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Projet de loi de finances pour 2018 : Asile, immigration, intégration et nationalité

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Asile, immigration, intégration et nationalité ( avis - première lecture )

B. L'ACCUEIL MATÉRIEL DES DEMANDEURS D'ASILE ET DES RÉFUGIÉS : DES CRÉDITS EN HAUSSE MAIS DES DIFFICULTÉS PERSISTANTES

Le PLF pour 2018 prévoit une hausse sensible des crédits consacrés à l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) et aux dispositifs d'hébergement des demandeurs, deux postes qui ont fait l'objet d'une sous-budgétisation chronique. À ce stade, il n'est toutefois pas certain que le PLF pour 2018 permette de couvrir l'ensemble des besoins.

Parallèlement, des efforts sont consentis pour construire davantage de centres provisoires d'hébergement (CPH) en vue d'accueillir des personnes s'étant vues reconnaître le statut de réfugié (non des demandeurs d'asile)47(*).

1. L'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) : une estimation incertaine

Historiquement, le montant de l'ADA a souvent été sous-budgété, ce qui a remis en cause la sincérité du programme 303 Immigration et asile »).

L'allocation pour demandeurs d'asile (ADA)

L'ADA est versée aux demandeurs d'asile âgés de 18 ans et plus, ayant accepté les conditions matérielles d'accueil proposées par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et dont les ressources financières mensuelles sont inférieures au revenu de solidarité active (RSA)48(*). Au 31 juillet 2017, 80 043 ménages bénéficiaient de cette aide financière gérée par l'OFII depuis le 1er novembre 201549(*).

L'ADA comprend deux composantes : un montant forfaitaire (6,80 euros par jour pour une personne seule) versé à l'ensemble des bénéficiaires et un montant additionnel (3,80 euros par jour pour une personne seule) destiné aux demandeurs d'asile ayant accepté les conditions matérielles d'accueil de l'OFII mais qui n'ont pu être hébergés, faute de places disponibles.

Depuis la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 précitée, le bénéfice de l'ADA peut être suspendu si le demandeur d'asile a abandonné son hébergement, ne s'est pas rendu aux convocations de l'OFPRA ou n'a pas répondu aux demandes d'informations de l'office. Enfin, l'ADA peut être retirée lorsque le bénéficiaire a fourni des informations erronées sur sa situation financière et familiale, lorsqu'il s'est comporté violemment dans son lieu d'hébergement ou a gravement manqué au règlement de ce dernier.

En 2016, la consommation de crédits de l'ADA (346,15 millions d'euros) a augmenté de 132 % par rapport à l'estimation inscrite dans la loi de finances initiale (148,76 millions d'euros).

De même, le Gouvernement évalue les dépenses d'exécution de l'ADA à 355 millions d'euros pour l'année 2017, soit une hausse de 61,36 % par rapport aux crédits de la LFI (220 millions d'euros). Ce « dérapage budgétaire » s'explique notamment par la revalorisation de 4,20 à 5,40 euros par personne seule du montant additionnel de l'ADA, à la suite de l'arrêt du Conseil d'État du 23 décembre 201650(*).

Dans le PLF pour 2018, le Gouvernement prévoit une enveloppe de 318,1 millions d'euros pour l'ADA. Il indique que cette somme, « en progression de 45 % par rapport à la LFI pour 2017, traduit une volonté de mieux répondre à l'exigence de sincérité budgétaire »51(*).

Cette hausse des crédits de l'allocation pour demandeurs d'asile est bienvenue mais semble insuffisante. Les crédits prévus pour 2018 restent, en effet, inférieurs à l'estimation d'exécution de 2017 (- 36,9 millions d'euros) alors que le nombre de demandeurs d'asile pourrait augmenter de 10 % entre ces deux exercices.

Le Gouvernement justifie son estimation à partir de trois arguments.

