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Proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux

25 janvier 2018 : Développement durable des territoires littoraux ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

L'examen des articles dresse une présentation synthétique des enjeux des treize articles de la proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux dont votre commission des lois s'est saisie pour avis.

Pour davantage de précisions, il est possible de se reporter à l'avis n° 246 (2016-2017) fait par votre rapporteur sur la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, adoptée par le Sénat le 11 janvier 201728(*).

Tableau de concordance

(articles dont la commission des lois s'est saisie pour avis)

Articles de la PPL relative au développement durable des territoires

(en cours d'examen)

Thèmes

Articles de la PPL portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique

(adoptée par le Sénat le 11 janvier 2017)

Pages correspondantes de l'avis n° 246 (2016-2017)

3

Indemnisation du risque
de recul du trait de côte

2 bis

27 à 31

4

Création de zones d'activité résiliente et temporaire (ZART)

3

32 à 39

6

Informations transmises
par l'État concernant les risques naturels prévisibles

5

38 et 39

7

Information du preneur
d'un bien sur le risque
de recul du trait de côte

5 bis

39 à 41

8

Articulation entre la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte et les documents d'urbanisme

7

41 à 44

9

Adaptation des règles
de construction dans les communes littorales

9 A

49 à 51

10

Motifs d'élargissement
de la bande littorale

9 B

-

(article inséré à l'initiative de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable)

11

Coordination relative
au régime des enquêtes publiques

9 C

-

(article issu d'un amendement adopté en séance publique)

13

Préemption dans les espaces naturels sensibles

9 bis

51 à 53

14

Interdiction d'aliénation
dans les ZART

10

53 à 57

15

Préemption et réserves foncières pour s'adapter
au recul du trait de côte

11

57 à 61

16

Bail réel immobilier littoral (BRILi)

12

62 à 69

19

Soutien des départements
aux comités de pêche
et de la conchyliculture

15

-

(article issu d'un amendement adopté en séance publique)

CHAPITRE II - IDENTIFIER LE RISQUE DE RECUL DU TRAIT DE CÔTE

Article 3 - Indemnisation rétroactive des interdictions définitives d'habitation
ou d'utilisation d'un lieu résultant du risque de recul du trait de côte

L'article 3 de la proposition de loi vise à autoriser l'indemnisation rétroactive des interdictions définitives d'habitation ou d'utilisation d'un lieu résultant du risque de recul du trait de côte.

Il reprend l'article 2 bis de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, qui avait été inséré par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative de notre ancienne collègue députée Pascale Got.

§ Un cas concret : Le Signal

En réalité, l'article 3 concerne plus particulièrement l'immeuble Le Signal à Soulac-sur-Mer (Gironde).

Édifié en 1967, ce bâtiment de 68 logements se situe aujourd'hui à une quinzaine mètres du rivage, contre 200 mètres lors de sa construction. Il a été évacué en 2014, le maire ayant pris un arrêté de péril au titre de ses compétences de police administrative.

Depuis lors, les propriétaires sollicitent l'appui financier du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit « fonds Barnier »29(*). L'administration refuse d'accéder à cette requête, considérant que l'une des conditions d'éligibilité au fonds, « la menace grave à la vie humaine », n'est pas remplie en l'espèce.

La position de l'administration a été confirmée par le tribunal administratif puis par la cour administrative d'appel de Bordeaux30(*). L'affaire est aujourd'hui pendante devant le Conseil d'État. D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, l'instruction serait toujours en cours et les requérants auraient soulevé une question prioritaire de constitutionnalité.

§ Une réponse juridique : l'indemnisation rétroactive

Comme l'a souligné notre ancien collègue, Xavier Pintat, maire de Soulac-sur-Mer, les dispositions de l'article 3 visent à « sortir de l'imbroglio judiciaire les propriétaires de l'immeuble Le Signal (...) On peut comprendre le préjudice affectif, moral, patrimonial et financier légitimement ressenti par ces propriétaires. Depuis l'origine, les services de l'État rejettent leur demande, au motif que l'érosion marine n'est pas un risque naturel couvert par le fonds Barnier »31(*).

Dès lors, l'article 3 de la proposition de loi vise à créer un nouveau cas d'éligibilité au « fonds Barnier » pour permettre une juste indemnisation des propriétaires de l'immeuble Le Signal. Le montant maximal de cette indemnisation serait fixé à 75 % de la valeur estimée de chaque bien, sans prendre en compte le risque de recul du trait de côte.

