 2017) : 0,65 million d'euros en AE et CP, soit le même montant que l'année dernière

Cette enveloppe, correspondant à la part annuelle d'un plan d'aide pour la période 2018-2022, doit participer au renouvellement de la flotte, dans une visée environnementale. Elle vise à la mise en oeuvre du règlement européen « Engin mobile non routier ».

3. L'action 45 « transports combinés »

L'action 45 « transports combinés » répond à une volonté du gouvernement d'un « rééquilibrage intermodal et d'optimisation dans le domaine d'excellence de chacun des modes », afin de « limiter les nuisances environnementales dont la pollution ». C'est notamment dans ce cadre, et afin de proposer une offre de transport massifié alternative au transport routier, que le gouvernement souhaite privilégier la desserte des ports par les modes ferroviaire et fluvial. Élisabeth Borne, Ministre des Transports, a d'ailleurs souligné devant votre commission que, dans un contexte où le transport maritime va vers du transport massifié, avec des porte-conteneurs de plus en plus gros, « il est important d'être capable d'acheminer ces conteneurs à terre, avec des modes massifiés. Le seul recours aux poids lourds est inimaginable, au risque de congestionner l'accès des ports ».

Aussi, cette action, à laquelle 77,4 millions d'euros en AE et 22,4 millions d'euros en CP ont été attribués, vise à soutenir le report modal, dans le cadre de la transition énergétique des transports souhaitée par le Gouvernement. Toutefois, seule une petite partie des crédits concernent le transport maritime : 6,96 millions d'euros, soit 9 % de cette action. Votre rapporteur attire l'attention de votre commission sur la nécessité d'une visibilité économique pour les acteurs concernés en matière d'aide au transport combiné. C'est notamment le cas l'aide à la pince, permettant de réduire de 50 % les coûts de manutention, qui a été reconduite d'année en année, sans prévision sur le moyen terme. Lors des Assises de l'économie de la mer du 22 novembre 2017, le Premier ministre Édouard Philippe a laissé entendre que cette dernière se poursuivrait. Votre rapporteur appelle à une vigilance de votre commission sur cet engagement. En effet, comme l'a indiqué Renaud Spazzi, directeur général adjoint de Voies navigables de France, c'est le camion qui fixe aujourd'hui les tarifs. Le coût d'un trajet Le Havre-Paris, ou Marseille-Lyon est d'environ 400 euros par conteneur. En raison des frais de manutention, il y a actuellement, pour le recours au mode fluvial ou ferroviaire, un surcoût par conteneur d'environ 40 euros, soit 10 % du prix. Si certains ports comme Dunkerque proposent des solutions intéressantes, tant que le transport routier restera moins cher, il ne pourra pas y avoir de report modal significatif. L'aide à la pince est ainsi un élément actuel essentiel du développement du report modal.

Les crédits affectés au transport maritime dans le cadre de l'action 43 visent principalement à développer le cabotage maritime, ainsi que les autoroutes de la mer. Deux d'entre elles fonctionnent désormais en France, après des débuts parfois difficiles :

- la liaison Nantes-Gijón, qui avait dû être interrompue face à la concurrence du transport routier, plus flexible et moins cher. De nouvelles négociations ont eu lieu à l'été 2017, et elle devrait être relancée à la fin de l'année ;

- la liaison Nantes-Vigo. Une convention d'exploitation de 7 ans a été signée en 2015 avec la société opératrice. Selon la direction des affaires maritimes, les premiers résultats sont encourageants, et l'opérateur envisage un prolongement des lignes, vers Zeebrugge d'une part, et Tanger de l'autre.

Ces deux lignes ont pu bénéficier d'un soutien de l'Union européenne, via le programme Marco Polo, qui a permis notamment des aménagements portuaires (construction d'un nouveau quai à Nantes).

Une réflexion est en cours entre la France, l'Espagne, l'Italie et le Portugal pour mettre en place, sur le principe d'un écobonus, un dispositif pour les chargeurs recourant aux autoroutes de la mer, dont l'équilibre financier reste très fragile.

4. Ventilation des crédits et comparaison par rapport au PLF 2017

Description

PLF 2017 (AE)

PLF 2018 (AE)

Dépenses d'entretien et de fonctionnement relatives aux ports maritimes d'intérêt national et aux capitaineries

action 11 du PLF 2017- action 43 du PLF 2018

0,25 M€

0,25 M €

Informatique portuaire

action 11 du PLF 2017- action 43 du PLF 2018

0,15 M€

0,15 M€

Subventions aux grands ports maritimes

action 11 du PLF 2017- action 43 du PLF 2018

45 M€

64,75 M€

Soutien au transport maritime ou fluvial

action 14 du PLF 2017- action 43 du PLF 2018

0,65 M€

0,65 M€

Régulation et contrôle dans le domaine du transport maritime

action 14 du PLF 2017- action 43 du PLF 2018

0,09 M€

0,09 M€

Prise en compte de la pénibilité

action 14 du PLF 2017- action 43 du PLF 2018

5M €

5 M €

Soutien au transport maritime ou fluvial (report modal)

Action 45 du PLF 2018

6,96 M€

6,96 M€

Total

58,5 M€

78,25 M € (+19,75 M€)

Au total, les crédits alloués au transport maritime au titre du programme 203 augmentent de 19,75 millions d'euros, soit de 33 %. Si votre rapporteur se félicite de cette légère augmentation, il ne peut que constater que cette dernière n'est pas suffisante pour répondre aux besoins des ports français.