Il met, tout d'abord, en exergue sa volonté de réduire les délais de traitement de la demande d'asile. L'article 57 du projet de loi de finances pour 2018 permettrait, en outre, de dégager une économie de 20 millions d'euros en mettant fin au versement de l'ADA des déboutés du droit d'asile dès la notification de la décision de l'OFPRA ou de la CNDA, et non plus un mois après52(*). L'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) consent, enfin, de nombreux efforts pour rationaliser la gestion de l'ADA.

Votre rapporteur reste toutefois dubitatif sur l'estimation du Gouvernement et est convaincu qu'il convient d'approfondir les efforts d'évaluation et de réduction des versements indus de l'allocation pour demandeurs d'asile53(*).

2. L'hébergement des demandeurs d'asile : des efforts à poursuivre pour rattraper le retard accumulé

Le schéma national d'accueil des demandeurs d'asile comprend les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), d'une part, et les dispositifs d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA), d'autre part54(*).

Le schéma national d'accueil des demandeurs d'asile

Le schéma national d'accueil des demandeurs d'asile est piloté par l'Office de l'immigration et de l'intégration (OFII) via son système d'information DN@.

Depuis la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 précitée, l'OFII peut orienter le demandeur d'asile vers un hébergement situé dans une autre région pour mieux répartir l'effort d'accueil sur l'ensemble du territoire national55(*).

Ce schéma est décliné au niveau territorial par le préfet de région, qui veille également à la bonne information des élus locaux.

Comme le législateur l'a précisé en 2015, l'hébergement en CADA est la règle (car il offre un meilleur accompagnement social et administratif des demandeurs d'asile) et l'HUDA l'exception.

a) Les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) : la poursuite des efforts de construction

La France compte aujourd'hui 40 385 places en CADA, soit une progression de 65 % depuis 2014.

Nombre de places en CADA

Source : commission des lois du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Le PLF pour 2018 consacre 296,16 millions d'euros en AE et en CP au financement des centres d'accueil pour demandeurs d'asile, l'objectif du Gouvernement étant de créer 1 500 places supplémentaires en 2018 et 1 000 places supplémentaires en 2019.

Ces efforts doivent être salués, bien que le parc de la CADA ne soit pas en mesure d'accueillir l'ensemble des demandeurs d'asile et des personnes soumises au règlement « Dublin III » (voir infra).

En outre, le taux de présence indue en CADA56(*) se maintient à 9,5 % en 2016, ce que votre rapporteur déplore. Ainsi, environ 2 420 places de CADA sont occupées par des personnes déboutées du droit d'asile et 1 160 places par des personnes s'étant vues reconnaître la qualité de réfugié.

Il est urgent de mieux s'approprier, voire de simplifier, la procédure prévue par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015, qui permet au préfet de mettre en demeure la personne concernée de quitter la place en CADA qu'elle occupe indûment57(*).

b) L'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile : la nécessité d'accroître le nombre de places et de rationaliser les dispositifs

L'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) est assuré par quatre principaux dispositifs58(*) : AT-SA, HUDA déconcentré, PRAHDA et centres d'accueil et d'orientation (CAO).

Les quatre principaux dispositifs de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile

- « Accueil temporaire - Service de l'asile » (AT-SA) (environ 32 millions d'euros par an)

Géré par la société d'économie mixte ADOMA, le dispositif AT-SA met à disposition environ 6 000 places d'hébergement dans 80 centres, pour un coût moyen journalier de 16 euros par place. Il concerne principalement les zones soumises à une forte pression migratoire (Ile-de-France et Calaisis) et prévoit, à la différence de l'HUDA déconcentré, un accompagnement administratif et social des demandeurs d'asile.

- L'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile déconcentré (HUDA déconcentré) (environ 108 millions d'euros par an)

Relevant des préfets de département, l'HUDA déconcentré représente un parc d'hébergement d'environ 18 500 places réparties dans 150 centres d'accueil, pour un coût moyen journalier de 16 euros par place.