Ce dispositif indemnitaire dérogatoire serait strictement encadré, dans l'objectif de préserver l'équilibre financier du « fonds Barnier »32(*). Il couvrirait les propriétaires de biens immeubles dont :

- l'interdiction définitive d'habiter ou d'occuper les lieux a été prise en raison du recul du trait de côte pour des faits intervenus avant le 1er janvier 2017 ;

le permis de construire a été délivré par l'État et non par le maire, disposition qui concerne principalement les communes qui, comme Soulac-sur-Mer, ne sont couvertes ni par un plan d'occupation des sols ni par un plan local d'urbanisme.

Tout en restant attentive à l'évolution de l'affaire en cours devant le Conseil d'État, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 3.

Article 4 (art. L. 562-1 et L. 562-2 du code de l'environnement ; art. L. 421-9 et L. 480-13 du code de l'urbanisme) - Création de zones d'activité résiliente et temporaire (ZART)

L'article 4 de la proposition de loi a un triple objet.

Il tend tout d'abord à préciser que les mouvements de terrain, « y compris côtiers », font partie des risques naturels couverts par le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) élaboré par le préfet33(*).

Comme l'a précisé notre ancienne collègue députée Pascale Got, « il s'agit d'une simple précision, destinée à éviter toute interprétation restrictive du champ des plans de prévention des risques naturels prévisibles »34(*).

Ensuite, et de manière plus substantielle, l'article 4 vise à modifier l'article L. 562-1 du code de l'environnement pour autoriser le préfet à créer, sur proposition d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités, des zones d'activité résiliente et temporaire (ZART).

Prévues par le plan de prévention des risques naturels prévisibles, les ZART seraient des espaces confrontés au risque de recul du trait de côte mais pouvant faire l'objet de mesures d'adaptation, l'objectif étant de maintenir une activité humaine le plus longtemps possible.

Le PPRNP fixerait ainsi la durée pendant laquelle des constructions pourraient être implantées ou déplacées dans la ZART ainsi que les conditions d'autorisation des constructions nouvelles.

Des instruments juridiques ad hoc pourraient être mis en oeuvre dans la ZART, à l'instar du bail réel immobilier littoral (BRILi) créé par l'article 16 de la proposition de loi.

Enfin, l'article 4 de la proposition de loi tend à procéder à plusieurs coordinations dans le code de l'environnement et le code de l'urbanisme pour :

- permettre aux préfets, si l'urgence le justifie, de rendre immédiatement opposables les dispositions d'un projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles (article L. 562-2 du code de l'environnement) ;

- autoriser l'autorité chargée de la délivrance du permis de construire ou de la déclaration préalable de travaux à refuser ce permis ou cette déclaration en cas d'irrégularité de la construction initiale, même lorsque celle-ci date de plus de dix ans (article L. 421-9 du code de l'urbanisme) ;

- prévoir la possibilité, pour le juge judiciaire, de condamner les propriétaires à démolir les constructions édifiées dans les ZART en méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique (article L. 480-13 du même code).

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 4.

Article 6 (art. L. 132-2 du code de l'urbanisme) - Informations transmises par l'État aux communes ou à leurs groupements concernant les risques naturels prévisibles

L'article 6 de la proposition de loi a pour objet de prévoir que le préfet porte à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents en matière d'urbanisme un document synthétisant les risques naturels prévisibles constatés sur leur territoire. Ces informations incluraient, concrètement, les caractéristiques, l'intensité et la probabilité de survenance des risques naturels prévisibles sur le territoire.

Cette disposition concernerait donc le recul du trait de côte mais également l'ensemble des risques naturels prévisibles (inondations, avalanches, feux de forêts, etc.).

Ces informations complèteraient utilement celles que l'État délivre déjà au titre du code de l'urbanisme (cadre législatif et règlementaire à respecter, projets urbanistiques en cours et études techniques disponibles).

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 6.

Article 7 (art. L. 125-5 du code de l'environnement) - Information du preneur d'un bien sur le risque de recul du trait de côte

L'article 7 de la proposition de loi tend à renforcer les obligations d'information envers l'acquéreur ou le locataire d'un bien situé dans une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART).

Concrètement, le dossier technique annexé à la promesse de vente ou au bail, qui comprend déjà un formulaire type présentant l'état des risques35(*), préciserait la durée pendant laquelle des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations pourraient être réalisés, utilisés ou exploitées au sein de la ZART36(*).

Comme votre rapporteur pour avis le soulignait lors de l'examen, en 2017, de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, cette disposition « ne semble pas soulever de difficulté : il suffirait, pour l'administration, de modifier le formulaire type de l'état des risques naturels et, pour les vendeurs ou bailleurs, de se reporter au plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) »37(*).

Cette information complèterait utilement le « devoir de conseil » des professionnels de l'immobilier envers les vendeurs et bailleurs et les acquéreurs et locataires.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 7.

