B. L'INSUFFISANCE DES EFFECTIFS, UNE DIFFICULTÉ MAJEURE POUR LES JURIDICTIONS
1. La persistance de la sous-consommation des emplois en 2016, malgré une légère amélioration
Le plafond d'emplois 82 ( * ) du programme 166 « Justice judiciaire » pour 2018 serait fixé à 33 327 équivalents temps plein travaillé (ETPT), en augmentation de 579 83 ( * ) ETPT par rapport au plafond d'emplois fixé en loi de finances initiale pour 2017, qui était de 32 748 ETPT.
Chaque année, votre rapporteur dénonce le problème récurrent de la sous-consommation du plafond d'emplois : tous les ETPT ne sont pas consommés en fin d'année, certains étant reportés l'année suivante et d'autres tout simplement supprimés. Le taux de consommation de ce plafond, pour l'ensemble des emplois judiciaires, est de 98,5 % en 2016, ce qui représentait, pour cette dernière année, la non-consommation de 475 ETPT.
Évolution du plafond d'emplois du programme « Justice judiciaire » entre 2009 et 2016
(en équivalents temps plein travaillé)
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Nombre par année |
||||||||
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Plafond d'emplois voté (PAP 84 ( * ) ) |
29 295 |
29 653 |
31 018 |
31 137 |
31 455 |
31 640 |
31 641 |
32 082 |
|
Effectifs réels 85 ( * ) |
29 467 |
29 567 |
30 525 |
30 575 |
30 671 |
31 036 |
30 787 |
31 607 |
|
Solde entre le plafond voté et les effectifs réels 86 ( * ) |
+ 172 |
-86 |
-493 |
-562 |
-784 |
-604 |
-854 |
-475 |
|
Écart entre les effectifs réels 87 ( * ) par rapport à l'année N-1 |
- |
+100 |
+ 958 |
+ 50 |
+ 96 |
+ 365 |
- 249 |
+ 820 |
Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat
Le décalage systématique entre les crédits ouverts et les crédits effectivement dépensés affecte la sincérité de la programmation budgétaire.
Votre rapporteur note toutefois que la consommation du plafond d'emplois s'est améliorée en 2016 puisque l'année 2015 faisait état d'un taux de consommation inférieur de plus d'un point, à hauteur de 97,3 %.
Ainsi, sur l'exercice 2016, le plafond net d'emplois a augmenté de 820 ETPT, après une baisse de 249 ETPT en 2015.
Toutefois, le plafond d'emplois des magistrats demeure celui qui présente le taux de consommation le moins satisfaisant, avec seulement 96,8 % de réalisation, et celui des greffiers baisse de près de trois points, de 100,6 % en 2015 à 97,8% en 2016. La progression du taux de consommation du plafond d'emplois est donc essentiellement due au recrutement de fonctionnaires de catégories B et C administratifs et techniques.
Consommation 2016 du plafond d'emplois du programme « Justice judiciaire »
(en équivalents temps plein travaillé)
|
Plafond d'emplois voté |
Plafond d'emplois
|
Écart |
|
|
Magistrats |
9 277 |
8 980 |
- 297 |
|
Personnel d'encadrement |
2 995 |
2 933 |
- 62 |
|
B métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducation |
9 413 |
9 205 |
- 208 |
|
B administratifs et techniques |
512 |
595 |
83 |
|
C administratifs et techniques |
9 885 |
9 894 |
9 |
|
Total |
32 082 |
31 607 |
- 475 |
Source : réponse du ministère au questionnaire
En dépit de cette relative amélioration, votre rapporteur s'interroge sur la crédibilité du plafond d'emplois pour 2018 qui, comme les années précédentes, ne tient aucun compte de sa sous-exécution chronique, rendant l'exercice de prévision quelque peu fictif.
Ainsi, près de 33 327 ETPT sont prévus pour 2018, alors que le plafond d'emplois réalisé pour 2016 n'est que de 31 607 ETPT. Même en créant l'intégralité des ETPT prévus en 2017 et 2018, c'est-à-dire 1 245, le ministère ne pourrait pas créer le nombre d'ETPT suffisant (1 720) pour atteindre le plafond d'emplois proposé pour 2018.
Comparaison de l'évolution du plafond d'emplois prévu et réel
entre 2016 et 2018
(en équivalents temps plein travaillé)
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Réalisé 2016 |
Voté 2017 |
Prévu 2018 |
Total variation 2018/2016 |
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|
Plafond d'emplois |
31 607 |
32 748 |
33 327 |
|
|
Variation N/N+1 prévue |
- |
666 |
579 |
1 245 |
|
Variation N/N+1 nécessaire pour atteindre le plafond d'emplois |
- |
1 141 |
579 |
1 720 |
Source : commission des lois du Sénat
2. Des vacances de postes qui demeurent à un niveau élevé
Une nouvelle fois, le constat des années précédentes peut être reconduit à l'identique : les vacances de postes demeurent à un niveau élevé, en dépit des créations d'emplois intervenues. Ces vacances correspondent aux postes affectés en juridictions par la circulaire de localisation des emplois dite circulaire « CLE », qui n'ont pas été pourvus, faute d'un effectif suffisant 88 ( * ) .