- Le programme d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile (PRAHDA) (environ 28 millions d'euros par an)

Créé en 2017, ce dispositif est organisé à partir d'un marché public passé par l'OFII pour une durée minimale de cinq ans.

Il met à disposition 5 351 places d'hébergement réparties en 12 lots géographiques pour un coût moyen journalier de 16,61 euros par place. Il a notamment permis à ADOMA d'acquérir 62 hôtels « Formule 1 » pour les aménager en centres d'hébergement des demandeurs d'asile.

- Les centres d'accueil et d'orientation (CAO) (environ 105 millions d'euros par an)

Lancés en 2015, les CAO visent à accueillir temporairement des migrants en situation de grande précarité, notamment après des opérations de « mise à l'abri » (démantèlement de camps illégaux).

Généralement créés dans d'anciennes casernes ou bases de loisirs, les CAO comprennent environ 10 700 places, pour un coût journalier plus élevé que les autres dispositifs (27 euros par place).

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Deux objectifs doivent être poursuivis en matière d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) : l'accroissement du nombre de places, d'une part, et la rationalisation des dispositifs existants, d'autre part.

§ La nécessité d'accroître le nombre de places en HUDA

Au total, la capacité de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) s'élève à 40 551 places, pour un coût moyen de 18,9 euros par jour et par place.

Seuls 61 % des demandeurs d'asile et des personnes soumises au règlement « Dublin III » sont réellement hébergés en CADA ou en HUDA59(*).

Comme l'indiquait notre collègue Esther Benbassa en 2016, les autres demandeurs d'asile (39 %) sont « hébergés soit chez l'habitant, soit plus probablement dans le dispositif d'urgence généraliste porté par le programme 177 «Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables» de la mission «Ville et logement» - quand les demandeurs d'asile sont effectivement hébergés »60(*).

Cette tendance se confirme d'ailleurs au premier semestre 2017 : 49 % des nuitées de l'hébergement d'urgence ont été passées dans des hôtels, un mode d'accueil qui ne propose pas - ou très peu -d'accompagnement social et administratif aux demandeurs d'asile.

Comme l'ADA, l'HUDA a fait l'objet de sous-budgétisations chroniques depuis plusieurs années.

En 2016, la consommation des crédits a dépassé de 25 % les sommes inscrites en loi de finances initiale. De même, le Gouvernement évalue les dépenses 2017 de l'HUDA à 410 millions d'euros en AE et à 271 millions en CP61(*), soit un dépassement de 67 % en AE et de 130 % en CP par rapport à l'estimation initiale.

Le PLF pour 2018 prévoit d'accroître les crédits de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile : ils atteindraient 268,28  millions d'euros en AE (+ 9 % par rapport à la LFI pour 2017) et 300,72 millions d'euros en CP (+ 155 %).

L'objectif du Gouvernement est de porter la capacité de l'HUDA à 45 000 places en 2018 (contre 40 551 places aujourd'hui). Il s'engage, en outre, vers davantage de sincérité budgétaire, même si l'évolution du flux des demandes d'asile pourrait conduire à de nouveaux dépassements de crédits en exécution.

§ Une rationalisation indispensable des dispositifs d'HUDA

Au fil de la crise migratoire, l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile a perdu en lisibilité et en rationalité : des instruments ont été créés ponctuellement et de manière non-coordonnée, sans qu'il soit procédé à une révision globale des dispositifs.

À l'instar des centres d'accueil et d'orientation (CAO), ces nouveaux instruments ont souvent été créés dans l'urgence, ce qui renchérit le coût des projets. À titre d'exemple, une place en CAO coûte 27 euros par jour, contre 16 euros pour « l'Accueil temporaire - Service de l'asile » (AT-SA). D'après les informations recueillies par votre rapporteur, le centre d'accueil d'urgence pour migrants de Saint-Ouen-l'Aumône (Val d'Oise), ouvert en juillet 2017, représenterait même un coût d'environ 60 euros par jour et par place.