Article 8 (art. L. 131-2 et L. 131-3 du code de l'urbanisme) - Articulation entre la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte et les documents d'urbanisme

L'article 8 de la proposition de loi vise à préciser l'articulation entre :

la stratégie nationale de gestion intégré du trait de côte, qui existe depuis 2012 mais qui serait consacrée au niveau législatif par l'article 1er ;

- et les documents d'urbanisme (schémas de cohérence territoriale, SCoT, et plans locaux d'urbanisme, PLU, principalement).

Cet article concerne plus particulièrement l'hypothèse où ni le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), ni les schémas d'aménagement régionaux (SAR) n'aborderaient la question du recul du trait de côte38(*).

§ L'état du droit : le rôle pivot du SRADDET et du SAR

L'article L. 321-14 du code de l'environnement dispose que le SRADDET ou, pour la Guadeloupe, Mayotte et La Réunion, le SAR valant schéma de mise en valeur de la mer « peuvent fixer des objectifs de moyen et long termes en matière de gestion du trait de côte ».

Une fois incorporés au SRADDET ou au SAR, ces objectifs sont progressivement intégrés aux documents d'urbanisme dans la mesure où :

- le SCoT doit prendre en compte le SRADDET et être compatible avec le SAR ;

- les PLU doivent ensuite être rendus compatibles avec le SCoT (mécanisme du « SCoT intégrateur ») 39(*).

§ Une nouvelle articulation en l'absence de dispositions spécifiques dans le SRADDET et le SAR

Traiter du recul du trait de côte dans le SRADDET ou le SAR est une faculté, non une obligation. L'article 8 concerne ainsi le cas où cet enjeu ne serait abordé par aucun de ces schémas.

Dans cette hypothèse, les objectifs de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte devraient être pris directement en compte dans le SCoT, puis dans les PLU (mécanisme du « SCoT intégrateur »).

L'intégration de l'enjeu du recul du trait de côte dans les documents d'urbanisme

(dispositif de la proposition de loi)

Source : commission des lois du Sénat

Une mesure transitoire est toutefois prévue par l'article 8 : les collectivités territoriales concernées n'auraient pas l'obligation de modifier immédiatement leur SCoT pour prendre en compte le recul du trait de côte (article L. 131-3 du code de l'urbanisme). Cette disposition reprend une préconisation émise par votre commission des lois lors de l'examen de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique de nos anciens collègues députés Bruno Le Roux et Pascale Got.

À titre d'exemple, si la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte est définie ou modifiée en 2020 et si les collectivités territoriales ne souhaitent pas réviser leur SCoT avant 2025, elles pourraient attendre cette date pour compléter leur document d'urbanisme et intégrer les objectifs de gestion du trait de côte.

§ L'apport de votre commission

Votre commission rappelle que l'élaboration des SRADDET n'a pas encore abouti, les régions ayant jusqu'au 28 juillet 2019 pour les rédiger, conformément à l'article 33 de l'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 201640(*).

Dès lors, l'article 8 de la proposition de loi ne peut trouver à s'appliquer avant cette date. En conséquence, votre commission a adopté l'amendement COM-29 de son rapporteur pour avis visant à différer son entrée en vigueur au 28 juillet 2019.

Sous réserve de l'adoption de son amendement, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 8.


* 28 Cet avis est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a16-246/A16-2461.pdf.

* 29 Voir, pour plus de précisions sur ce fonds, l'avis n° 246 (2016-2017) de votre rapporteur, op. cit., p. 29.

* 30 Voir, notamment, la décision suivante : Cour administrative d'appel de Bordeaux, 9 février 2016, Syndicat secondaire Le Signal, n° 14BX03289.

* 31 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 11 janvier 2017, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/seances/s201701/s20170111/s20170111010.html.

* 32 Fonds dont les recettes annuelles s'élèvent à environ 205 millions d'euros.

* 33 Les PPRNP étant annexés aux plans locaux d'urbanisme (PLU) et s'imposant directement aux autorisations d'occupation des sols (permis de construire, déclarations préalables, etc.).

* 34 Rapport n° 4241 du 23 novembre 2016 fait au nom de la commission développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, p. 43. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r4241.pdf.

* 35 Ce formulaire devant être établi moins de six mois avant la signature de l'acte.

* 36 Dans le cas contraire, le juge annulerait la transaction ou réduirait son prix pour « vice caché ».

* 37 Avis n° 246 (2016-2017) de votre rapporteur, op.cit., p. 41.

* 38 Pour plus de précisions sur ces documents, voir l'avis n° 246 (2016-2017) de votre rapporteur, op.cit., p. 41-42.

* 39 Articles L. 131-1, L. 131-2 et L. 142-1 du code de l'urbanisme.

* 40 Ordonnance relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l'intégration dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l'article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.