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Projet de loi de finances pour 2018 : Asile, immigration, intégration et nationalité

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Asile, immigration, intégration et nationalité ( avis - première lecture )

II. L'EXERCICE DU DROIT D'ASILE : LA DIFFICILE GESTION DE LA CRISE MIGRATOIRE

La prise en charge des frais afférents à l'exercice du droit d'asile représente presque 75 % des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », soit 996,18 millions d'euros en AE et 1 028,61 millions d'euros en CP dans le PLF pour 201833(*).

Ces crédits augmentent de 11,25 % en AE et de 34 % en CP par rapport à la LFI pour 2017, afin de renforcer les moyens de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et d'améliorer les conditions d'accueil des demandeurs d'asile.

Si cette nouvelle hausse du budget de l'asile doit être saluée, sa soutenabilité implique que les délais de traitement des demandes d'asile soient drastiquement réduits.

A. UN RENFORCEMENT DES MOYENS FACE À L'AUGMENTATION CONTINUE DU NOMBRE DE DEMANDES D'ASILE

1. Un nouvel accroissement du nombre de demandes d'asile

À l'échelle européenne, la France n'est pas le pays qui reçoit le plus de demandes d'asile : en 2016, elle a enregistré 1,17 demande pour 1 000 habitants, contre un taux moyen de 2,36 dans l'Union européenne, de 1,99 en Italie, de 4,61 en Grèce et de 8,83 en Allemagne34(*).

Elle est toutefois confrontée à un flux en constante augmentation : en 2016, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a enregistré 85 696 demandes d'asile, soit une augmentation de 7 % par rapport à 2015 et de 62 % par rapport à 2010. La pression est particulièrement forte dans les outre-mer, où le nombre de demandes d'asile a crû de 55 % en 2016 pour atteindre 6 327 demandes (dont 82 % déposées en Guyane).

Le premier semestre 2017 confirme cette tendance haussière, 47 225 demandes d'asile ayant été enregistrées. D'après les premières estimations du Gouvernement, la demande d'asile devrait approcher les 94 300 demandes sur l'ensemble de l'année 2017, soit une hausse de 10 % par rapport à 2016.

Nombre de demandes d'asile (flux)35(*)

Source : commission des lois du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

La France compte aujourd'hui 78 500 demandeurs d'asile sur son sol (stock), auxquels il convient d'ajouter 19 986 personnes dont les empreintes digitales ont été recueillies dans un autre État de l'Union européenne et ayant vocation à y être « réadmis », conformément aux accords de Dublin (voir infra).

En 2016, le statut de réfugié et le bénéfice de la protection subsidiaire36(*) ont été accordés à 26 428 personnes, soit un taux d'acceptation de 38,1 %.

À l'inverse, environ 53 600 personnes ont été déboutées du droit d'asile en 201637(*). Ces « déboutés » se voient appliquer le droit commun de l'immigration irrégulière, le Gouvernement ne réalisant aucun suivi spécifique de ce public.

2. Des délais de traitement des demandes d'asile largement supérieurs aux objectifs fixés

Lors de l'examen de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile, le précédent Gouvernement avait affiché pour objectifs de :

réduire à 240 jours le délai d'instruction des demandes d'asile traitées en procédure normale (dont 90 jours pour l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, OFPRA, et 150 jours pour la Cour nationale du droit d'asile, CNDA38(*)) ;

fixer à 50 jours celui des demandes d'asile traitées en procédure accélérée (dont 15 jours pour l'OFPRA et 35 jours pour la CNDA)39(*).

En 2017, le délai de traitement des demandes est largement supérieur à ces objectifs : il s'élève à 449 jours en procédure normale (soit 209 jours de plus que la cible) et à 228 jours en procédure accélérée (soit 178 jours de plus que la cible).

Entre 2016 et 2017, le délai d'instruction des procédures accélérées a même augmenté de 24 jours, alors que celui des procédures normales est resté stable.