Conscient de cette difficulté, le Gouvernement prévoit une réallocation des moyens qui consisterait à réduire le parc des CAO de 6 250 places pour augmenter celui des autres dispositifs de l'HUDA. L'objectif est de diminuer le coût moyen de l'HUDA de 18,9 euros par place et par jour en 2017 à 17,7 euros en 2018.

3. L'hébergement des réfugiés : des efforts à saluer

La France compte aujourd'hui 42 centres provisoires d'hébergement (CPH) pour un total de 2 207 places62(*). Gérées par des associations, ces structures accompagnent les réfugiés dans les premiers mois qui suivent l'obtention de la protection internationale et facilitent leur intégration dans la société française.

Le législateur a reconnu les spécificités des CPH en 201563(*), à l'initiative de votre rapporteur qui regrettait la « faible attention » portée à l'insertion des réfugiés « alors que ce public a vocation à demeurer durablement, voire définitivement, en France »64(*).

Le CPH de Créteil et le DPHRS de Paris

Le 8 novembre dernier, votre rapporteur s'est rendu dans les locaux de l'association France terre d'asile afin d'échanger avec ses représentants sur deux dispositifs d'accueil des réfugiés. Ce déplacement a confirmé tout l'intérêt des centres provisoires d'hébergement et la nécessité de pérenniser leur financement.

- Le centre provisoire d'hébergement (CPH) de Créteil

Créé en 1998, le CPH de Créteil propose 129 places d'hébergement (dont 29 créées en 2016), réparties dans 35 appartements. Il dispose de 9,12 ETP, soit un ETP pour 11,44 personnes hébergées.

Les réfugiés hébergés restent en moyenne 18,8 mois au CPH, pour un coût de 19,99 euros par jour et par place. Tous accèdent à un logement pérenne à leur sortie de la structure.

- Le dispositif provisoire d'hébergement pour les réfugiés statutaires (DPHRS)

Le DPHRS de Paris est une structure ad hoc, proche des CPH, créée en 2004 et proposant 400 places d'hébergement réparties dans 64 « appartements partagés » (colocations entre plusieurs réfugiés). Les réfugiés hébergés signent un contrat initial de 9 mois, reconductible pour une durée de trois mois renouvelables.

La structure dispose de 26,15 ETP (soit un ETP pour 15 personnes hébergées), dont 17 intervenants sociaux.

Les réfugiés restent en moyenne 16,9 mois au DPHRS, pour un coût de 18,64 euros par place et par jour. 40 % ont un niveau linguistique inférieur ou égal au niveau A1, ce qui demande des efforts de formation particuliers. Les personnels du DPHRS constatent, en outre, une augmentation des phénomènes d'addiction, notamment lorsque les réfugiés ont séjourné dans des camps illégaux.

76,4 % des personnes accueillies au DPHRS accèdent ensuite à un logement pérenne, 56 % trouvent un emploi.

Le DPHRS a également ouvert un accueil de jour qui a reçu 900 personnes en 2016.

Le PLF pour 2018 prévoit une augmentation sensible des crédits des centres provisoires d'hébergement (CPH), ce dont votre rapporteur se réjouit.  34,83 millions d'euros leur seraient consacrés, soit une hausse de 66,21 % par rapport à la LFI pour 2017.

Aussi le Gouvernement souhaite-t-il créer 3 000 nouvelles places de CPH dès 2018, pour un coût journalier de 25 euros par place. Votre rapporteur invite le Gouvernement à coordonner ces créations de places et à tirer les leçons des difficultés rencontrées pour l'HUDA (voir supra). Il s'agit d'inciter les associations à créer des centres provisoires d'hébergement d'une taille suffisante pour y dégager des économies d'échelle, notamment en ce qui concerne les frais de fonctionnement.