Votre rapporteur relève toutefois que pour la première fois depuis 2011, le nombre de vacances de postes baisse très légèrement, de 39 postes, et s'établit à 5,70 % des effectifs théoriques affectés en juridiction.
Cette diminution est toutefois minime en comparaison des créations d'emplois de magistrats prévues par le budget 2017 (+ 238 par rapport à 2016) ce qui, à ce stade est logique puisque ceux-ci sont encore en formation. Toutefois, cette augmentation devrait apparaître dans l'augmentation de l'effectif théorique, qui pourtant n'évolue que de 79 magistrats entre 2016 et 2017, ce qui implique que l'ensemble des postes créés n'ont pas été intégrés à la « CLE » ou que celle-ci a été revue.
Comparaison entre les effectifs réels et théoriques des magistrats affectés en juridictions, hors Cour de cassation
( au 1 er septembre de l'année concernée )
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Effectifs théoriques |
7 844 |
7 740 |
7 740 |
7 687 |
7 687 |
7 829 |
7 853 |
7 887 |
7 992 |
8 071 |
|
Effectifs réels |
7 630 |
7 710 |
7 708 |
7 594 |
7 521 |
7 489 |
7 458 |
7 483 |
7 513 |
7 611 |
|
Solde |
- 214 |
- 30 |
- 32 |
- 93 |
- 166 |
- 340 |
- 395 |
- 404 |
- 479 |
- 460 |
|
Taux de vacance d'emploi |
2,73 % |
0,39 % |
0,41 % |
1,21 % |
2,16 % |
4,34 % |
5,03 % |
5,12 % |
5,99 % |
5,70 % |
Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat
La situation se dégrade également pour les fonctionnaires, puisque le taux de vacance passe de 7,23 % en 2016 à 7,44 % en 2017, soit près de 1 614 postes vacants pour un effectif théorique de 21 699 fonctionnaires.
Votre rapporteur signale que les chiffres des effectifs théoriques et réels des fonctionnaires ont été modifiés dans les réponses du ministère au questionnaire, par rapport à ceux qui figuraient jusqu'alors pour les années 2008 à 2016. Afin de ne pas faire de rupture de série avec 2017, il a repris les chiffres figurant dans les réponses relatives au projet de loi de finances pour 2018.
Comparaison entre les effectifs réels et théoriques des fonctionnaires affectés en juridictions ou en service administratif régional
( au 1 er janvier de l'année concernée )
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Effectifs théoriques |
21 584 |
21 499 |
21 210 |
21 083 |
21 238 |
21 329 |
21 404 |
21 480 |
21 511 |
21 699 |
|
Effectifs réels |
20 602 |
20 403 |
20 317 |
20 143 |
19 810 |
19 730 |
19 744 |
19 937 |
19 956 |
20 085 |
|
Solde |
- 982 |
- 1 096 |
- 893 |
- 940 |
- 1 428 |
- 1 599 |
- 1 660 |
- 1 543 |
- 1 555 |
- 1 614 |
|
Taux de vacance d'emploi |
4,55 % |
5,10 % |
4,21 % |
4,46 % |
6,72 % |
7,50 % |
7,76 % |
7,18 % |
7,23 % |
7,44 % |
Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat
Le taux de vacance des greffiers est même plus important, s'élevant à 8,46 %, ce qui représente 843 postes vacants, pour un effectif localisé de 9 962 greffiers. Ce taux est néanmoins en amélioration puisqu'il s'élevait à 9,14 % en 2016, soit 881 postes pour un effectif localisé de 9 640 greffiers.
Lors de son intervention devant votre commission à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2018, Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué à ce sujet qu'elle s'engageait à ce que les vacances de postes de magistrats et de greffiers soient comblées d'ici la fin du quinquennat, soit en 2022.
Dans les juridictions dans lesquelles votre rapporteur s'est déplacé, les vacances de postes constituent le principal sujet évoqué par l'ensemble des personnes entendues. Ces juridictions rencontrent également un problème d'attractivité, qui auto-entretient le phénomène des vacances de postes. L'absence de modulation significative du régime indemnitaire, tant pour les magistrats que pour les fonctionnaires, en fonction de la charge d'activité de la juridiction ou de son isolement, explique aussi sans doute une partie du problème.
* 82 Voir encadré page 20 sur les unités de décompte des emplois.
* 83 Le différentiel entre le nombre de créations d'emplois proposé par le ministère dans le schéma d'emplois (148 ETP) et le nombre d'emplois autorisés dans le plafond annuel (579 ETPT) résulte d'une différence de périmètre comptable entre ces deux outils et des effets sur 2018 des recrutements intervenus en 2017.
* 84 Correspond au nombre d'emplois proposés au moment du vote de la loi de finances. Sources : projets annuels de performances « Justice » 2009 à 2016.
* 85 Correspond à l'effectif réel mesuré en exécution budgétaire et issu des rapports annuels de performances « Justice » 2009 à 2016.
* 86 Différence entre les effectifs réels et le plafond voté.
* 87 Écart entre les effectifs réels d'une année sur l'autre.
* 88 Ne sont pas comptées dans ces vacances les absences temporaires, pour raisons médicales ou autres.