Le délai de traitement des demandes d'asile

Procédure normale

Procédure accélérée40(*)

Source : commission des lois du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Logiquement, le « stock d'affaires » ne désemplit guère : en 2017, il est de 35 954 dossiers à l'OFPRA (pour environ 110 000 dossiers traités par an) et de 20 124 affaires à la CNDA (pour environ 48 000 affaires traitées par an)

3. Une augmentation des moyens de l'OFPRA et de la CNDA, qui doit être complétée par une réforme structurelle

Le PLF pour 2018 prévoit une hausse significative des moyens de l'OFPRA et de la CNDA.

Votre rapporteur invite toutefois le Gouvernement à compléter cet effort par une réforme structurelle visant à réduire le délai global d'instruction des demandes d'asile, du dépôt de la demande en plateforme d'accueil des demandeurs d'asile (PADA) au jugement des recours.

a) L'Office français de protection des réfugiés et apatrides

La subvention pour charges de service public de l'OFPRA s'établit à 69,98 millions d'euros dans le PLF pour 2018 (AE = CP), contre 65,72 millions en LFI pour 2017 (+ 6,8 %). Depuis 2015, elle a augmenté de 48,25 %.

Dans le même temps, l'OFPRA bénéficie d'un renforcement de ses moyens humains, en complément des 235 équivalents temps plein (ETP) créés entre 2016 et 2017 : son plafond d'emplois est relevé de 15 ETP pour être porté à 795 ETP dans le PLF pour 2018.

Neuf de ces quinze ETP seraient des officiers de protection, chargés d'instruire les demandes d'asile41(*). Trois seraient dédiés à la production des documents d'état civil des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire.

L'objectif fixé à l'OFPRA pour l'année 2018 est de ramener à zéro son stock de dossiers de plus de deux mois afin de pouvoir traiter la demande d'asile en flux quasi tendus.

L'Office français de protection des réfugiés et apatrides

Établissement public administratif créé en 1952, l'OFPRA est placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur. Votre rapporteur siège au conseil d'administration de l'établissement en sa qualité de parlementaire.

L'OFPRA exerce deux missions principales (article L. 721-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA).

En premier lieu, il est chargé d'instruire les demandes d'asile enregistrées sur le territoire français. Il transmet également un avis motivé au ministère de l'intérieur lorsque celui-ci autorise, ou non, l'entrée sur le territoire d'une personne se déclarant demandeur d'asile (procédure de « l'asile à la frontière »).

En second lieu, l'OFPRA assure la protection juridique et administrative des personnes s'étant vues reconnaître la qualité de réfugié, de bénéficiaire de la protection subsidiaire ou d'apatride. Cette mission consiste notamment à établir les documents d'état civil que les personnes protégées ne peuvent pas obtenir de leur pays d'origine.

La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 précitée a profondément modifié les procédures de l'OFPRA afin de raccourcir ses délais d'instruction et de conforter les droits des demandeurs d'asile. À titre d'exemple, chaque demandeur convoqué pour un entretien personnel à l'OFPRA peut être accompagné d'un conseil de son choix (avocat, membre d'une association agréée, etc.) et l'entretien fait l'objet d'une transcription versée au dossier de l'intéressé42(*).

L'OFPRA diversifie également ses méthodes de travail en multipliant les « missions hors les murs » à l'étranger ou dans des zones du territoire national exposées à une forte pression migratoire. À titre d'exemple, une délégation de l'OFPRA s'est rendue à Mayotte du 10 au 25 octobre 2016 pour y effectuer 245 entretiens avec des demandeurs d'asile principalement burundais, congolais et rwandais.

b) La Cour nationale du droit d'asile

Dans le PLF pour 2018, les fonds destinés à la CNDA s'élèvent à 28,19 millions d'euros en AE et en CP, contre 25,92 millions d'euros en LFI pour 2017 (+ 8,74 %)43(*). Comme chaque année, une conférence de gestion interne au Conseil d'État déterminera les crédits de fonctionnement complémentaires qui seront alloués à la Cour (6,96 millions d'euros en AE et 10,79 millions d'euros en CP pour l'exercice 2017).