4. La regrettable suppression de l'aide aux communes

En 2016 et 2017, le précédent Gouvernement avait soutenu la mobilisation des communes en faveur de la création de places d'hébergement pour les demandeurs d'asile et de logements pérennes pour les réfugiés.

Les communes bénéficiaient ainsi de 1 000 euros par place d'hébergement, pour un montant total de 4 millions d'euros par an.

Ce dispositif constituait un mécanisme financier incitatif pour les communes mais également la reconnaissance de leurs efforts d'accueil. Votre rapporteur déplore vivement qu'il ne soit pas reconduit dans le PLF pour 2018.


* 47 Pour mémoire, les personnes qui déposent une demande d'asile à l'OFPRA sont des « demandeurs d'asile ». Lorsque l'OFPRA ou la CNDA leur accorde une protection internationale, ils deviennent des « réfugiés » au sens juridique du terme.

* 48 Articles L. 744-9 et L. 744-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 49 Alors que les dispositifs antérieurs (allocation mensuelle de subsistance et allocation temporaire d'attente) étaient gérés par Pôle emploi.

* 50 Conseil d'État, 23 décembre 2016, Association La Cimade et autres, affaire n° 394819.

Dans cette affaire, le Conseil d'État enjoint le Gouvernement à revaloriser le montant additionnel de l'ADA, versé aux demandeurs d'asile qui n'ont pas pu être hébergés, en estimant que ce montant était « manifestement insuffisant pour permettre à ces demandeurs de disposer d'un logement ».

* 51 Projet annuel de performance de la mission « Immigration, asile et intégration », annexé au projet de loi de finances pour 2018, p. 40. Ce document est consultable à l'adresse suivante :

https://www.performance-publique.budget.gouv.fr.

* 52 Article L. 744-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 53 À ce stade, l'OFII a sollicité l'expertise du Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) afin d'explorer les pistes envisageables pour « évaluer la fourchette des indus persistants et en trouver les causes, notamment organisationnelles et techniques ». Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* 54 La mise en oeuvre de ce schéma d'hébergement est financée, comme pour l'ADA, par l'action 02 (« Garantie de l'exercice du droit d'asile ») du programme 303 (« Immigration et asile »).

* 55 Article L. 744-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

* 56 Conformément à l'article R. 744-12 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le délai maximal de maintien en CADA est d'un mois pour les déboutés du droit d'asile et de trois mois, renouvelables une fois, pour les bénéficiaires d'une protection internationale. Au-delà, leur présence en CADA est considérée comme indue.

* 57 Si cette mise en demeure reste infructueuse, le préfet peut également saisir le président du tribunal administratif, qui statue en référé sur cette demande d'évacuation. Articles L. 744-5 et R. 744-12 (II) du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

* 58 Dispositifs financés par l'action 02 (« Garantie de l'exercice du droit d'asile ») du programme 303 (« Immigration et asile »).

* 59 Projet annuel de performance de la mission « Immigration, asile et intégration », annexé au projet de loi de finances pour 2018, p. 40. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.performance-publique.budget.gouv.fr.

* 60 Avis n° 146 (2016-2017) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2017 (asile), p. 24. Cet avis est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a16-146-2/a16-146-21.pdf.

* 61 La différence entre AE et CP s'expliquant par le lancement d'un appel à projets pour augmenter le nombre de places en « Accueil temporaire - Service de l'asile » (AT-SA)

* 62 La capacité d'accueil des CPH varie entre 18 et 129 places. Ces centres sont financés par l'action 15 (« Accompagnement des réfugiés ») du programme 104 (« Intégration et accès à la nationalité française »).

* 63 Actuels articles L. 349-1 à L. 349-4 du code de l'action sociale et des familles.

* 64 Rapport n° 425 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de réforme de l'asile, p. 208. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/l14-425/l14-4251.pdf.