Le PLF pour 2018 prévoit également de porter le plafond d'emplois de la CNDA de 410 à 456 équivalents temps plein (ETP), soit 46 ETP supplémentaires, qui s'ajouteraient aux 52 ETP créés entre 2015 et 2017.

La CNDA rencontre toutefois des difficultés de recrutement : peu de fonctionnaires se portant candidats, elle recrute un nombre croissant d'agents contractuels qui représentent 85 %44(*) des rapporteurs et exercent généralement leurs fonctions pendant moins de deux ans.

La Cour nationale du droit d'asile

Ancienne commission des recours des réfugiés (CRR), la CNDA est rattachée aux juridictions administratives depuis le 1er janvier 2009.

Elle statue sur les recours déposés contre les décisions de l'OFPRA, ses arrêts pouvant eux-mêmes être contestés en cassation devant le Conseil d'État.

La Cour siège à juge unique (procédure accélérée) ou en formation collégiale (procédure normale). Ses formations collégiales sont composées d'un président45(*) et de deux personnalités qualifiées respectivement nommées par le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et par le vice-président du Conseil d'État46(*).


* 33 Ces crédits sont répartis entre l'action 02 (« Garantie de l'exercice du droit d'asile ») du programme 303 et l'action 15 (« Accompagnement des réfugiés ») du programme 104.

* 34 Source : Eurostat.

* 35 La demande globale s'obtient en additionnant les premières demandes devant l'OFPRA, les demandes réexaminées et les mineurs accompagnés d'au moins l'un de leurs parents demandeur d'asile. Initialement, ces mineurs sont inscrits dans le dossier de leurs parents ; une fois majeurs, ils peuvent faire une demande d'asile à titre individuel.

* 36 La protection subsidiaire est accordée à « toute personne qui ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié et pour laquelle il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu'elle courrait dans son pays un risque réel de subir des atteintes graves » (article L. 712-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile). Une carte de séjour d'une durée d'un an renouvelable est octroyée aux bénéficiaires de la protection subsidiaire (contre une carte de résident d'une durée de dix ans renouvelables pour les réfugiés).

* 37 Ce chiffre est calculé à partir de la demande d'asile constatée en 2015 et des personnes s'étant vues reconnaître le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire en 2016 (le délai global d'examen d'une demande d'asile étant d'environ 14 mois, voir infra).

* 38 La CNDA étant compétente pour examiner les recours contre les décisions de l'OFPRA. En 2016, des recours ont été déposés contre 81,10 % des décisions de l'office.

* 39 Les procédures accélérées concernent, notamment, les ressortissants des pays que le conseil d'administration de l'OFPRA considère comme « sûrs » (Albanie, Géorgie, Ghana, etc.) et les demandeurs d'asile sollicitant un réexamen de leur dossier. Le classement en procédure normale ou accélérée a des conséquences sur la formation de jugement de la CNDA : la Cour statue en formation collégiale dans le premier cas et à juge unique dans le second.

* 40 La procédure accélérée devant la CNDA ayant été créée en 2016 uniquement, il n'existe aucune donnée pour les années 2013, 2014 et 2015.

* 41 Étant précisé, qu'après avoir suivi une formation initiale de six mois, un officier de protection de l'OFPRA instruit environ 4 000 décisions par an.

* 42 Articles L. 723-6 et L. 723-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 43 À la différence de l'OFPRA, les ressources de la CNDA ne sont pas imputées sur la mission « Immigration, asile et intégration » mais sur le programme 165 de la mission « Conseil et contrôle de l'État » examinée par notre collègue Patrick Kanner dans son avis budgétaire consacré aux juridictions administratives et financières.

* 44 Les rapporteurs de la CNDA étant chargés d'instruire le dossier et de le présenter à la formation de jugement.

* 45 Le président de la formation collégiale de la CNDA est soit un membre du Conseil d'État ou du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, soit un magistrat de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, soit un magistrat du siège de l'ordre judiciaire.

* 46 Articles L. 731-2 et 732-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.